Tutela No. 6.846 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado ponente: Dr. MARIO MANTILLA NOUGUES Aprobado acta No. 105 Santa Fe de Bogotá D.C., veinte (20) de junio dos mil (2000). Por impugnación de los accionados presidente de la República, Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación y del rector de la Universidad Tecnológica de Pereira, revisa la Sala el fallo de abril 7 último, mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira tuteló los derechos a la igualdad, a la dignidad humana y al salario móvil y digno, los cuales afirman violados CARLOS ENRIQUE CARDONA PATIÑO, ELIZABETH VILLAMIL CASTAÑEDA, MAYRA ENITH POLANCO MARULANDA, LILIANA GIRALDO ORREGO, SIGIFREDO ARREGOCEZ CAMPO, JOSE DARIO RODRIGUEZ TABARES, MARTHA LUCY ESTELLA O., OLGA OLIVIA ALVAREZ RAMOS y MARIA FABIOLA DELGADO AMARILES, quienes se desempeñan como empleados de la referida Universidad, unos como profesores, otros con cargos administrativos.

ANTECEDENTES Fundamentos de la acción En sendos escritos-formatos dirigidos al “Tribunal Superior del Distrito de Risaralda” los accionantes, luego de identificar los cargos que desempeñan, protestan porque a partir del 1o. de enero del año en curso no se les incrementó los salarios, lo cual consideran “ha conducido a un deterioro de la calidad de la vida mía y la de mi familia que depende para su subsistencia” de tales salarios (fl. 1 cdno. 1).

Citan en su apoyo varias sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional sobre “el trabajo en condiciones de dignidad y justicia, y precisan que en la negativa de incrementar los salarios la Universidad accionada alega “la limitación impuesta por el artículo 3º del decreto 182 de 11 de febrero del año 2000, proferido por el Gobierno Nacional”, y reiteran que de dicho modo se están violando los derechos al trabajo en condiciones dignas y justas, a la condición móvil del salario” y a la igualdad (C.N. arts. 25, 53 y 13).

Juran que por estos mismos hechos no han presentado otras demandas de tutela y piden que se ordene “de forma inmediata a la Universidad actualice el poder adquisitivo de mi salario de conformidad con el IPC certificado para el año de 1999, de forma retrospectiva (sic) al 1o. de enero de 2000” (fl. 6 id). Actuación y pruebas Acumuladas las demandas de tutela, se informó de ello a los interesados y dieron respuesta la Universidad, el Ministerio de Educación Nacional, la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 12 a 55 y cdno. No. 2).

La providencia impugnada Dice la misma a folio 61 del cuaderno número 1: “En vías a fundamentar lo demandado, los actores aluden a la ausencia de armonía entre el precepto constitucional, artículo 53 y la Ley 4a. de 1992 y de manera muy especial, la fijación arbitraria de los reajustes salariales para quienes ganaban el mínimo legal y aquellos hasta con dos salarios mínimos, congelándose para los demás. “En tal orden de ideas, siendo que no es posible exceder el tiempo máximo de vigencia de cada régimen salarial, en aumento año por año, acorde con el pronunciamiento Jurisprudencial Constitucional, resultaría apenas comprensible, la violación al mandato constitucional y por ende la calificación ilegal del acto, al establecerse unas restricciones con notoria lesión a derechos consagrados con el rango de fundamentales.

“La afirmación hecha en este punto, no es caprichosa ni insular en cuanto a que el máximo Tribunal Constitucional así lo ha definido en diversas oportunidades al estudiar el mismo caso propuesto, en situaciones afines. Incluso, en pronunciamientos de otras sedes, negándose a tutelar el derecho, han aceptado la tesis por su objetividad, de darse una ostensible contradicción entre una norma de rango constitucional y otra de contenido inferior”.

Cita la sentencia C-710-99, en la cual la Corte Constitucional dijo que el aumento de los salarios “debe producirse al menos cada año” (fl. 62 supra.) y que: “En efecto, lo propio en el sistema Constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19 de la Constitución, es la existencia de la normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad la respectiva materia.

“Así cuando en materia salarial se establecen, como ocurre en el presente caso, los grados correspondientes a determinados empleos, señalando los niveles salariales correspondientes, la norma legal es, por definición, específica, y cubre la totalidad del campo de regulación, haciendo necesario que tales grados y niveles salariales únicamente puedan ser modificados por otra norma legal” (fl. 63).

