República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No 7721 SALA DE CASACION LABORAL Magistrado Ponente: Fernando Vásquez Botero Radicación No 7721 Acta No 19 Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil dos (2002). Se decide la impugnación formulada por el apoderado de CLARA INÉS UMBARILA CHACÓN contra el fallo proferido el 18 de marzo de 2002 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el trámite de la tutela que le sigue a los Ministerios de Educación Nacional y Hacienda y Crédito Público.
ANTECEDENTES 1.- En la acción de tutela promovida por CLARA INÉS UMBARILA CHACON a través de apoderado, demanda a los Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público, representados por sus Ministros respectivos, para que se declare que éstos vulneraron sus derechos fundamentales de igualdad, petición e igualdad de oportunidades para los trabajadores y, como consecuencia, para que se le ordene al Ministro de Educación Nacional, en calidad de ordenador del gasto, pagarle a la accionante las sumas de dinero que resulten a su favor por concepto de prima técnica por evaluación del desempeño y por intereses moratorios liquidados a la tasa máxima legal, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo, sitúe los fondos necesarios con el fin de efectuar el pago y, en el evento de que no exista partida presupuestal o que ésta sea insuficiente, para que dentro del mismo plazo inicie las gestiones tendientes a obtener la respectiva apropiación. Reclama también la condena en costas.
Los hechos en los que fundamenta las pretensiones anteriores, se resumen de la siguiente manera: que a través de la Resolución No 1912 del 17 de agosto de 1999, el Ministerio de Educación Nacional le reconoció a su mandante la prima técnica por evaluación de desempeño así: del 10 de agosto de 1996 al 28 de febrero de 1997, el 40% de su asignación mensual; del 1º de marzo de 1997 al 28 de febrero de 1998, el 50% de su asignación mensual y del 1º de marzo de 1998 al 28 de febrero de 1999 el 50% de su asignación mensual; que mediante la resolución 2045 del 14 de julio de 2000, dicho Ministerio le reconoció a la actora el derecho a continuar gozando de esa prestación por el período comprendido entre el 1º de marzo de 1999 y el 28 de febrero de 2000, en cuantía equivalente al 50% de su asignación mensual; que dichos actos administrativos se encuentran debidamente ejecutoriados; que la accionante y un grupo de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional que se encuentran en idénticas condiciones, en ejercicio del derecho de petición han solicitado a los accionados el pago de las sumas derivadas de la prima técnica, sin que ninguna de las dos Carteras hubiese accedido al pago; que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumenta para ello la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal; que con fecha 14 de febrero de 2001, su procurada le solicitó al señor Ministro de Educación el reconocimiento de la prima técnica por el período comprendido entre el 1º de marzo de 2000 y el 28 de febrero de 2001, sin que hasta la fecha el funcionario haya satisfecho el derecho de petición; que el Ministro de Educación violó el derecho a la igualdad de la accionante por cuanto ha reconocido y pagado la prima técnica a otros funcionarios, entre ellos, a María Eugenia Mendez Munar, Olga Lucía Turbay Marulanda, Clara Inés Cruz Rivero y Soledad Guzmán Salazar, a estas dos últimas hasta el momento en que dejaron de estar vinculadas al Ministerio. 2.- El trámite de la tutela fue admitido mediante auto calendado el 8 de marzo del año en curso, en el que se ordenó su notificación a los Ministros accionados para los fines que estimen pertinentes.
A folios 65 a 78 del expediente, obra la respuesta del Ministro de Hacienda y Crédito Público en la cual manifiesta su oposición a que prosperen las peticiones de la actora, destacando, en síntesis, que de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judiciales, como ocurre en este caso; hace alusión a la sentencia C-018 de la Corte Constitucional que se refiere al art. 6º del Decreto 1661 de 1991, para lo cual transcribe apartes de la misma, señalando que es indispensable el certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento y pago de la prima técnica, y que por exigirlo, el Ministerio no está violando norma alguna, dado que todo reconocimiento económico debe estar sujeto a normas de presupuesto, siendo además el certificado de disponibilidad presupuestal, un requisito de ley, corroborado por la jurisprudencia, por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tiene las facultades de realizar gestiones para el pago de la prima técnica de los funcionarios, cuando ha sido reconocida sin disponibilidad presupuestal.
En cuanto a los intereses moratorios y costas que también demanda la actora, sostiene que no proceden por no encontrarse el Ministerio en la situación de hecho contemplada en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Después de recaudar la información que consideró pertinente para ilustrar su juicio, el tribunal negó la tutela solicitada.
