CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil trece (2013) Discutido y aprobado en sesión de veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013) Ref.: 73001-22-13-000-2013-00246-01 Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 9 de julio de 2013, por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, dentro de la acción de tutela promovida por la Asociación de Desplazados “Un Paso Hacia el Futuro” contra Fonvivienda, Presidencia de la República, Alcaldía Municipal de esa misma ciudad y Acción Social, a cuyo trámite fueron vinculados la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas, y la Caja de Compensación Comfamilia.

ANTECEDENTES 1. La actora reclama la protección de los derechos fundamentales a la vida, igualdad, vivienda digna, y a “ acceder a soluciones definitivas a su situación de desplazados”, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas (fl. 329, cdno. 1). En consecuencia, solicita que se vinculen “ los 98 representantes de núcleos familiares faltantes para que sean postulados y calificados en proyectos de vivienda urbana (…) ”; que “ se materialicen las ayudas para la estabilización económica, de vivienda y reubicación, en las condiciones dignas que ofrece la ley, en la medida que los cerca de 120 núcleos familiares cumplen con los requisitos necesarios para esto ”; y que se ordene a las entidades accionadas “ proporcionar dicho subsidio de vivienda, para que cese su condición de pobreza y desplazamiento ”, y “ desembolsar los dineros necesarios para adelantar los programas de vivienda ” (fl. 35, cdno. 1). 2.

La accionante, sustenta la queja constitucional en síntesis así: 2.1. Los miembros de la Asociación (la cual tiene un certificado de vigencia hasta marzo de 2027), quienes son 110 núcleos familiares, compuestos principalmente por menores de edad, madres y padres cabeza de familia, discapacitados y personas de la tercera edad, durante los años 1998 y 2011 se vieron obligados a desalojar sus viviendas en diferentes partes del país, al ser víctimas de constantes agravios de grupos armados al margen de la ley, y cuya calidad la acreditan con la inscripción en el Registro Único de Desplazados. 2.2.

Todos los núcleos familiares han cumplido con los requisitos de ley para acceder a los beneficios que el Gobierno Nacional otorga para la población desplazada, especialmente el de subsidio de vivienda. 2.3 Formuló derechos de petición dirigidos a: i) la Alcaldía Municipal de Ibagué, el 7 de mayo de 2012 tendiente a obtener la adjudicación de un terreno para iniciar un proceso de construcción de vivienda, pues contaban con el presupuesto y la planificación, y el 27 de julio siguiente solicitando se les tuviera en cuenta para los programas futuros; ii) al Coordinador de Grupo de Atención y Servicio al Usuario, el 13 de junio de 2013 deprecando que se diera cobertura para la revisión de documentos de los integrantes de la Asociación;

(iii) a la Caja de Compensación Comfatolima el 26 de julio de 2012 pidiendo la inscripción en los proyectos de vivienda y la revisión de los documentos individuales de 106 personas para acceder a vivienda digna (solo se obtuvo respuesta de 12 solicitudes, que quedaron en estado de calificadas, sin que se haya hecho efectivo el subsidio y al resto no le ha sido posible aspirar a dicha calidad);

(iv) al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: (a) el 26 de julio de 2012 con el fin de que se realice la revisión de los documentos de los núcleos familiares, los cuales no se encontraban como postulados ni calificados para acceder al subsidio y ser incluidos en los proyectos futuros; (b) el 15 de julio de 2012, con copia a la Presidencia de la Republica, en donde se emitió respuesta pero no se indicó de forma clara si la entidad iba a adoptar un procedimiento expedito ni futuras soluciones;

(c) el 12 y 13 de febrero de 2013 con el fin de que fueran vinculados a los programas de vivienda gratuita; solicitudes que fueron contestadas, con fundamento en el orden prioritario que establece la ley y en que no se puede otorgar una fecha probable de asignación del subsidio a las personas que están calificadas, por falta de disponibilidad de recursos. 2.4.

