CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Expediente No 8252 SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: Fernando Vásquez Botero Radicación No 8252 Acta No 44 Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil dos (2002). Decide la Corte la impugnación formulada por el apoderado de la sociedad CREDITITULOS S.A., contra el fallo del 17 de septiembre de 2002, proferido el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Laboral, en el trámite de la tutela que le sigue al CONSORCIO FOPEP y LA ASESORA DEL VICEMINISTERIO TECNICO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, MONICA URIBE BOTERO.

ANTECEDENTES 1.- Con poder especial otorgado por el representante legal de la sociedad CREDITITULOS S.A., el abogado Rodrigo Cesar Salcedo Rojas instauró acción de tutela contra EL Consorcio FOPEP y la señora Mónica Uribe Botero, Asesora del Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aduciendo violación de los derechos constitucionales fundamentales de igualdad y al debido proceso, como consecuencia de estar aplicando, con efectos retroactivos, y por vía de hecho, el Decreto 1073 de 2002, discriminando a su procurada, estando en igual situación fáctica y de derecho, respecto de la Cooperativa COOLER, favorecida con el fallo de tutela anexo.

Aduce como razones, que la sociedad CREDITITULOS S.A., es una persona jurídica de derecho privado encargada de suministrar bienes y servicios por medio del sistema de libranza, a usuarios en general, incluidos los pensionados en el Distrito de Barranquilla; que en desarrollo de su objeto social, tiene sus establecimientos de crédito, a los cuales se acercan los pensionados y contraen obligaciones por los productos que adquieren, los que garantizan mediante el sistema de libranzas, autorizando al accionado para que efectúe los descuentos sobre sus primas y mesadas pensionales y ordenando además a la entidad pagadora –Consorcio FOPEP- a que le descuente de su mesada pensional y de las primas o mesadas adicionales el valor del producto adquirido; que el 24 de mayo del presente año, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el decreto 1073 mediante el cual reguló el porcentaje de descuento sobre las mesadas pensionales, al 50%, aclarando en el artículo 4º, que “El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”, la cual se hizo en el Diario Oficial del 28 de mayo, lo que indica que no puede ser aplicado con retroactividad; que el accionado, sin embargo, decidió aplicarlo retroactivamente para lo cual expidió el oficio GC-1664-2002 del 4 de junio de 2002, lo que constituye una aplicación de hecho del referido decreto; que la Asesora del Viceministerio Técnico expidió el concepto 07 de junio del año en curso, en el que da instrucciones al Director del FOPEP para que aplique con retroactividad esa normatividad, instruyéndolo además para que no pague a la accionante las primas o mesadas adicionales autorizadas por los pensionados y aceptadas por los accionados antes de la vigencia del decreto en cita, directriz que pretende fundamentar en el artículo 7º de la Ley 42 de 1982; que con la posición asumida por los demandados, están desconociendo los derechos adquiridos por las cooperativas y casas comerciales en lo que tiene que ver con las libranzas autorizadas por los usuarios (pensionados), y que fueron aceptadas por el Consorcio FOPEP antes de la vigencia del decreto cuestionado, y que al entrar al patrimonio de la sociedad, por dicha aceptación, impuso correlativamente la entrega de un producto al usuario que firmó la libranza aceptada por el accionado; que los entutelados por vía de hecho están desactivando libranzas causadas y aceptadas con anterioridad a la vigencia del Decreto 1073 de 2002 porque no le están consignando el valor de las descuentos mensuales ni de las primas o mesadas adicionales que autorizaron los pensionados, causándole a su mandante graves pérdidas, un colosal daño al sector societario de la economía, una real amenaza a la estabilidad laboral y económica de miles de asociados y empleados y una violación flagrante al debido proceso; que ante semejante procedimiento arbitrario, el suscrito procedió a instaurar una acción de tutela en representación de la Cooperativa COOLER, que fue conocida y fallada favorablemente por el Juzgado Tercero Penal del Circuito y con fundamento en dicho fallo le solicitó al Consorcio FOPEP que lo hiciera extensivo a las demás cooperativas y casas comerciales por encontrarse en iguales condiciones fácticas y de derecho, lo que no fue atendido, violando así el derecho a la igualdad.

