CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela Nro. 8147 Tutela Nro. 8147 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente Dr. CARLOS AUGUSTO GÁLVEZ ARGOTE Aprobado Acta No. 149 Bogotá D.C., Septiembre cinco (5) de dos mil (2000). VISTOS: Decide la Corte la impugnación interpuesta por ALVARO CONTRERAS, en su condición de presidente del Sindicato de Comerciantes Independientes del Valle y de Colombia, SICOINVA y SINCO, contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Cali el 18 de julio del año en curso, mediante la cual le fue denegada la tutela de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, gestión sindical y petición, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal dentro del proceso de desalojo y reubicación de vendedores ambulantes en dicha capital.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: La tutela es presentada por ALVARO CONTRERAS en su condición de presidente del sindicato SICOINVA y SINCO, que aglutina a vendedores ambulantes, estacionarios y vehiculares, con el propósito de que se reubique a los diversos afiliados que han sido desalojados en la ciudad de Cali, y que se haga en los terrenos localizados en la Cra. 10 entre Clles 13 y 13ª, que habrían sido comprados con dicho propósito, pues ante la negativa municipal se han visto abocados a presentar demandas penales, acciones de cumplimiento, de tutela y populares para defender sus derechos.

Por estimarlo pertinente, realiza una “breve reseña histórica” sobre la adquisición y afectación social que desde hace años tienen los referidos terrenos en donde se debe efectuar la reubicación de sus afiliados, como se dejara expresamente consignado en las sesiones del Concejo que dispusieron su adquisición, en las resoluciones del Departamento Administrativo de Valorización Municipal y en las propias escrituras de compra.

Sin embargo, a partir del año de 1.991, se desvía el uso social que los mismos debían tener, hacia otros cometidos obedeciendo a intereses privados, pues lo que en principio fue el Proyecto de Parque de Vendedores, se convirtió en la Corporación Promotora del Centro, como sociedad de economía mixta, que luego es entregada a la empresa Procentro, la cual presenta un proyecto en el que dadas sus especificaciones ya no son tenidos en cuenta, razón por la cual se ven precisados a intervenir ante la Alcaldía, sin obtener resultados concretos, como tampoco dentro de las diversas acciones intentadas.

Inclusive en decisión del “16 de diciembre (sic) de 1.996”, si bien esta Sala declaró improcedente la tutela impetrada, dejó entrever que cualquier pretensión relacionada con el referido Parque Comercial, debía exponerse ante las autoridades competentes, pero no acudir a esta acción, observación a partir de la cual se presentaron diversos pliegos de peticiones que, igual, no dieron los resultados esperados.

Por ello, se denunció penalmente al Alcalde Guzmán Cuevas, lo que motivó suspender la construcción del edificio, adecuándose inicialmente las obras al parque de vendedores programado, generándose millonarias pérdidas para el Municipio y la empresa Airear Urbano S.A. De ahí que una vez posesionado el Alcalde Cobo Lloreda, se le hubiera solicitado la realización de un censo y permitirles participar en las mesas de negociación, pese a lo cual nunca ha tenido el menor interés por solucionar sus problemas sino por proteger a las citadas empresas.

Se refiere enseguida a los diversos contratos celebrados en desarrollo de los Centros Comerciales Cali I y Cali II y a los “exagerados sobrecostos” que han tenido, pudiéndose afirmar, en su criterio, que la “Construcción del Centro Comercial Cali II sobre los terrenos de Emsirva y Emcali es completamente ilegal”, en donde además el Alcalde Cobo Lloreda ha favorecido a Procentro y Airear Urbano S.A., como lo refleja la transacción por más de $5.500 millones a través de la cual se adquieren las inversiones hechas en los centros comerciales por esta última empresa, razón por la cual en la misma fecha 2 de julio de 1.999 se le envió una solicitud a fin de que convocara a una consulta popular para que fuera la ciudadanía la que definiera si dicha inversión se justificaba, como también para que se permitiera nombrar democráticamente a los representantes de los vendedores.

