CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE Tutela No. 9363 13 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDOLÓPEZ VILLEGAS Radicación No. 9363 Acta No.58 Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil tres (2003). Se pronuncia la Corte en relación con la impugnación formulada por JOSÉ MANUEL MEJÍA EBRAT contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla el 3 de julio de 2003.
I-.
ANTECEDENTES 1-. JOSÉ MANUEL MEJÍA EBRAT Y OTROS instauraron acción de tutela contra el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Alcalde Distrital de Barranquilla y el Inspector Especializado de Policía Urbana, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental del debido proceso que estiman vulnerado dentro del proceso de restitución de bien fiscal, adelantado sobre un predio que ocupaban desde hace más de 9 años con autorización de la misma Alcaldía que lo adecuó dentro de un Programa de Beneficio Social para que se instalara allí un lavadero de carros, habiendo incluso recibido asesoría para formar una Cooperativa.
La Inspección Especializada de Policía Urbana de Barranquilla adelantó un proceso de recuperación de bien fiscal que concluyó con una orden de desalojo que se encuentra ejecutoriada. En dicha actuación no se demostró que el bien fuera de propiedad del Distrito de Barranquilla, y en el evento de que lo fuera la competencia para dirimir la controversia pertenece a la justicia ordinaria, porque ellos no ocupan el bien como usurpadores.
Si el Distrito desea revertir la posesión debe acudir al proceso ordinario ante un juez civil. Manifiestan que acuden a la tutela por no tener a su alcance otro medio de defensa judicial. Por lo anterior como pretensión principal solicitan se declare la nulidad del proceso policivo por falta de competencia de la autoridad que lo adelantó. Como primera subsidiara solicitan la nulidad porque no se demostró que el bien en cuestión era un bien fiscal; como segunda subsidiaria la nulidad porque no se designó un perito de la lista de auxiliares de la justicia y no haber dado traslado del dictamen a las partes; como tercera subsidiaria la nulidad por no haber citado a todos los ocupantes y omitir la notificación del fallo de primera instancia; y como cuarta subsidiaria, piden la protección del derecho al trabajo y se disponga la reubicación. 2-.
El Tribunal Superior de Barranquilla negó el amparo impetrado porque no halló desconocido el debido proceso dentro del trámite policivo adelantado por las autoridades distritales, toda vez que se efectuaron las notificaciones de rigor, los afectados tuvieron la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y de cuestionar las decisiones que los afectaban.
Y en cuanto al derecho al trabajo, tampoco fue desconocido porque de una de las diligencias realizadas se infiere que hubo acuerdo por parte de la Administración con los ocupantes para ser reubicados en otro lugar. 3-. La anterior decisión fue impugnada por José Manuel Mejía Ebrat quien pide se declare la nulidad del fallo de tutela de primera instancia, por cuanto dice, el Tribunal no se pronunció sobre todos los aspectos planteados en el escrito de tutela.
II-. CONSIDERACIONES.- 1.- Sea lo primero anotar que las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil son taxativas, pues la norma se refiere a que “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos”; trae el precepto la determinación de los eventos en los cuales ella se estructura, sin que los motivos invocados por el impugnante para restarle validez al fallo de tutela de primera instancia, consistentes en que omitió el Juzgador referirse a todos los aspectos planteados en el escrito inicial de amparo, estén contemplados en la disposición en cita como razones que den lugar a la declaratoria de nulidad. 2.- Solicitan los peticionarios en el escrito inicial, en esencia, la protección del derecho fundamental del debido proceso.
El procedimiento que originó la inconformidad de los ciudadanos que acuden al amparo constitucional, fue el adelantado por la Inspección Especializada de Policía Urbana de Barranquilla, en virtud de facultades delegadas por el Alcalde Distrital, que llevó a la expedición de la Resolución N° 016 de 5 de septiembre de 2002, por la cual se ordenó la “restitución de un bien fiscal”, concretamente del inmueble ubicado en la zona enmallada que colinda con las carreras 53 y 54, a un lado del Puente La María, aledaño a la vía 40 de esa ciudad, en disfavor de los accionantes.
La actuación se adelantó bajo la premisa de que se trataba de un bien fiscal, pues así fue determinado por los peritos Arquitectos, funcionarios de la Personería Distrital de Barranquilla, quienes aseguraron que el predio estaba catalogado en la carta catastral del Instituto Agustín Codazzi como “bien fiscal #001”. Y en el texto de la Resolución se dejó consignado, así: “Del acervo probatorio queda plenamente establecido el carácter de Bien Fiscal del predio materia de este proceso, ya que de manera inequívoca tanto el Ministerio Público a través de sus auxiliares y la oficina de Planeación Distrital auxiliaron a este despacho para afirmar sin yerro alguno que el predio objeto de este proceso es un Bien Fiscal”.