Con fundamento en lo narrado, solicita en nombre de la sociedad que representa, que se le tutele el derecho al debido proceso quebrantado por los organismos accionados al conceptuar, instruir y aplicar, retroactivamente, el Decreto 1073 del 24 de mayo de 2002. Consecuentemente pide que se le ordene al gerente del FOPEP, deje sin efectos el oficio GC-1664-2002 del 4 de junio y el concepto jurídico de la Asesora del Viceministro técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que se proceda, en forma inmediata, a suspender la aplicación retroactiva del decreto en cita, restableciendo los descuentos sobre las mesadas y las primas. 2.- Por auto del 9 de septiembre último, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla declaró la nulidad de la actuación adelantada inicialmente por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa ciudad, a partir del auto admisorio de la acción de tutela, conservando su validez las pruebas aportadas y/o practicadas respecto de quienes tuvieron oportunidad de contradecirlas.

Por la misma providencia, avocó el trámite, dispuso su notificación y ordenó dar traslado a la parte accionada por el término de dos (2) para que haga uso del derecho de contradicción (folios 402-404). 3.- Enterados los accionados, ejercieron el derecho de defensa así: El Gerente General del FOPEP señaló que no es viable la tutela cuando el afectado dispone de otros medios de defensa judicial para hacer efectivos sus derechos; que en este caso la actora puede acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y por medio de la acción de nulidad atacar el decreto 1073 de 2002, el cual goza de la presunción de legalidad, e, inclusive, pedir su suspensión de conformidad con el art. 152 del C.C.A.; que el Consorcio FOPEP no ha dado aplicación retroactiva al referido decreto, sino hacia el futuro, pues éste entró en vigencia el 28 de mayo, lo que llevó a concluir que la orden establecida en la norma debe ser aplicada para la mesada pensional y la adicional de junio de 2002 y para las mesadas subsiguientes, lo que se ha venido haciendo con fundamento en el concepto emitido por la doctora Mónica Uribe, Asesora del Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; que tampoco ha suprimido los descuentos ni los está negando, únicamente, en aplicación del decreto aludido los limitó a los topes establecidos en la norma que regula la materia; que distintos despachos judiciales han fallado negativamente acciones de tutela basadas en hechos semejantes e identidad de objeto a los aquí expuestos.

Por último destaca, que la única actividad del Consorcio es la de efectuar los pagos a los pensionados del sector público del orden nacional y de realizar las deducciones o descuentos autorizados por la ley y las normas del decreto 1073 de 2002, sin que tenga la función de intermediario en las actividades comerciales de las cooperativas o pensionados, como lo quiere hacer entender el accionante; que ante tales evidencias se debe desestimar las súplicas por cuanto FOPEP no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la demandante (folios 422-432).

A su turno la Directora encargada de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MONICA URIBE BOTERO, sostiene que por ser el decreto cuestionado un acto administrativo de carácter general y abstracto, no puede ser objeto de ataque por esta vía, sino a través de la acción de nulidad ante el contencioso administrativo, donde además se puede solicitar la suspensión provisional del mismo.

Añade que la tutela en su contra no procede por el hecho de haber emitido un concepto jurídico ante una consulta realizada por FOPEP relacionada con la fecha en que entra a regir el decreto 1073 de 2002 y sobre cuales mesadas pensionales deben afectarse con los descuentos a que alude esa norma, pues, de conformidad con el artículo 25 del C.C.A. “…Las respuestas en estos casos no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, por lo que, aunque el juez de tutela ordene dejar sin efecto jurídico emitido por el despacho a su cargo, el Consorcio FOPEP y las demás entidades pagadoras deberán seguir aplicando el decreto prementado, el que goza de la presunción de legalidad; que por ello no puede hablarse, en lo que a ella compete, que existe violación del derecho al debido proceso, vía de hecho o aplicación retroactiva del decreto en comento, ni vulneración del derecho a la igualdad, por cuanto la situación de cada Cooperativa es diferente y deben analizarse las condiciones particulares de cada una de ellas (folios 415-421).

