República de Colombia Corte Suprema de Justicia Expediente No 9320 SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: Fernando Vásquez Botero Radicación No 9320 Acta No 55 Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil tres (2003). Resuelve la Corte la impugnación formulada por GEIDI JIMÉNEZ OCHOA, JULIO CESAR RODRÍGUEZ GRANADOS, ETELVINA TAFUR HINCAPIE, NUBIA MERCEDES ALMEIDA, VIRGINIA DE LA CRUZ ZAMBRANO, MARTHA PACHECO CARBONÓ, SHAIRO CASTRO y JUAN CARLOS PATERNINA, contra el fallo de 24 de junio de 2003, proferido por el Tribunal Superior de Barranquilla – Sala Quinta de Decisión Laboral – en el trámite de la tutela que le siguen al MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO, al DIRECTOR NACIONAL DE LA POLICÍA, al COMANDANTE DEL DEPARTAMENTO DE POLICÍA DEL ATLÁNTICO, al INSPECTOR SEXTO DE POLICÍA URBANA DE BARRANQUILLA y al JEFE DE LA DIVISIÓN DE ESPACIO PÚBLICO DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA.

ANTECEDENTES 1.- Aduciendo violación de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, las personas referenciadas, conjuntamente con ALEXANDER EDUARDO BARRIOS GALVIS instauraron acción de tutela contra los funcionarios prementados, la cual fundamentan en los hechos que se sintetizan así: Que como vendedores ambulantes ocupan actualmente el andén de la acera occidental de la calle 4ª con carrera 30, frente al edificio donde funciona la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- de la ciudad de Barranquilla; que algunos ocupan ese lugar con kioscos, otros con kioscos, sillas y mesas, o solamente con sillas y mesas, y uno con máquina para llantería; que con la venta de refrescos, fritos, frutas, comestibles en general y la prestación del servicio de llantería se ganan el sustento diario; que la ocupación de ese andén la iniciaron el 28 de diciembre de 2002, es decir, 22 días después del desalojo de otras personas que lo ocupaban, el cual se efectúo el 3 del mismo mes como culminación de un proceso de restitución del espacio público, seguido contra ellos por la Inspección Sexta de Policía Urbana de Barranquilla; que seis meses después de materializado el desalojo referenciado, la Administración Distrital de Barranquilla, representada para el efecto por el Jefe de la División de Espacio Público y Mercados Públicos y el Inspector Sexto de Policía Urbana, públicamente han expresado su indeclinable propósito de desalojarlos a ellos del sitio que actualmente ocupan, aprovechando el hecho de que a los anteriores ocupantes les acaban de fallar una acción de tutela en contra; que un desalojo del lugar de trabajo, sin que previamente se les haya escuchado y adelantado el juicio de rigor, y sin ofrecerles una alternativa de reubicación, conllevaría a privarlos del sustento personal y el de sus familias; que después de ocupar durante seis meses el sitio mencionado, a ciencia y paciencia de la administración distrital, consideran que se ha consolidado a su favor una situación fáctica y jurídica que amerita un nuevo tratamiento conforme a la Constitución y las leyes colombianas, por lo que, si se pretende recuperar ese espacio público, debe hacerse a través de un proceso de restitución del mismo que implica la formación de un expediente que debe culminar con una resolución susceptible de los recursos legales; que no disponen de otro medio de defensa judicial, dado que actuaciones administrativo – policivas de esta clase escapan al control jurisdiccional por expreso mandato del artículo 82 del C.C.A., inciso 3º con las modificaciones que le introdujo el art. 12 del Decreto 2304 de 1989 y el art. 30 de la ley 446 de 1998; que para el ilegal y arbitrario desalojo por efectuarse, tal como lo han manifestado públicamente, el Inspector y el Jefe de Espacio Público se harán acompañar por unidades de la Policía Nacional que en Barranquilla están bajo el mando del Coronel LUIS ESTUPIÑAN CHAUSTRE y a nivel nacional bajo el control del General TEODORO RICAURTE CAMPO, por lo que se daría una utilización indebida de la fuerza pública; que el Distrito de Barranquilla fue admitido el 12 de febrero de 2001 a la Promoción de un Acuerdo de Reestructuración de sus Pasivos, con apoyo en la Ley 550 de 1999 por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que se encuentra bajo la tutela de dicho Ministerio y a partir de esa fecha solo puede realizar las actividades que sean estrictamente necesarias para evitar la paralización del servicio y puedan afectar derechos fundamentales”, pues para desarrollar las demás actividades necesitarán autorización expresa de la entidad tutelante, tal como lo ordenan los artículos 17, inciso primero y 58, numeral 10 de dicha ley.