Luego, al hablar de la “procedencia de la acción”, estiman que la vía judicial laboral no es idónea para la protección inmediata de los derechos invocados, pues al respecto no cabe admitir “que una persona deba acudir al camino tortuoso, lento pero además general, de una acción de nulidad, como modo de solucionarle un conflicto cuyas consecuencias obligatoriamente trascienden en el tiempo.

Obsérvese que del paso a la nulidad, se derivarían otros antes de radicarse en cabeza de persona determinada, sin descartar las instancias y dentro de ellas el excesivo número de demandas a cuyo cargo tienen los Tribunales Contenciosos” (fls. 66 infra. y 67). Y concluyó así la decisión de conceder el amparo: “Por ello, habrá de tutelarse el derecho invocado, con la salvedad de hacerse única y exclusivamente dentro del marco constitucional y legal, bajo los parámetros señalados y en ese porcentaje del 9.23% en el cual se ha incrementado el índice de precios al consumidor.

Se ordenará que en un plazo considerable y acorde con los trámites para el efecto, 3 meses, el Ministerio de Hacienda, conjuntamente con el de Educación y el Señor Rector de la Universidad Tecnológica de Pereira, lleven a cabo las actuaciones necesarias para hacer los reajustes salariales anotados” (fls. 67 infra. y 68). Salvamento de voto El magistrado doctor Vicente Rodríguez Feo no compartió la referida decisión, y precisó que, ante la no demostración por parte de los accionantes, de que se encuentren en perjuicio irremediable, la acción de tutela no procede aquí, “pues existen otros medios de defensa judicial, como la acción de nulidad del Decreto 182 de este año, ante el Consejo de Estado, o la de nulidad con el restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contencioso administrativa” (fl. 70).

Las impugnaciones 1.- El apoderado del rector de la Universidad accionada sostiene que no se demostró el perjuicio irremediable en cabeza de los actores, por lo cual la tutela no era procedente, y añade a folio 85: “La tutela no es mecanismo hábil para controvertir actos generales, impersonales y abstractos. El Decreto 182 del 2000, expedido por el gobierno Nacional, participa de esas características.

No se probó perjuicio irremediable. “Las disposiciones constitucionales establecen una diferenciación en los modelos salariales de los diferentes funcionarios estatales y así no puede equiparse como iguales a quienes materialmente no lo son. La discriminación frente a salarios de los congresistas y otros, reconoce su origen en la propia constitución y ni el Gobierno ni los jueces pueden obviar esa realidad política mientras ella aparezca inserta en el orden superior.

“La tutela no es mecanismo idóneo para obtener alzas salariales. “La conducción general de la economía, la adopción de medidas de saneamiento fiscal y los principios constitucionales de unidad y estabilidad económica son de resorte privativo del Gobierno, con sujeción al reparto general de competencias establecidas en la propia constitución”.

Pide entonces que se revoque el fallo y se niegue el amparo. 2.- La apoderada del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República recuerda que la mayoría de las tutelas promovidas por idéntica razón a la presente “han sido rechazadas por improcedentes” (fl. 91), cita varias de esas decisiones, se refiere a la “situación actual del país”, y con apoyo en decisiones de la Corte Constitucional concluye que ninguno de los derechos fundamentales reclamados han sido violados por la medida gubernamental controvertida.

Al referirse a la “imposibilidad de cumplir con la sentencia proferida por el Honorable Tribunal” (fl. 101), precisa: “De acuerdo con la Constitución Política y la ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional debe atenerse a lo señalado en la respectiva ley de presupuesto para proceder a determinar el régimen salarial y las escalas de remuneración de los servidores Públicos.

“En este sentido el Gobierno Nacional, en caso de que las autoridades judiciales insistiesen en tutelar algunos derechos, debe comenzar por modificar la respectiva ley de presupuesto para el año vigente. “En este sentido, el Gobierno Nacional debería presentar la respectiva modificación de la Ley de presupuesto al Congreso de la República, esperar un trámite legislativo y proceder de acuerdo con lo aprobado en el mismo.