EL FALLO DEL TRIBUNAL Mediante fallo dictado el 17 de septiembre del año que avanza, la Sala del conocimiento negó, por improcedente, el amparo deprecado. Dijo la Sala que no es viable la acción de tutela, entre otras causales, cuando de acuerdo con los numerales 1º y 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 “existan otros medios de defensa judicial”, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.

Sobre esta última causal de improcedencia destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia “ la acción de tutela no puede interponerse con el objeto de obtener que se prive de sus efectos a un acto impersonal proferido por la administración, aún en el caso de que en el texto del mismo se hiciera mención de personas o empresas por sus nombres propios…”; que en el presente caso existen medios de defensa judicial contra el acto administrativo que se cuestiona, ante las autoridades de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad, la cual goza de la posibilidad de suspender los efectos del mismo.

Y de otra parte, no procede el amparo contra dicho acto administrativo por ser éste de carácter general, impersonal y abstracto, como quiera que regula situaciones de esa índole. Por último sostiene que el concepto emitido por la Asesora del Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda no tiene fuerza vinculante, precisamente por ser un concepto, pudiendo ser atendido o no por la administración, tal como lo expone dicha funcionaria en su defensa (folios 468-472).

LA IMPUGNACIÓN Mediante memorial visible a folios 487-492, el mandatario judicial de la sociedad accionante impugnó el fallo del tribunal, reiterando que las situaciones consolidadas a favor del accionante no pueden ser desconocidas por la aplicación retroactiva del Dto 1073 de 2002; que el fallo del Tribunal está legitimando una vía de hecho que constituye violación del derecho al debido proceso, pues desconoció la situación consolidada de CREDITÍTULOS S.A. antes de la vigencia de ese decreto que impone el art. 16 del C.S, del T., toda vez que las libranzas a favor de la misma que el consorcio FOPEP excluyó para su pago fueron autorizadas y aceptadas antes del 28 de mayo de 2002, fecha de publicación del prementado decreto.

SE CONSIDERA Las pretensiones de la sociedad CREDITITULOS S.A., según se desprende del escrito de tutela, están encaminadas a que se le ordene al Consorcio FOPEP dejar sin efecto el oficio No GC-1664-2002 del 4 de junio por el que decide aplicar retroactivamente el Decreto 1073 de 2002 con fundamento en concepto jurídico de la Asesora del Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concepto del que también solicita hacer cesar sus efectos con el fin de impedir que se sigan violando sus derechos al debido proceso y a la igualdad.

Debe expresar la Sala primeramente, en lo que tiene que ver con el ius postulandi o legitimidad para interponer acciones de tutela, que este derecho se radica con exclusividad en cabeza de las personas naturales a quienes se les vulnere o amenace un derecho constitucional fundamental, las que pueden instaurar la acción directamente, por medio de apoderado, o a través de las demás personas a que alude el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

En este orden de ideas, se observa en el caso sometido a estudio de la Sala, que la acción de tutela fue promovida por la sociedad CENTRO CREDITÍTULOS S.A., persona jurídica de derecho privado, siendo por este solo aspecto improcedente el amparo constitucional pretendido. Por ello es importante traer a colación el criterio expuesto por a Sala en distintos fallos de tutelas que han sido promovidas por personas jurídicas, cuyo tenor es como sigue: “1.- El reconocimiento de la “primacía de los derechos inalienables de la persona” dispuesto por el ar​tícu​lo 5oº de la Constitución debe entenderse referido y limitado a los seres huma​nos, sin que resulte admisible aceptar, a juicio de esta Sala de la Corte, que en el pen​samiento del Constituyente de 1.991 hubiese existido el propósito de extender esas garantías a los entes que el hombre crea para su uso y pro​vecho y que, por tanto, adquieren personería jurídica -– la pierden-— por la exclusiva voluntad humana.