Por último sostienen que emprender el desalojo comprometería seriamente la responsabilidad de la administración distrital por el enorme daño que les ocasionaría, lo que a la postre conduciría a que sea condenado a pagar millonarias sumas indemnizatorias, poniendo en peligro el acuerdo mismo de Reestructuración de sus Pasivos ya firmado, por lo que, para actuar como pretende hacerlo, debe obtener previamente el consentimiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Con base en lo narrado, piden que se de una orden a los accionados en la que quede claro que: “El desalojo del espacio público que tienen proyectado contra nosotros no lo podrán hacer teniendo como sustento el viejo y archivado proceso que culminó el 3 de diciembre de 2002, sino que si pretenden expulsarnos del lugar deberán dar inicio a un nuevo PROCESO DE RESTITUCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO contra quienes abajo firmamos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 ó Código Nacional de Policía”, observando para ello el debido proceso y ofreciéndoles previamente al mismo, una alternativa distinta que les permita seguir desarrollando una actividad laboral para obtener el sustento personal y de su núcleo familiar, tal como lo tiene decantado la Corte Constitucional en numerosas sentencias.

Como medida provisional solicitan que mientras se decide la presente acción, en el auto que la admita se ordene a los accionados que se abstengan de materializar el desalojo proyectado. 2.- Por auto de 12 de junio del año en curso, el Tribunal Superior de Barranquilla –Sala Quinta de Decisión Laboral – avocó el conocimiento y solicitó informe detallado sobre los hechos a los funcionarios accionados (fls.160 y 161).

Así mismo, mediante providencia de la misma fecha, como medida provisional ordenó a la Inspección Sexta de Policía Urbana la suspensión de la diligencia de restitución de espacio público ordenada mediante resolución No 017 de 1999 (fls. 162 al 164). En el escrito de réplica el Comandante del Departamento de Policía del Atlántico señaló que la policía Nacional, por mandato constitucional y legal, tiene el deber de defender la vida, honra y bienes de las personas y de contribuir a las necesidades de seguridad y de tranquilidad pública; que de la simple lectura del escrito de tutela se colige que lo pretendido por los accionantes es que la Policía se abstenga de brindarle apoyo al Inspector Sexto de Policía Urbana y al Jefe de la División de Espacio Público de la ciudad de Barranquilla para obtener el desalojo del espacio público por ellos ocupado; que por esa circunstancia no se le puede considerar parte en este conflicto tutelar.

Añade que como el supuesto desalojo no se ha materializado, no es dable hablar de violación de derecho fundamental alguno, máxime, si se tiene en cuenta, que el Tribunal decretó como medida preventiva en este asunto, la suspensión de la diligencia de restitución del espacio público, y que la tutela no puede utilizarse como mecanismo adicional o alternativo a los medios o recursos judiciales ordinarios (fls. 64 al 66).