“A lo anterior se agrega que la partida presupuestal que permitiese efectuar el aumento solicitado a los servidores públicos no beneficiados con un aumento para el año 200 (sic) no existe. “En efecto, de entenderse que debe efectuarse un aumento salarial para algunos funcionarios y no para otros, a quienes ya se les ha negado la tutela ante otros tribunales, se estaría incurriendo en una violación al principio de la igualdad real, supuestamente protegida con la sentencia, pero que al mismo tiempo permite que a los casos semejantes se les de un tratamiento desigual”.

Luego sustenta que, además, la tutela no procede contra “actos generales, impersonales y abstractos” (fl. 102), además de que existen “otros mecanismos judiciales de defensa”, como advierte que lo dice el fallo impugnado, y finaliza: “Vía acción de Tutela no se puede obligar al Presidente a que ejerza la potestad reglamentaria “De acuerdo con lo anterior, la petición de la actora se dirige a que el Gobierno conceda un aumento en iguales términos al concedido a los funcionarios que devengaban menos de dos salarios mínimos a 31 de diciembre de 1999, actividad que sólo podría ser realizada por el Gobierno Nacional Ejerciendo su potestad reglamentaria.

“En este sentido es importante dejar en claro que no se puede obligar al señor Presidente a ejercer su potestad reglamentaria, y menos si ello depende de lo establecido en la respectiva Ley General de Presupuesto. “Por este motivo, obligar al Señor Presidente a ejercer una potestad constitucional y legal, sería una causal de improcedencia de la acción de tutela” (fls. 102 y 103).

Pide entonces que se revoque el fallo y se niegue la acción. 3.- La apoderada del Ministerio de Educación empieza diciendo que éste “no tiene la competencia para establecer el régimen y aumento salarial de los servidores públicos, incluyendo dentro de estos a los docentes. El Gobierno Nacional, mediante reglamento acorde con la situación de déficit fiscal y económica por la que atraviesa la Nación, regula la materia anualmente - Corte Constitucional Sentencia C-377 de julio de 1998” (fl. 111).

Se refiere al decreto 182 de febrero 11 que dictó el Gobierno Nacional, afirma que no se está allí violando el derecho a la igualdad, para lo cual se apoya en decisiones de la Corte Constitucional, y dice a folio 113: “Finalmente, le solicito ese (sic) Despacho, que al momento de resolver esta impugnación, tenga en cuenta el pronunciamiento de la H. Corte Suprema de Justicia en sentencias Nos. 6603, de febrero 7/00 Mag.

Ponente JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA, 4723, feb. 10/00, Conjuez HUGO HUMBERTO RODRIGUEZ, cuando estableció que los accionantes de tutelas por aumentos salariales, “deben recurrir a las acciones que las leyes han consagrado como los mecanismos idóneos para que las personas obtengan el reconocimiento de sus derechos, y no utilizar la acción de tutela, que por su naturaleza es de carácter subsidiario ”, es decir que según esgrime la misma corporación” la acción pertinente para cambiar la situación y lograr que los aumentos se hagan a todos los servidores es la acción de inconstitucionalidad contra dichas normas y no la acción de tutela contra los funcionarios que la aplican”. 4.- El Viceministro de Hacienda y Crédito Público pone de presente que éste “no tiene la competencia de fijar por sí solo el sistema salarial de los servidores públicos; ésta es una competencia compartida entre el Gobierno Nacional y el Legislador, a través de las llamadas leyes marco, consagradas en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política.

De hecho, en este aparte, el Gobierno Nacional ni siquiera intervino en la fijación del régimen salarial de los Miembros del Congreso y otros altos funcionarios del Estado, este régimen resultó de la aplicación del artículo 187 de la Constitución en consonancia con los artículos 48 de la Ley 42 de 1993 y 15 de la Ley 4 de 1992 Marco de Salarios.

Por lo tanto, cualquier diferenciación que esta circunstancia pueda contener, no se genera por una actitud del Gobierno Nacional” (fls. 118 y 119). Se refiere a cuestiones presupuestales y concreta que el derecho a la igualdad no se ha desconocido, sino que el decreto 182 trata de proteger “a los más débiles” (fl. 121), cita una providencia de la Corte Constitucional sobre el nombrado derecho fundamental, habla sobre “el poder adquisitivo del salario” y precisa: “De acuerdo con el reparto de competencias de ley marco, entre el Legislativo y el Ejecutivo, es tarea de este último entrar a fijar las remuneraciones de los empleados públicos del nivel nacional.