Fundamentó su decisión, afirmando que en el caso sometido a su estudio, ciertamente el Ministerio de Educación Nacional le reconoció la prima técnica a la accionante para los años 1999-2001, como consta en los actos administrativos anexados al escrito de tutela; que no obstante, la controversia se centra en el hecho de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera violatorio del principio de legalidad, la expedición de tales actos administrativos, dado que el Ministerio de Educación reconoció dicha prestación económica sin la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal, desconociendo así la sentencia C- 018/96 de la Corte Constitucional que se pronunció en relación con el art. 6º del Decreto 1661 de 1991que “modificó el régimen de prima técnica”; que desde esa óptica, le asiste razón al Ministerio demandado para acogerse a dicha sentencia de constitucionalidad, pero solo en relación con el pago pretendido, dado que, la demanda de inexequibilidad se dirigió contra el parágrafo del artículo 6º del decreto aludido que a la letra dice: “ PARAGRAFO.
En todo caso, la Prima Técnica sólo podrá otorgarse previa la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal (La subraya no es del texto)”. Agrega la Corporación que dicho parágrafo fue declarado exequible por la Corte Constitucional, para lo cual transcribe las conclusiones pertinentes (fls. 82 y 83), y que la sentencia C-018 se dictó en los términos del art. 241 de la C.N.; que conforme el sentido y alcance de los artículos 45 y 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, los efectos de dicha decisión en su parte resolutiva, son erga omnes, razón por la cual, añade, no puede la accionante pretender por vía de tutela que se deje sin efecto, implícitamente, la sentencia en cita, para que no se exija el certificado de disponibilidad presupuestal por el Ministerio demandado y se proceda al pago de la prima técnica.
Añade, que la reclamación de la actora no se encuentra en la órbita de los derechos fundamentales, según lo estatuído por el artículo 2º del Decreto 306 de 1992, lo que hace imperativo concluir la improcedencia de la acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta también, que no se está en presencia de un perjuicio irremediable (folios 79 a 86).
LA IMPUGNACIÓN Dentro de los argumentos que expone la parte accionante para atacar el fallo del tribunal, destaca lo siguiente: que el análisis hecho por el a quo de la sentencia C-018/96 de la Corte Constitucional, es fragmentario, por cuanto está orientado a concederle la razón únicamente al Ministerio de Hacienda, omitiendo, a su turno, que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado reiteradamente sobre el particular señalando que: “….
Mientras la respectiva obligación no desaparezca del ámbito jurídico, subsiste el deber de cancelarla, sin que sean oponibles a los beneficiarios argumentos contra el acto que generó la obligación”; que omitió igualmente hacer el análisis del quebranto al derecho a la igualdad, “cuando en verdad es en este aspecto en el que se centra el fundamento de la acción impetrada”, dado que no puede predicarse que los Ministros encartados hubiesen obrado con equidad frente a todos sus funcionarios, cuando solo a los de alto nivel directivo se les canceló la obligación contenida en una resolución que les otorgó el derecho a gozar de la prima técnica por desempeño, sumas canceladas totalmente como aparece demostrado en el proceso, sin que los beneficiarios hayan tenido que peticionar en tal sentido para su pago ni adelantar acciones judiciales para ello; que en ese sentido, se nota de forma manifiesta la desigualdad y discriminación entre los servidores del Ministerio de Educación Nacional, lo que se hace más patente ante lo impuesto por el fallo impugnado; por último sostiene, que aunque la prima técnica tiene rango legal, “el derecho de todos sus titulares a ser tratados en forma igual en la cancelación de la obligación, es de origen constitucional y tiene categoría fundamental”, existiendo sentencias de la Corte Constitucional que han amparado los mismos derechos en casos similares (folios 124 a 126).
SE CONSIDERA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, otorga facultad a cualquier persona para acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de estirpe constitucional, por vulneración o amenaza de ellos ante las acciones u omisiones de una autoridad pública o de particulares en los casos expresos que prevé el art. 42 del Decreto 2591 de 1991.
De otro lado, esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que exista, probadamente, un perjuicio irremediable que haga imperioso el amparo constitucional como mecanismo transitorio. Desde que fue instituida esta figura en el artículo 86 de la Constitución Política, se ha sostenido que uno de sus caracteres esenciales es el de la subsidiariedad, lo que significa que la acción de tutela no constituye un dispositivo paralelo o alternativo, ni complementario, para alcanzar la protección de los derechos, existiendo otra vía judicial idónea para controvertirlos y hacerlos valer.
El petitum de la presente acción de tutela tiene que ver fundamentalmente con el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño, reconocida a CLARA INES UMBARILA CHACON por el Ministerio de Educación Nacional mediante las resoluciones 1912 de 1999 y 2045 del 14 de julio de 2000. Alega la actora que el referido Ministerio le violó el derecho a la igualdad, por cuanto la misma prestación económica les fue reconocida y se les ha venido pagando cumplidamente a otros funcionarios, entre ellos, a María Eugenia Mendez Munar, Olga Lucía Turbay Marulanda, Clara Inés Cruz Rivero y Soledad Guzmán Salazar.
En lo que atañe al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la quejosa manifiesta que éste se ha negado a poner a disposición del Ministerio de Educación las partidas presupuestales necesarias para el pago de la prima aludida, alegando que no es posible acceder a tal pretensión, dado que aquella le fue reconocida sin la existencia previa del certificado de disponibilidad presupuestal, siendo éste, requisito indispensable para su concesión porque, señala el Ministerio, así lo establece el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1661 de 1991, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-018 de 1996.