Doce núcleos familiares se encuentran en estado de calificado pero no se ha otorgado ningún beneficio al considerar que hay personas con mayor puntaje, transgrediéndose el derecho a la igualdad respecto de las otras familias, pues todos han sido víctimas del conflicto y no se puede desconocer la situación crítica que los aqueja. Los otros 97 grupos, no ostentan la condición de calificados ni postulados. 3.

En respuesta a la demanda de tutela, la Alcaldía Municipal de Ibagué indicó que la accionante no aportó elemento de convicción que permita inferir que ha transgredido el derecho de petición, sin embargo, “ si prueba que se efectuaron peticiones a la Gestora Urbana, quienes, conforme a las pruebas aportadas, dieron contestación a las solicitudes (…), entidad que está dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente (…) ” (fl. 350, cdno. 1).

El Fondo Nacional de Vivienda señaló, en compendio, que no asigna turnos ni señala fechas para el otorgamiento de subsidios a los hogares que se encuentran en estado de calificado, pues la asignación de la ayuda se realiza en condiciones de igualdad de estricto cumplimiento a los puntajes de calificación obtenidos por los hogares postulados y conforme a la capacidad presupuestal existente; que ha realizado las actuaciones necesarias para garantizar el beneficio habitacional a los hogares en situación de desplazamiento que han cumplido con los requisitos previos; y que otorgó respuesta clara y de fondo a los derechos de petición presentados.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República refirió que no era el llamado a proteger los presuntos derechos vulnerados; y que tal como se afirma en la tutela, oportunamente diligenció los escritos allegados a la autoridad correspondiente. LA SENTENCIA IMPUGNADA Concedió el resguardo al considerar que se transgredió el derecho de petición, pues a pesar de que las entidades accionadas hayan emitido respuesta, ellas no abarcan de manera completa, clara y de fondo las solicitudes elevadas, ya que solo indican los parámetros para ostentar la calidad de calificado o de postulante, sin hacer referencia a “ lo realmente importante y solicitado que es dar una fecha probable de cuando podría ser entregado el subsidio de vivienda de las familias que ya están calificadas de cómo va la revisión de los documentos y expedientes de las familias que están aspirando al subsidio de vivienda y si han podido acceder o no a los programas futuros de vivienda para aprobar de manera prioritaria ” (fl. 356, cdno. 1).

Agregó que el juez de tutela no puede definir u ordenar quien puede ostentar la condición de calificado o postulante, en la medida en que ello es atribución de las entidades accionadas; que la Presidencia de la República no tiene responsabilidad alguna en el tema discutido porque remitió copia de los derechos de petición a la Unidad para la Atención de Reparación de Víctimas.

Ordenó a Fonvivienda, Unidad de Atención y Reparación Integral de Víctimas, Comfenalco, Alcaldía Municipal de Ibagué y al Coordinador del Grupo de Atención al Usuario para que “ si aún no lo hubieren hecho, procedan a dar respuesta a las peticiones elevadas a cada uno de éstos (…) ” (fl. 357, cdno. 1). LA IMPUGNACIÓN Se presentaron diferentes escritos impugnando el fallo referido: (a) La accionante adujo que el Tribunal Constitucional concedió un derecho fundamental que no se había solicitado en el amparo, “ como es de obligar a varias entidades del estado a responder unos oficios que ya fueron tramitados y respondidos ”; que el fondo de la solicitud consiste en que se amparen los derechos a la vivienda digna y a la igualdad, materializándose las ayudas; y que el juzgador de segundo grado debe centrar su disertación jurídica y judicial en la mencionada solicitud, pues los derechos de petición ya fueron respondidos (fl. 437, cdno. 1).

(b) Comfatolima señaló que le otorgó respuesta a la solicitud elevada, para lo cual allegaba la correspondiente guía de envío y certificación de recibido; y que no contestó la tutela en término porque desconocía la existencia de la misma. (c) La Alcaldía Municipal de Ibagué reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la tutela.