Justifica la mención de todos estos antecedentes, sobre la base de que los desalojos masivos se efectuaron como “solución” a la crisis financiera de las citadas empresas, que además de obtener recursos del Municipio, también los recibió por parte del comercio organizado por reubicar a los vendedores ambulantes, a quienes se pretende engañar con la “venta” de unos “cambuches mal construidos”, ordenándose un “arbitrario e injusto desalojo masivo”, sin aceptar ninguna concertación, disponiendo mediante Decreto 0194 del 19 de marzo de 1.999 la recuperación del espacio público y a pesar de reconocerlos como usuarios de dicho lugares les da tratamiento de invasores.

De ahí que hubiera señalado como fecha para el desalojo, el 15 de mayo, en la expectativa de que los vendedores procedieran a comprar los “locales” ofrecidos ayudando a solucionar los problemas financieros de Procentro y Airear. Sin embargo, acota, ya antes contra la resolución No. 006 que ordenaba la recuperación del espacio público y señalaba un total de 801 vendedores que podrían ser reubicados en los citados “locales”, se interpusieron los recursos de reposición y apelación, siendo confirmada en su totalidad.

Ultimamente se afirmó que el desalojo debía llevarse a cabo en enero del año en curso, por haber existido un acuerdo con los vendedores, lo que no es cierto, como se le manifestó a la subsecretaria de “Convivencia Ciudadana”. Además acudieron ante el gerente de Airear para pedirle los lugares que se ofrecían para la reubicación y manifestó que eran los “locales” del Centro Comercial Cali II, pues los del Centro Comercial Cali I, que eran los que perseguían se venderían de contado a razón de $12 millones, razón por la cual se presentaron diversas tutelas para que se respetara el derecho a la igualdad, dentro de las cuales hubo de responderse que estos últimos locales no eran propiedad del Municipio y si bien aparecen a nombre de Airear, tuvieron en su origen el objeto principal de servir para la reubicación de vendedores.

Insiste en que los terrenos ubicados en la cra. 10 entre calles 13 y 13ª desde un principio estuvieron afectados para uso social, sin que se le pueda ahora cambiar de destino, ni exigir ventas en estricto contado, menos cuando la propia Alcaldía ha tomado la dirección de Airear, pues dos de sus directivas pertenecen hoy por hoy a la Administración Municipal.

En noviembre del año pasado, algunos vendedores informales de la cll.13 y cra.8ª aceptaron su traslado al Centro Comercial Cali II, pero a ellos en particular no se les permitió participar en la mesa de concertación. Por eso en febrero de este año instauraron una acción popular en defensa de los terrenos afectados para uso social, por constituir un verdadero patrimonio público, que fue adversa en primera instancia, habiéndola apelado ante el Consejo de Estado, no obstante lo cual y sin atender a este hecho, el Alcalde siguió adelante con la orden de desalojo, la que se llevó a cabo sin un programa previo de reubicación, pues “las soluciones brindadas del Centro Comercial Cali II y los retales de la carrera 10 entre calles 15 y 25 no eran suficientes para el número de vendedores desalojados”.

Estima por ello vulnerado el debido proceso “en la actuación administrativa y judicial”, toda vez que el conflicto relacionado con la utilización del Centro Comercial Cali I no se ha resuelto por la Fiscalía ni a través de la acción popular, pese a lo cual se les obligó a los comerciantes a firmar un contrato si querían que se les devolvieran sus casetas.

Asegura, en todo caso, que la “reubicación” de los vendedores desalojados fue un fracaso, pues los ”locales” entregados están deficientemente construidos y es nula la presencia de potenciales compradores, fuera de que, además, las pocas personas ubicadas en los retales de la cra.10ª entre clls.15 y 25 fueron robadas. A través de la Resolución No. 038 del 18 de abril del año en curso se dispuso el desalojo de los vendedores de la cll.14, interponiéndose los recursos de reposición y apelación contra dicha determinación, la que se mantuvo incólume, siéndoles adversa la tutela presentada ante el Juzgado 14 Civil Municipal de la ciudad de Cali.