Dicha atribución le es propia y la realiza con base en los objetivos y criterios consignadas (sic) en la Ley 4a. de 1992. Estos están consagrados en el artículo 2o. de la mencionada ley. Entre ellos se destacan los siguientes: La sujeción al marco de la política macroeconómica y fiscal; La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad” (fl. 121).

Alude a “los salarios de los docentes VS. régimen general” (fl. 123) y termina citando varios fallos de diversos Tribunales Superiores mediante los cuales se han negado las acciones de tutela presentadas por análogo motivo a la que dio origen al fallo que por impugnación se revisa. Como los anteriores recurrentes solicita la revocatoria del fallo y la negación del amparo.

Cumplimiento del fallo. Estando ya el expediente en esta segunda instancia, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional remite una documentación relacionada con el “cumplimiento del fallo de tutela” que se revisa mediante este proveído (fls. 6 y ss. cdno. Corte). CONSIDERACIONES DE LA SALA Los accionados, por decirlo así, “principales” (Presidente de la República y Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional), obviamente tienen su sede en Santa Fe de Bogotá, evidencia que, como lo viene sosteniendo la mayoría de esta Sala, le otorgaba con exclusividad la competencia para conocer del presente asunto al Tribunal Superior de dicha ciudad, mas no al a quo de Pereira, el cual conoció y falló el mismo, sin competencia. Según dicha mayoría la competencia en cuestión radica privativamente en el lugar donde tiene origen la violación o amenaza protestadas en las demandas de tutela.

Así, por ejemplo en auto de noviembre 26 de 1998 se dijo con ponencia del H. Magistrado doctor Fernando Arboleda Ripoll: ‘Ese ha sido el criterio sentado por la Corte en providencia de 22 de julio último, con ponencia del Magistrado Ricardo Calvete Rangel: ‘”El artículo 37 del decreto 2591 fijó los criterios con base en los cuales se debe definir la competencia en la acción de tutela, estableciendo que es el factor territorial e que debe tenerse en cuenta para esos efectos, pues señala que al funcionario judicial del lugar donde ocurriere la violación o la amenaza del derecho fundamental como el que debe asumir el conocimiento del asunto.

En consecuencia, no es posible admitir que un juez o Tribunal sin competencia territorial dirima una acción constitucional, pues es desconocer el artículo 29 de la C.P., mandato que también rige para el proceso de tutela. Este es el criterio mayoritario, el que ha sido expresado, entre otros, en autos de fechas 14 de julio de 1991 M.P. CARLOS E. MEJIA; 4 de septiembre de 1995, JORGE E. VALENCIA; febrero 7 de 1997, JUAN MANUEL TORRES’”.

Así las cosas, de acuerdo el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil (aplicable por integración, art. 4º. Dto.306 de 1992) se declarará la nulidad de lo actuado por el Tribunal Superior de Pereira a partir inclusive del auto que admitió la demanda, dejando a salvo las pruebas practicadas. En mérito de lo expuesto, La Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Penal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

1.- DECRETAR LA NULIDAD de lo actuado en este asunto a partir inclusive del auto admisorio de la demanda, no cobijando la misma las pruebas practicadas. 2.- Remítase el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá para que proceda de conformidad con lo aquí considerado y, con adjunción de este proveído, dése el respectivo aviso a su homólogo de Pereira.

Cópiese, comuníquese y cúmplase. EDGAR LOMBANA TRUJILLO FERNANDO ARBOLEDA RIPOLL JORGE E. CÓRDOBA POVEDA CARLOS AUGUSTO GALVEZ ARGOTE JORGE ANIBAL GOMEZ GALLEGO MARIO MANTILLA NOUGUES CARLOS E. MEJÍA ESCOBAR ALVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN NILSON E. PINILLA PINILLA TERESA RUIZ NUÑEZ Secretaria � TUTELA No. 7.631 REVOCA Y NIEGA A DESPACHO: MAYO 25 DE 2000 PROYECTO: JUNIO 14 DEL 2000 VENCE DESPACHO: JUNIO 9 DE 2000 VENCE SALA: JUNIO 23 DE 2000 DR. GUILLERMO CRUZ CRUZ �PÁGINA �15� �PÁGINA �14� TUTELA No. 7.631 CARLOS E. CARDONAY OTROS TUTELA No. 7.631 CARLOS E. CARDONA Y OTROS