Para la Sala no queda ninguna duda, como no lo fue para el Tribunal, que el pago pretendido por la actora tiene que ver con una prestación de contenido económico, cuya efectividad debe controvertir la titular del derecho ante la jurisdicción competente, no siendo la acción de tutela el camino adecuado para lograr ese objetivo, pues esta acción protege con exclusividad los derechos fundamentales de las personas y no puede utilizarse para hacer respetar derechos que, como el señalado, sólo tienen rango legal.
Debe agregarse que, como sostiene el apoderado judicial del Ministerio de Educación Nacional, la prima técnica que aquí se debate no constituye salario de acuerdo con el Decreto 1661 de 1991. Sobre este punto tiene dicho la Corte que: “… Conforme con los parámetros previstos por el artículo 86 de la Constitución Nacional, la acción de tutela es improcedente en aquellos casos en que los afectados dispongan de otro medio judicial de defensa, excepto, cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por ello se ha estimado, que no es viable su ejercicio si se pretermiten las acciones judiciales ordinarias o especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan lograr el reconocimiento de sus derechos, cuando consideren que los mismos han sido vulnerados o amenazados, pues es de su naturaleza el carácter subsidiario o supletorio”.
No es pues el escenario de la tutela el apropiado para exigir el pago de prestaciones económicas como la que aquí se examina, pues, se reitera, este derecho, de rango legal por naturaleza, escapa a la órbita de la acción de tutela. Así lo tiene decantado esta Corporación: “Las acreencias laborales causadas y no pagadas oportunamente por el empleador o por la entidad de asistencia social correspondiente, no constituyen un derecho constitucional fundamental; simplemente es el desarrollo del principio legal, conforme al cual, las obligaciones dinerarias deben cumplirse en la forma y tiempo debidos y en caso de incumplimiento procede su exigencia legal por la vía jurisdiccional”.
El apoderado del Ministerio de Educación Nacional afirma que ese organismo ha dado cumplimiento al mandato legal y reglamentario de reconocimiento de la prima técnica a la demandante, cuyo pago se encuentra sujeto a la expedición del correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal, lo cual, conforme con las disposiciones en material presupuestal, no le compete a ese Ministerio.
Similar criterio sostiene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En efecto, luego de transcribir la parte pertinente de la sentencia C-018 de 1996 de la Corte Constitucional, que declaró exequible el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1661 de 1991, concluye que “para adquirir compromisos como el reconocimiento de la prima técnica, se debe tener previamente seguridad de contar con los recursos necesarios, es decir tener la disponibilidad presupuestal para atender oportunamente y adecuadamente los gastos.
Es claro que al exigir el certificado de disponibilidad presupuestal en el caso de la prima técnica no se vulneran normas constitucionales, pues al ésta traducirse en reconocimiento económico, con el cumplimiento de los requisitos legales pertinentes, debe estar sujeto a normas presupuestales tanto constitucionales como legales, sin implicar desmedro o desconocimiento del derecho de sus beneficiarios a percibirla”; y concluye que el Ministerio no tiene dentro de sus facultades la posibilidad de “realizar gestiones para el pago de la prima técnica de los funcionarios de ese Ministerio cuando éstas han sido reconocidas presuntamente sin disponibilidad presupuestal, pues se estaría configurando un hecho cumplido”.
Quiere decir lo anterior, que existiendo un obstáculo constitucional y legal que imposibilita el pago de la prima técnica en comento, como lo plantea el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, menester es concluir que por tal circunstancia no se le ha vulnerado a la accionante el derecho fundamental de igualdad, para que a través de la tutela se disponga la cancelación de esa prestación. Además, como acertadamente acota el Ministerio de Educación Nacional, no es válido afirmar rompimiento del derecho a la igualdad cuando se da un tratamiento diverso a trabajadores que se encuentran en diferentes condiciones laborales, siendo esa circunstancia la que denuncia la quejosa en el escrito introductorio con relación a las personas que identifica como beneficiarias directas del pago de la prima técnica en esa dependencia oficial, sin advertir que esa prestación sólo podrá asignarse a quienes “estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Organos y Ramas del Poder Público”, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1724 de 1997, calidad que ostentan las personas con quienes la petente pretende establecer que hubo trato discriminatorio.
Finalmente, ni siquiera como mecanismo transitorio es viable conceder el amparo constitucional deprecado, dado que en el expediente no están acreditados los supuestos del perjuicio irremediable y que la accionante está recibiendo normal y oportunamente el pago de su salario. Acorde con lo dicho, procederá la Sala a confirmar el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia impugnada, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA CARLOS ISAAC NADER LUIS GONZALO TORO CORREA GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ ISAURA VARGAS DIAZ JESÚS ANTONIO PASTAS PERUGACHE Secretario 10