Así también, respecto del desalojo de los vendedores de la calle 15, radicaron ante la Alcaldía un derecho de petición, con el propósito de que les protegiera el derecho de fuero sindical y se tuvieran en cuenta los derechos de sus asociados y la posibilidad de representarlos (T-133/95), además que previamente se muestren los planes de reubicación y los criterios para los desalojos, debiéndoseles ubicar en el Centro Comercial Cali I. Solicita, así, el amparo del derecho de igualdad y que se ordene a la Alcaldía accionada, que constituya una mesa de concertación, donde se permita la participación de la organización sindical para los próximos desalojos programados, incluido el de la calle 15, también que se tutele el derecho de petición, ordenando a la alcaldía responder el escrito radicado el pasado 9 de junio y el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ordenando a la Alcaldía que reubique a todos los agremiados, además que la Alcaldía respete el debido proceso en todas las actuaciones administrativas y judiciales, para lo cual es forzoso tomar en cuenta las escrituras públicas del sindicato, disponiendo de una reubicación provisional, mientras se pronuncia la Fiscalía 34 Seccional y el Consejo de Estado, así mismo que revoque la Resolución 067 por ser nula de pleno derecho, además de tener que acatar las directrices de la Corte Constitucional sobre esta materia sentadas (Sentencia TU 499/99 y 372/93).

Al muy extenso escrito de tutela, acompaña el actor 144 anexos. EL FALLO IMPUGNADO: Realza el Tribunal el hecho de que de manera “arbitraria e irresponsable”, a nombre de la agremiación y en forma personal, con el mismo objeto de impedir la recuperación del espacio público, se hubieran presentado más de 100 tutelas, aun cuando se las impetre aparentando alguna diferencia. Llama la atención así mismo sobre el hecho de que desde que comenzó el proceso de desalojo y reubicación de los comerciantes, se les ha respetado sus derechos, como que se ha dispuesto una convocatoria amplia y general para garantizar la participación de todos los interesados, incluidos, desde luego, los afiliados al sindicato, habiéndose participado de distintas maneras en desarrollo de dicho plan, agotando por demás las instancias y recursos previstos en la ley.

Así, la totalidad de vendedores ambulantes fueron convocados a participar en los debates y luego a intervenir y optar por las soluciones propuestas por la administración, de donde no es comprensible que se afirme sin fundamento la vulneración de los derechos de igualdad, debido proceso, contradicción y defensa, pero tampoco el de petición, toda vez que también consta en estas diligencias que se dio oportuna respuesta al memorialista, razones todas para denegar la acción de tutela, previniéndose al solicitante para que en el futuro no insista en la presentación de acciones arbitrarias.

LA IMPUGNACIÓN: Reconoce en principio el impugnante que tanto a él como a los vendedores ambulantes, les habría sido debidamente notificadas las Resoluciones No.067 del 13 de junio del año en curso, al igual que las Resoluciones No.006 y 038, que ordenan desalojos, y que fueran expedidas en desarrollo del Decreto Municipal No.0194 del 19 de marzo de 1.999, cuya legalidad no ha sido objeto de cuestionamiento.

Sin embargo, entiende el actor que el juez constitucional debe tener en cuenta que en el referido Dto.0194 expedido por el Alcalde de Cali se señaló como fecha para el desalojo el 15 de mayo, como un simple mecanismo de presión a los vendedores para que adquirieran los “locales” ante la Airear, cuando esta entidad había sido objeto de embargo, también considerar que el Centro Comercial Cali II y los Retales de la Cra.10ª, estaban destinados para los vendedores ubicados en las Clls. 13 entre Cras.1ª a 10ª y entre la Cra.8ª entre Cll.10ª y 25.