Toda la estructura de nuestra Carta de Derechos muestra como inequívoca in​tención de sus autores, la de colocar las cosas al servicio de los seres humanos y no la de poner éstos al servicio de aquellas. Los derechos fundamentales que la Cons​ti​tu​ción ampara son los "inherentes a la persona humana" ”según lo indica su artículo 94 al advertir que las garantías que enuncia expresamen​te, así como las que consagran los Conve​nios Internacionales, no excluyen otras de la misma estir​pe. 2.- Preceptos de la Constitución como los contenidos en sus artículos 9º., 44, 53 y 93 conducen necesariamente a concluir que, en lo relaciona​do con las garan​tías fundamentales de las personas, el Constituyente de 1.991 tuvo el claro propósito de aco​modar nuestra Carta Po​lítica a los Tratados Internacionales que han veni​do regu​lan​do la protección de los derechos humanos. La Declaración Universal de los Dere​chos Humanos (1.948) no se ocupó evi​dentemente de otorgar garan​tías a las personas jurídicas, pues de conformi​dad con su preámbulo, sólo pueden ser personas naturales los “miembros de la familia humana”, a quienes reconoce la “dignidad in​trín​seca" que determina la existencia de "derechos iguales e inalienables"” y es sin duda alguna para los "“eres humanos" para quienes debe procurarse el advenimiento de un mundo en el cual, liberados del temor y la miseria, disfruten de las liber​tades de palabra y de creencia. Son los seres humanos y no las perso​nas jurí​dicas quie​nes nacen libres e iguales en dignidad y dere​chos, pues de conformidad con el artículo 1o.ºde la Decla​ración, son los únicos dotados de "razón y concien​cia". ”n conse​cuencia, los derechos a la vida, a la libertad, a la seguridad y a la integridad personal, a la fun​dación de una familia, a la par​ticipación en el gobier​no, a la seguridad social, al trabajo y al descanso, así como las libertades de pensamiento, de conciencia, de creencias, de opinión y de expre​sión que la Declaración consagra en sus artículos 3o., 4º., 5º., 1º, 18, 19, 20 y 24, sin discri​minación alguna por razones de raza, sexo, religión o convicción política, sólo pueden concebirse como propios de los seres huma​nos. “3.- En términos aun más precisos, la Decla​ra​ción Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1.948), identifi​ca los derechos a la vida, la liber​tad, la seguridad y la integridad de las personas como "inherentes a los seres humanos" (art. 10) y la Conven​ción Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (1.969), luego de reconocer en su Preámbulo que los derechos esen​ciales del hombre se fundamentan en los atri​butos de la "persona humana", define en su artículo primero a la persona como "todo ser humano". 4º.- La Constitución Nacional (art. 14), la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 6º.), la Decla​ración Americana de los Derechos y Deberes del Hom​bre (art. 17) y el Pacto de San José de Costa Rica (art. 3º.) garantizan a los seres humanos el derecho al recono​ci​miento de la perso​nalidad jurídica.

Esta es, desde lue​go, una imposición al Estado dispuesta por normas imperativas de orden supe​rior. Además de carecer de lógica, afirmar que las personas jurídicas tienen derecho a la personalidad jurí​dica, no tiene sentido alguno atri​buirle esa garantía a en​tidades que surgen a la vida del derecho como personas mo​ra​les por exclusiva volun​tad de los seres humanos que las crean como resultado de sus negocios jurídi​cos, y que asi​mismo, desaparecen por ministerio de esa misma voluntad.

No puede entonces afirmarse que las per​sonas jurídicas tengan el derecho fundamental a la vida del cual, es​trictamente, dependen todos los demás. “Con esta comprensión –ha sostenido esta Sala de la Corte—aparece claro que el artículo 86 de la Constitución Nacional debe ser interpretado como la consa​gración de un instrumento judi​cial enderezado a permitirle a los seres humanos reclamar la protección inmediata de los derechos que le son inherentes a su condición de personas, así consideradas por el sólo hecho de existir y sin que su personalidad jurídica ni la existencia de los dere​chos que le son esenciales dependa de un reconocimiento estatal"”(Rad. 991, Mag.