No obstante lo anterior, las autoridades distritales de policía, se adecuaron al trámite previsto en el Decreto 640 de 1.937 y el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 para los bienes de uso público. Esgrimieron para ello que la Ley 9ª de 1.989 amplió el concepto de “bienes de uso público”, a todos aquellos bienes inmuebles públicos o privados que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución y la ley, están destinados a la utilización colectiva, y el predio en cuestión era necesario para el proyecto de Transmetro.
Además, se trataba de un bien, imprescriptible, inalienable e inembargable, por estar destinado al uso público. Precisa la Sala que la propiedad pública la conforman los bienes de uso público tales como calles, caminos, puentes, plazas, etc., cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, y los bienes fiscales o patrimoniales que por regla general están afectados a la prestación de servicios públicos y que pueden ser fiscales comunes, como edificios de las oficinas públicas, lotes de terreno destinados a obras de infraestructura para servicios públicos, etc.; los estrictamente fiscales, como los dineros, impuestos, recursos del presupuesto; y fiscales adjudicables, como los baldíos, que pueden ser adjudicados para su explotación económica.
Aunque tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales pertenecen al patrimonio público, están sometidos a regímenes distintos especialmente en tratándose de su recuperación: Para los bienes de uso público existe fundamentalmente la acción de restitución prevista en el Decreto –Ley 1355 de 1970 ó Código Nacional de Policía a cargo de los Alcaldes quienes mediante un procedimiento policivo, pueden dictar la resolución que ordene la restitución la cual debe cumplirse en un plazo no mayor a treinta días y que puede ser recurrida.
Si el afectado discute la condición de bien de uso público puede acudir ante la justicia ordinaria para que decida, pero esto no obsta para que la orden de restitución deba ser cumplida. En el caso de los bienes fiscales para su restitución se debe acudir a las acciones policivas para evitar la perturbación de la tenencia, o para reestablecer la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación o el despojo y las jurisdiccionales cuando las anteriores hayan prescrito o no sean procedentes, con el fin de recuperar la tenencia cuando se hallen en manos de particulares, por no ser bienes que puedan ser adquiridos por prescripción. El Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, al resolver una consulta sobre el procedimiento para la restitución de bienes fiscales, con fecha 29 de noviembre 1995, Rad. 745, dijo sobre el tema lo siguiente: “En relación con los bienes fiscales, si bien la ley les otorgó desde 1971 el carácter de imprescriptibles, coetánea o subsiguientemente no estableció un procedimiento especial para su protección y eventual restitución, ni remitió tampoco al trámite dispuesto para los bienes de uso público.
Por ello la entidad estatal, propietaria de bienes que por estar afectados a la prestación de un servicio público son considerados como fiscales o patrimoniales, deberá acudir a los medios ordinarios que brinda la ley para la defensa, protección o restitución de la propiedad privada. Las acciones serán entonces de carácter policivo o judicial.
En este último caso habrá que estudiar la procedencia de acciones tales como la posesoria, la reivindicatoria, y la de tenencia. “ “Los bienes fiscales o patrimoniales pertenecen al Estado como una especie de propiedad pública destinada real o potencialmente a la prestación de servicios públicos. Aunque dotados de la prerrogativa de ser imprescriptibles y generalmente inembargables, como norma general se rigen por la legislación común. “En el caso de que bienes fiscales se encuentren en poder de terceras personas, el procedimiento que se debe seguir para su recuperación dependerá de circunstancias de tiempo, modo y hasta de lugar, como que el tratamiento difiere según su situación geográfica, distinguiéndose entre predios urbanos y rurales.
“De manera que, inicialmente, procederán las acciones policivas, por perturbación o por despojo, según el caso. Y con posterioridad, es decir, una vez transcurrido el término de prescripción que la ley establece para el ejercicio de aquéllas, habrá que acudir ante las autoridades judiciales. Las acciones de protección jurisdiccional fueron, tradicionalmente, la posesoria y la de reivindicación o acción de dominio.