Reconoce que si bien en la Resolución No. 038 no se fijaba lugar de ubicación de los vendedores presentes en la Cll.14 entre Cras.1ª a 10ª, y que fue gracias a los recursos que mediante la Resolución 066 se determinó que lo sería el mismo sitio ofrecido, para los vendedores de la Cll.13 y Cra.8ª. Pone de presente además, que mediante la Resolución No.067 del 18 de junio pasado, se dispuso el desalojo de los vendedores ubicados en la Cll.15 entre Cras.1ª a 10ª, sin ofrecerles sitio alguno de reubicación, ante lo cual en ejercicio del derecho de petición solicitaron se acreditara el presupuesto destinado con dicho cometido, reconociéndose por la administración que no se tenía un plan al respecto.

Para el actor, la tutela tiene el cometido de determinar si existe un plan de reubicación de los vendedores o si por el contrario los desalojos han sido arbitrarios e injustos y solamente para beneficiar las empresas Procentro y Airear, cuya crisis financiera ha sido asumida por la administración municipal, aspecto este que no se ha querido reconocer.

Aclara cómo si bien en desarrollo de la acción popular se está defendiendo el espacio público y la afectación social que los terrenos destinados a la reubicación de los vendedores ambulantes tienen, ello no hace incompatible la tutela. Así también que no es indispensable que todos y cada uno de los vendedores ambulantes posean licencia que acredite dicha condición, pues acorde con la decisión T-499/99 de la Corte Constitucional, si no existe respuesta por parte de la administración a la solicitud de licencia, cada uno de ellos puede verse beneficiado por el Principio de Confianza Legítima, que impone al Estado el deber de reubicarlos, aspecto que se ha desconocido en este caso, pues se afirma que la invocación del silencio administrativo positivo en estos casos autorizaría a apropiarse del espacio público.

De otra parte, se muestra inconforme con la afirmación de la administración según la cual a todos los vendedores ambulantes se les ha informado que en tanto cumplan con los requisitos previamente señalados y hagan valer sus derechos en las oportunidades indicadas, podrán ser reubicados, como en efecto ha sucedido con un buen número de vendedores, pues a la organización por él representada se le ha marginado por mantener una postura radical frente a los terrenos ubicados en la Cra.10ª entre Clls. 13 y 13ª, pues bien sabe la administración que “EXIGIMOS LA REUBICACIÓN DE NUESTROS AGREMIADOS EN LOS TERRENOS QUE FUERON COMPRADOS POR EL MUNICIPIO EN 1.988 CON ESE FIN SOCIAL”.

No comparte el actor la decisión de instancia, por cuanto no es cierto que se les hubiera dado oportunidad de intervenir para concertar opciones de reubicación y tampoco lo es que exista identidad de pretensiones entre esta acción y las demás que han sido presentadas. CONSIDERACIONES: El Presidente del Sindicato de Comerciantes Independientes del Valle, SICOINVA, hoy Sindicato de Comerciantes de Colombia SINCO, ALVARO CONTRERAS dice obrar en nombre y representación de los “AFILIADOS”, con miras a que les sean protegidos los derechos constitucionales fundamentales de igualdad, trabajo y petición que asegura les han sido vulnerados en su condición de vendedores ambulantes, estacionarios y vehiculares de un sector de la ciudad de Cali.

Advierte por eso desde un principio, que el propósito principal de la acción constitucional, está orientado a que los diversos afiliados “sean reubicados en los terrenos localizados en la carrera 10 entre calles 13 y 13A” de la capital del Valle y aun cuando en el muy extenso escrito de tutela se refiere a hechos que comprenden más de 13 años, desde cuando, sostiene, se dispuso de la adquisición de unos terrenos que servirían para construir lo que se llamó en su momento el “Parque de Vendedores”, cuya afectación social quedó definida en ese entonces, con posterioridad, asegura, han tenido una destinación diversa en una clara protección de intereses privados, con desmedro de los derechos de los vendedores.