Ponente Dr. Rafael Méndez Aran​go). “5.- La igualdad de las personas ante la ley, reconocida por la Constitución Nacional (Art. 13) y por los instru​mentos internacionales que ha revisado la Sala, sólo puede predicarse de los seres humanos. Equiparar los hom​bres a las cosas que ellos crean, para efecto de reco​no​cerles los mismos derechos fundamentales, constituye una afrenta a la condición y a los más altos valo​res de la es​pecie humana y una degra​dación del nivel que el Derecho Inter​na​cional le ha reconocido por medio de princi​pios y normas que, en buena parte, vinieron a ser acogidos por la Cons​titución Colombiana de 1.991.

De ahí precisa​men​te que tam​bién el Decre​to 2591 de 1.991 haya dispuesto (art. 4o.) que los derechos protegidos por la acción de tutela deban in​ter​pretar​se de conformidad con los tratados internaciona​les sobre derechos huma​nos. “6.- La circunstancia de que el ar​tícu​lo 92 constitucional hubiera fa​cultado a las personas jurídicas para solici​tar la aplicación de sanciones penales o disci​plinarias derivadas del incum​plimiento de los deberes pro​pios de las autoridades públicas no signi​fica que esas per​sonas morales sean titula​res de los derechos fundamenta​les que la Carta y los Tratados Inter​naciona​les reconocen a los seres huma​nos. Bien al contrario, una adecuada herme​néutica de la disposición, permite concluir que el constituyente otorgó esa facultad --que–desde luego no es por sí misma un derecho fundamental—por igual a los seres humanos y a las personas jurídicas, mediante una exten​sión específica que no admite otras ampliaciones o analogías.

“7.- El argumento planteado por la sociedad recurrente según el cual el derecho al debido proceso es común a los seres humanos y a las personas jurídicas, de modo que su desconoci​miento faculta por igual a unos y a otras para ejercitar la acción de tutela, no desvirtúa ni debilita las conclusiones que ha dejado expuestas la Sala, pues por no ser un fin en sí mismo, el dicho debido proceso sólo podrá considerarse como garantía fun​damental en la me​dida que constituya el medio idóneo de protección de los derechos inherentes a la persona huma​na.

Así lo establece la propia Decla​ración Universal de los Derechos Huma​nos al disponer en su artículo 8oº que "toda persona tiene derecho a un re​curso efectivo ante los tribunales nacionales compe​tentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Cons​titución o por la Ley. Debe sin embargo reiterar la Sala, su criterio en el sentido de que las personas jurídicas en general, y de manera específica los sindicatos de trabajadores, pueden valerse de la acción de tutela, no con el propósito de defender sus propios intereses patrimoniales, sino con la finalidad de amparar los derechos fundamentales de los seres humanos individualmente considerados, que integren dichas entidades o que estén representados por ellas” (Rad. 994).

Si se entiende la acción de tutela de otra manera y se considera como titular de ella también a las “ personas jurídicas”, no solamente se está desconociendo el claro texto de los artículos 93 y 94 de la Constitución sino todos los antecedentes que concluyeron en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. De otro lado, el decreto 1073 de 2002 que dio origen a la presente acción es un acto de la administración pública de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que, de acuerdo con el numeral 5º del Decreto 2591 de 1991 no es procedente la vía de la tutela para atacarlo, debiendo el actor, si ese es su propósito, acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, tal como se lo indicó el Tribunal en la sentencia impugnada Por último, como la causa petitum también está encaminada a obtener para la actora la protección de sus derechos de crédito en consideración a las obligaciones adquiridas a través de libranzas por los pensionados, cuyo pago de sus mesadas efectúa el consorcio FOPEP, es una razón más para negar, por improcedente, el amparo deprecado, pues tales derechos subjetivos patrimoniales son de estirpe legal y la tutela no puede utilizarse para proteger derechos de esa naturaleza (art. 2º del Decreto 306 de 1992).

Lo dicho es suficiente para hacer impróspera la impugnación, debiendo por ello confirmarse el fallo revisado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia impugnada, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA CARLOS ISAAC NADER LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DIAZ JESÚS ANTONIO PASTAS PERUGACHE Secretario 1 11