Por su parte, el Inspector Sexto de Policía Urbana y el Jefe de la División de Espacio y Mercado Público descorrieron el traslado mediante un mismo escrito, exponiendo, en síntesis, lo siguiente: que a los anteriores ocupantes del espacio público que aquí se controvierte, a los cuales se refieren los accionantes en el hecho primero del memorial introductorio, se les adelantó proceso de actuación administrativa que culminó con la Resolución 017 de 26 de agosto de 2002, la cual ordena la recuperación del espacio público contra todos los ocupantes; que es cierto que la administración municipal pretende materializar la citada resolución, teniendo en cuenta para ello que con posterioridad al desalojo al que se hizo alusión, los afectados interpusieron una acción de tutela que les fue favorable en primera instancia, por lo que decidieron ocupar nuevamente el espacio público del cual habían sido desalojados, amparo que fue revocado en segunda instancia; que también es cierto que para llevar a cabo el desalojo se requiere del apoyo y la colaboración de la policía nacional; que es cierto igualmente lo de la Reestructuración del Distrito, pero que no encuentran analogía entre la actuación administrativa para la recuperación del espacio público y la parte económica del Distrito, y se preguntan si es que el Distrito ¿ no puede realizar ninguna actividad propia mientras esté bajo el telar de la Reestructuración?.

Finalmente exponen que los actos administrativos son susceptibles de los recursos en la vía gubernativa y, agotada ésta, pueden los interesados acudir a la jurisdicción contencioso administrativa mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que en este caso no se ha vulnerado ningún derecho fundamental por cuanto no se ha llevado a cabo actuación administrativa (fls. 67 al 70).

El Secretario General – Oficina Jurídica – de la Policía Nacional explica que en este caso no puede hablarse de un perjuicio irremediable por cuanto la acción se está invocando exactamente un semestre después de ocurridos los hechos, resaltando que la tutela no es procedente para subsanar omisiones de los accionantes; que en el conflicto generado entre los actores y la Alcaldía Distrital de Barranquilla, la Policía Nacional, no es, ni puede considerarse “parte”, ya que su misión se circunscribe a servir de apoyo y colaboración a las autoridades legítimas que se lo solicitan.

Finalmente implora que debe denegarse esta tutela, dado que es a través de las acciones populares o de grupo y no valiéndose de ella, que los actores deben controvertir sus derechos, que no son individuales sino de conjunto de personas (art. 3º de la ley 442 de 2000). Por último el Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita la desvinculación de ese Ministerio de la presente acción, para lo cual transcribe las funciones que se le asignan por el Decreto 2112 de 1992, de las que deduce claramente, que no está dentro de ellas detener las supuestas vulneraciones a los derechos fundamentales de los accionantes y, agrega, que no entiende ese despacho la relación alegada entre el Distrito de Barranquilla y el Ministerio de Hacienda con fundamento en el sometimiento del primero a la posibilidad de un acuerdo de acreedores contemplado por la ley 550, pues los eventos narrados en el escrito de tutela son netamente administrativos y de una cuantía intrascendente frente a la situación financiera del Distrito (fls. 123 al 127).