Refiere así mismo, como ya se observó, que en desarrollo del proceso de desalojo de los vendedores en cada una de sus etapas, han ejercido acciones penales, administrativas y de tutela, reconociendo que si bien a la par con los desalojos se han propuesto “soluciones” para la reubicación de los vendedores, en unos casos lo que se ha ofrecido en “venta” son simples “cambuches mal construidos”, siendo enfático en que los locales correspondientes al Centro Comercial Cali I, que es el que ellos quieren para ser reubicados, se vendieron de contado en razón de 12 millones de pesos.

No desconoce que algunos de los vendedores informales han aceptado las ofertas que se les ha hecho por las autoridades para ubicarse en el Centro Comercial Cali II y que otros instauraron una acción popular para que se respete la afectación a uso social que tenían los terrenos del centro Comercial Cali I, que actualmente se tramita ante el Consejo de Estado por haberles sido desfavorable la decisión en primera instancia. Alude de manera general a vendedores ambulantes de distintos sectores del centro de Cali que han sido desalojados y de la inconformidad que tienen con los lugares a ellos asignados, como también haber interpuesto los recursos de ley contra las distintas Resoluciones que han ordenado dichas medidas para recuperación del espacio público.

Sobre esta base, afirma vulnerados los derechos de igualdad, trabajo y debido proceso, comprendiendo en primer término hechos futuros y eventuales, como lo serían los “próximos desalojos”, sin que la tutela se haya aducido como mecanismo transitorio, ni se pueda pensar en la existencia de perjuicios irremediables, refiriendo también vulnerado el derecho al trabajo de todos los afiliados que ya fueron desalojados y la protección del “debido proceso en la actuación administrativa y judicial”, al parecer refiriéndose a las decisiones que con miras a la recuperación del espacio público ha adoptado el Alcalde de la ciudad de Cali y a las distintas denuncias y demandas presentadas directamente por él como representante sindical, sin explicar en modo alguno en qué radica su presunta vulneración, insistiendo en cambio en lo que constituye el verdadero y único objeto de la tutela, esto es, que se diseñe un nuevo plan de reubicación de los vendedores y se reubique además a quienes ya fueron desalojados.

Es bien claro, acorde con la respuesta dada por la representante judicial de la Alcaldía accionada y con los propios anexos que el solicitante acompaña, que a nombre propio varios de los vendedores que se afirma agremiados a SINCO han ejercido la acción de amparo, presentándose más de un centenar de tutelas que comprenden sustancialmente las mismas pretensiones ahora en forma general expuestas por ALVARO CONTRERAS y que matiza para darles visos de diferencia con cada hecho nuevo o decisión adoptada por la administración municipal de Cali, pero en relación con las cuales los directos afectados no solamente han acudido ante la administración para hacer valer sus derechos, sino que llegado el caso han propuesto su eventual vulneración por esta vía especial protectora, la que en todo caso les ha sido denegada una vez se ha valorado cada situación en particular, así ha sucedido v.g., con las acciones de amparo presentadas a nombre propio por Carlos Alberto Tandioy, Gerardo de Jesús Ramírez, Ismenia Suárez Rosero, Iván Darío Jiménez, Leonardo García, Luis Achipis Díaz, Luis Eladio Sánchez, Luz Marina Burbano, María Luisa Mesa, Hugo Beltrán Beltrán, Diego Fernando Peña, María Nieves Rendón, entre muchos otros, que el ahora accionante relaciona como “desalojados” a cuyo nombre se supone también invocada la tutela.

Quien acciona en este caso, aduce la condición de presidente del Sindicato de Comerciantes de Colombia, SINCO y por tanto representar los intereses de sus afiliados, no obstante, dadas sus pretensiones y en el entendido de que, conforme queda expuesto, la defensa de dicho colectivo ha tenido un trato diferencial e individual, como que a los distintos vendedores informales se les ha notificado de las diversas resoluciones a través de las cuales se ordena la recuperación del espacio público, mediante entrega personal de boletines y comunicados fijados en las zonas, acudiéndose masivamente ante la Alcaldía para presentar cada situación en forma independiente.