Hoy en día, dotados los bienes fiscales de la prerrogativa de la imprescriptibilidad, el ocupante de hecho del bien fiscal ya no podrá alegar posesión. A lo sumo se convertirá en un mero tenedor que por ministerio de la ley está reconociendo dominio ajeno. Por ello, en sede jurisdiccional lo pertinente será el ejercicio por la entidad estatal propietaria del bien fiscal, de la acción correspondiente al proceso de lanzamiento, con fundamento en los artículos 425 y 426 del Código de Procedimiento Civil; en tratándose de bienes agrarios, el lanzamiento por ocupación de hecho compete a los juzgados agrarios como consecuencia de la creación de la jurisdicción agraria por el Decreto - ley 2303 de 1989 y lo preceptuado en sus artículos 2º, numeral 6, 3º y 8º, numeral 2”.
En el sub examine alegan las autoridades accionadas que los bienes fiscales por tener la calidad de imprescriptibles a partir de la vigencia del Código de Procedimiento Civil de 1971, se le aplican para efectos de la restitución, las normas relativas a los bienes de uso público. Aunque es cierto que conforme a lo dispuesto en el artículo 407 número 4°, los bienes de las entidades de derecho público son imprescriptibles, de esta previsión legislativa no puede derivarse que los bienes fiscales mutaron su condición a de bienes de uso público y que por tanto las disposiciones aplicables a efectos de la restitución son las que rigen para estos últimos.
La consecuencia que de allí se desprende es que para su restitución las acciones pertinentes como lo anotó el Consejo de Estado, en caso de bienes urbanos que es el caso que se estudia, es la prevista en el artículo 426 del C. de P.C., de competencia de la justicia ordinaria. De conformidad con los elementos obrantes en la actuación, el predio del cual se pretende la restitución fue catalogado como bien fiscal, y mientras dicho presupuesto permanezca vigente, la competencia para decidir la controversia pertenece a la justicia ordinaria a través de las acciones civiles señaladas y no a las autoridades distritales en virtud de las facultades especiales otorgadas por la ley para la recuperación de bienes de uso público.
Así las cosas, se desconoció el debido proceso de los accionantes por parte de las autoridades distritales de Barranquilla, en el procedimiento policivo de restitución de bien fiscal, pues actuaron por fuera de su competencia lo que vició de nulidad dicho trámite. 3.- Cabe anotar que la presente acción se dirige también contra el Ministro de Hacienda y Crédito Público, sin que se haya precisado la actuación u omisión de dicho funcionario que haya puesto en peligro o desconocido un valor fundamental del que sean titulares los accionantes, aún fuere en forma indirecta o siquiera remotamente.
Se limitan a afirmar los interesados que el Distrito de Barranquilla fue admitido por parte del Ministerio de Hacienda en un acuerdo de reestructuración de sus pasivos con apoyo en la Ley 550 de 1999, lo cual nada tiene que ver con un asunto en el que se discute si se vulneró el debido proceso o no, en un trámite de restitución de un bien fiscal por parte de las autoridades distritales.
Así las cosas, no se tutelarán los derechos pretendidos frente a dicho funcionario. 4.- Por último, valga anotar que la decisión sólo cobija a quienes efectivamente suscribieron la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
1-. REVOCAR el fallo de 3 de julio de 2003 proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla dentro de la presente acción, para en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental del debido proceso de JOSE MANUEL MEJÍA EBRAT, FRANCISCO EPINAYÚ, EUSEBIO ARIZA, JUÁN CORDOBA, WILBERT MERCADO, JAIR PÉREZ, MARIO MORRIS, RAFAEL BANQUICET, ALEX RAMÍREZ, DOMINGO ALVAREZ, CARLOS BETANCOURT, LUIS OSPINA, ELIJAIRO CHIMA, JORGE MORA, ALEXANDER REALES, HERMIS RAMÍREZ, JAIME ORELLANO, ANTONIO BARRERA, WILMER SANDOVAL, ALONSO MEZA, JORGE GUTIÉRREZ, WILLIAM REALES, AGUSTÍN LICONA y RAMÓN REALES. 2.- DEJAR SIN EFECTOS, por falta de competencia, el procedimiento policivo adelantado por la Alcaldía de Barranquilla a través de la Inspección Especializada de Policía Urbana que culminó con la Resolución 016 de 5 de septiembre de 2.002. 3.- DISPONER la restitución a los accionantes del bien inmueble de que aquí se trata, en un plazo no mayor a 5 (cinco) días contados a partir de la notificación de esta providencia. 4.- NO TUTELAR los derechos pretendidos frente al Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Notifíquese y cúmplase. EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS CARLOS ISAAC NADER LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ SECRETARIA