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Con Salvamento de voto parcial del Magistrado MANUEL RAMÓN ARAÚJO ARNEDO (fls 137 y 138), el Tribunal Superior de Barranquilla negó el amparo tutelar deprecado y declaró la terminación de las medidas cautelares ordenadas mediante auto de junio 12 del año en curso. Previo el estudio de las normas constitucionales y legales indicadoras de la protección del espació público, de su incidencia ambiental y como elemento estructural de los planes de ordenamiento territorial, el tribunal llegó a la conclusión de que nadie puede hacer uso de él sin la debida autorización de la autoridad competente; que no obra en el plenario prueba alguna que indique la existencia de tal autorización, pues, por el contrario, la prueba testimonial da razón de que en forma voluntaria, caprichosa y arbitraria, “ los accionantes entraron a ocupar la zona que antes ocupaban las personas anteriormente indicadas, sobre las que recayó la decisión de desalojo, esto es,….la zona donde tienen instalados los kioscos y/o casetas y demás enseres donde expenden frutas, comestibles, bebidas y comidas ubicadas en la carrera 30 con calle 4ª Avenida Hamburgo de esta ciudad…..”; que se observa además, que están enfrentados los derechos al trabajo de quienes ejercen el comercio informal y el deber que tienen las autoridades de preservar el espacio público; que para conciliar esos derechos es necesario tener en cuenta el principio de la confianza legítima a que se refiere la Corte Constitucional, concebida como el mecanismo idóneo para conciliar el interés general y los derechos al trabajo y a la igualdad de quienes ejercen el comercio informal; que en ese orden de ideas, la abundante prueba documental allegada al plenario está indicando la existencia de una orden de autoridad competente (Inspección Sexta de Policía Urbana), plasmada en la Resolución No 017 de 1999, la cual recae sobre sujetos diferentes a los accionantes aunque no en estricto sentido jurídico, toda vez que algunos de ellos derivan su derecho de sus progenitores, respecto de quienes existe acuerdo de reubicación; que no obra prueba de actuación administrativa a la que se haya vinculado a los accionantes, sin que ello elimine la posibilidad de su adelantamiento como resultado del desarrollo de la diligencia de desalojo suspendida por decisión de ese despacho, oportunidad en la cual podrán los ocupantes hacer las manifestaciones que a bien tengan e interponer los recursos a que hubiere lugar en defensa de sus intereses, como aplicación del derecho de defensa con observancia del debido proceso; que al no aparecer comprobada la violación del derecho al debido proceso, facilita a la vez la confrontación de los derechos en pugna: el interés particular y el general, con primacía de éste sobre el primero, sin que el derecho al trabajo legitime per se a los actores para permanecer en su situación de hecho como lo es la ocupación arbitraria del espacio público, dado que no están autorizados para ocuparlo por la autoridad competente, lo que trae consigo que la justicia no esté obligada a impartir órdenes tendientes a la adopción de medidas de reubicación por parte de las autoridades (folios 128 al 136).

LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito visible a folios 145 al 147, ocho de los nueve accionantes impugnaron el fallo del tribunal. Dicen que si bien es cierto que la ocupación de la franja de terreno que la administración distrital pretende desalojar, se dio sin permiso alguno de la autoridad distrital, también es cierto que conforme con los pronunciamientos de las Altas Cortes y en aplicación de elementales principios de justicia, “se debió condicionar nuestro desalojo a la reubicación previa en igualdad de condiciones a las que actualmente ostentamos”.

Por último sostienen que no están de acuerdo con el aval que la Sala ha dado en el fallo a que el Distrito pueda, sin adelantar un juicio de restitución de espació público, llevar a cabo el desalojo, pues éste no es el comienzo del juicio sino la finalización y materialización del mismo. SE CONSIDERA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, otorga facultad a cualquier persona para acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de estirpe constitucional, por vulneración o amenaza de ellos ante las acciones u omisiones de una autoridad pública o de particulares en los casos expresos que prevé el art. 42 del Decreto 2591 de 1991.

De otro lado, esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que exista, probadamente, un perjuicio irremediable que haga imperioso el amparo constitucional como mecanismo transitorio. Desde que fue instituida esta figura en el artículo 86 de la Constitución Política, se ha sostenido que uno de sus caracteres esenciales es el de la subsidiariedad, lo que significa que la acción de tutela no constituye un dispositivo paralelo o alternativo, ni complementario, para alcanzar la protección de los derechos, existiendo otra vía judicial idónea para controvertirlos y hacerlos valer.

Es evidente que en el presente caso, los accionantes persiguen fundamentalmente la protección del derecho al trabajo, del cual derivan la subsistencia personal y la de sus familias, amén de otros derechos que se subsumen en el primero, tales como el derecho a la vida y al mínimo vital, como también, que se deje sin efecto, por lo menos provisionalmente, la materialización del desalojo que contra ellos tiene proyectada la Inspección Sexta de Policía Urbana de Barranquilla para el día 12 de junio del año en curso, con fundamento en la Resolución 017 de 1999, confirmada mediante la Resolución 0227 de 2000.