De ahí que, como bien lo entendió el actor al presentar la acción de tutela ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali el 11 de mayo de 1.999, bajo la misma condición de presidente sindical, aduciendo para ello poder de quienes representaba, no obstante afirmar estar vinculados al sindicato, en este caso, conforme queda visto, tampoco es admisible que se aglutinen pretensiones reivindicatorias de derechos individuales de los afiliados a SINCO, cuando tales prerrogativas constitucionales dependen de la situación de cada uno de dichos individuos y son además ajenas o no vinculadas con su condición de agremiados, teniendo como ya se advirtió por parte de las autoridades municipales de Cali, un trato diferenciado, dependiendo de si se trata de vendedores informales a quienes se les había otorgado licencia o no. De ahí que para la Sala sea necesario insistir, conforme lo ha precisado de manera uniforme y reiterada, en que los sindicatos están legitimados para ejercer la acción de tutela “en aquellos casos en que deba acudir a este mecanismo para la protección de los propios derechos fundamentales que como persona jurídica tiene y de los que derivados de esta relación corresponden a los asociados”, pues en relación con los derechos inherentes a cada individuo como afiliado “el mecanismo constitucional protector sólo es viable siempre que las conductas activa u omisiva imputables a la autoridad pública como vulneradoras de derechos, tengan directa relación con el propio reconocimiento y respeto como organización agremiada o indirectamente se deriven del ejercicio de los derechos como trabajadores y asociados al sindicato” (Rad. 5571 M.P. Dr. Carlos Gálvez Argote 25 de mayo de 1.999).

Por eso se ha llamado la atención en el sentido de que si bien a las personas jurídicas les es dable interponer la acción de amparo aun cuando esté destinada a proteger derechos fundamentales de los asociados, en estos casos dicha intervención sólo es posible en tanto medie poder especial para actuar o se estén agenciando oficiosamente derechos ajenos (Rad. 2444 M.P. Dr. Carlos Eduardo Mejía Escobar, 28 de mayo de 1.996.

Rad. 3335 M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla, 25 de febrero de 1.997), supuesto este último que exige no solamente que el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, sino que además debe hacerse expresa manifestación de esta circunstancia en la solicitud (art. 10 Decreto 2591 de 1.991). En estas condiciones, interpuesta la acción de tutela en defensa de los afiliados a SINCO sin estar el señor ALVARO CONTRERAS legitimado para ello, ha debido el Tribunal rechazar la acción interpuesta, por lo que se impone para la Sala anular el fallo y adoptar dicha determinación. Ahora, respecto del derecho de petición cuyo desconocimiento también se afirma, referido al escrito presentado el 9 de junio del presente año ante la Administración Municipal por parte del accionante como presidente de SINCO, con miras a que se le permitiese participar en las mesas de concertación antes de que se dispusiera el desalojo de los vendedores de la Calle 15, dicha solicitud fue respondida a través del oficio SCC-1507 del 19 de junio y recibida por el señor Fernando Quintero, miembro del sindicato, el día 27 del mismo mes, es decir, que para cuando la acción de tutela fue presentada, el 29 de junio, ya el supuesto hecho omisivo vulnerador de derechos se había concretado, siendo por este aspecto manifiestamente improcedente la acción intentada.

En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, en SALA DE CASACION PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. Decretar la nulidad de la actuación procesal surtida con base en la Acción de Tutela propuesta por ALVARO CONTRERAS. 2. Rechazar por falta de legitimidad la Tutela 3. Notifíquese de conformidad con lo preceptuado en el artículo 16 del Decreto 259 de 1.991 y cúmplase. Devuélvase este asunto a la oficina judicial de origen. EDGAR LOMBANA TRUJILLO FERNANDO ARBOLEDA RIPOLL JORGE E. CORDOBA POVEDA CARLOS AUGUSTO GALVEZ ARGOTE JORGE A. GOMEZ GALLEGO MARIO MANTILLA NOUGUES CARLOS E. MEJIA ESCOBAR ALVARO ORLANDO PEREZ PINZON NILSON PINILLA PINILLA Teresa Ruiz Núñez Secretaria PÁGINA 12