Lo primero que se debe dejar en claro es que no corresponde al Juez de tutela entrar a verificar la legalidad o no de los actos administrativos que ordenaron desalojar el espacio público –carrera 30 con calle 4ª, Avenida Hamburgo - de la ciudad de Barranquilla, ocupado, entre otros, por los accionantes, quienes ante la decisión tomada por el Inspector Sexto de Policía Urbana de ese lugar mediante providencia de 5 de junio de 2003, tuvieron a su alcance los recursos legales que contra la misma proceden Aclarado lo anterior, debe confrontarse en este asunto, es si el derecho al trabajo, que como fundamental discuten los demandantes, está por encima del derecho colectivo al espacio público, que, en sentir de los funcionarios accionados tiene prevalencia frente a los intereses de los particulares.

En este orden de ideas, a la luz de las normas legales y la jurisprudencia, debe examinarse por la Sala cual de los dos derechos enunciados es el que debe primar sobre el otro. El tema planteado a sido desarrollado por la jurisprudencia con suficiente claridad. En efecto, dice el artículo 25 de la Constitución Política que “el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado…”.

Además, este es uno de los bienes que para todos pretende conseguir la organización política, según el preámbulo y uno de los valores fundamentales de la República. De igual manera, se proclama el interés general en el espacio público, teniendo en cuenta que los bienes de uso público tienen un tratamiento especialísimo por ser inalienables, inembargables e imprescriptibles (Art. 63 C.P.) y por esa connotación, el artículo 82 ibídem destaca que: “ es deber del estado velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular…Las entidades públicas…. regularán la utilización del suelo…en defensa del interés común”.

Existe igualmente el derecho a la seguridad personal de los peatones que se sirven de tales bienes, como son las vías, parques, aceras, etc., y el muy importante interés de los comerciantes aledaños, que no solamente pagan sus impuestos, utilizan probablemente los servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica garantizada por la Constitución (artículos 333 y ss).

Ante este difícil equilibrio de intereses, a la Corte no le queda duda de que la medida tomada por la Inspección Sexta de Policía Urbana de Barranquilla, cumple los objetivos perseguidos, pues regula adecuadamente el uso del espacio público, que debe ser común y libre, y en el que debe primar el interés general. Por ello, debe considerarse que el derecho al trabajo invocado por los actores para su protección debe ceder ante el interés colectivo para la preservación del espacio público, toda vez que están en juego derechos inherentes a la comunidad, como son el de locomoción, el de libre desarrollo de empresas comerciales formales y el de la seguridad de los peatones, entre otros.

A lo que debe agregarse, como una razón mayor para que en este caso no proceda el amparo constitucional deprecado, que ninguno de los accionantes obtuvo permiso o autorización de la autoridad distrital competente para ocupar el espacio público que es objeto de conflicto, desconociendo de esa manera la normatividad que regula la materia. Puestas así las cosas es evidente que la decisión impugnada, al tener claro sustento legal amerita ser confirmada por la Corte y así se procederá. Interesa precisar, por último, que el hecho de que el Distrito Especial de Barranquilla esté sometido a la posibilidad de un Acuerdo de Acreedores con fundamento en la ley 550 de 1999, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es asunto que nada tiene en común con las actuaciones administrativas que aquí se debaten.

Desde esta óptica, son válidas para la Corte la observaciones hechas al fallo impugnado en el salvamento de voto. Sin embargo, no puede afirmarse que aquí que el Tribunal asumió el conocimiento de una tutela que no era de su resorte, dado que los quejosos consideraron que era necesaria la vinculación del Ministerio aludido en razón a que estando el Distrito de Barranquilla sometido a su control por el referido Acuerdo requiere “ autorización expresa de la entidad tutelante, tal como lo ordena el artículo 17, inciso primero y 58, numeral 10 de dicha ley”.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DIAZ LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ Secretaria 1 13