(d) Fonvivienda ratificó las motivaciones consignadas en la respuesta a la tutela e indicó, en síntesis, que no existe prueba que permita concluir que los 10 hogares en estado de calificado están incursos en mayores o más extremas condiciones de vulnerabilidad que el resto de población desplazada; que no es aceptable la alteración del orden de entrega porque atenta contra el derecho a la igualdad; y que le es imposible indicar la fecha en que otorgara el subsidio familiar de vivienda a los grupos familiares postulados o calificados.

CONSIDERACIONES 1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares. 2.

Así mismo, con la finalidad de otorgar un reconocimiento a “ la situación de quienes ostentan la condición de desplazados por la violencia, que se acrecienta día a día y para dar una respuesta a quienes padecen los rigores de las luchas entre grupos armados al margen de la ley, se creó el Sistema Nacional Para la Atención Integral de la población desplazada por la Violencia, y se dictaron un conjunto de normas como la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, que consagran una serie de derechos y deberes tanto para las entidades públicas que les corresponde de una u otra manera atender las necesidades inmediatas como la ayuda humanitaria, los servicios de salud, educación, subsidio de vivienda, capacitación, estabilización socio económica.

Normas que igualmente regulan las formas como los desplazados pueden hacer efectivos los derechos constituidos en su favor, resaltando el deber de colaborar con todas las autoridades que integran el sistema para que puedan cumplir con los ordenamientos legales al respecto (sentencia de tutela de 4 de septiembre de 2003, Exp N°. 130012213000200300093 )” (Sentencia 2 de junio de 2009, exp. 18001-22-08-000-2009-00047-01, reiterada el 10 de febrero de 2012, exp. 11001-22-15-000-2011-00939-01). 3.

En el presente caso, la actora acude a la tutela al considerar vulneradas las prerrogativas esenciales invocadas, por cuanto no se les ha asignado el subsidio de vivienda ni materializado las ayudas económicas a las que tienen derecho en su condición de desplazados. 4. De los medios de convicción obrantes en las presentes diligencias, se observa que la peticionaria elevó distintos derechos de petición a las autoridades convocadas con miras a acceder al subsidio de vivienda.

Sin embargo, se advierte la inviabilidad del resguardo impetrado en lo que hace al derecho de petición, pues de un lado, las entidades accionadas otorgaron respuesta a las solicitudes elevadas; y de otro, el propio actor manifestó en su escrito de impugnación, que no se debía obligar a las convocadas a “ responder unos oficios que ya fueron tramitados y respondidos ” (fl. 437, cdno. 1). 5.

Ahora, sobre la entrega del subsidio de vivienda, es de destacar que esta Corporación no desconoce la situación de vulnerabilidad que padecen las personas víctimas del desplazamiento forzado, y consciente de ello, considera que son las instituciones estatales las encargadas de desarrollar y hacer efectivos los programas de vivienda y el otorgamiento de los beneficios que para ese sector de la población establece la ley.

De ahí que no es posible tratar de reemplazar los requisitos, procedimientos, y turnos que sobre el particular han sido establecidos, con miras a que se le asigne el subsidio de vivienda respecto de personas que se encuentran en las mismas condiciones del accionante, pues de acceder a ello, no solo se invadirían órbitas que no son del resorte del juez constitucional, sino que también se quebrantaría el derecho a la igualdad de los que están en idéntica situación a la promotora de la protección constitucional (Sentencia 22 de noviembre de 2012, exp. 05001-22-03-000-2012-00768-01).

Ciertamente, el referido subsidio depende no sólo de la disponibilidad de recursos, sino también del orden de calificación otorgado a cada hogar postulante, y en esa medida, es un procedimiento reglado, el cual no puede ser desconocido mediante la presente solicitud de protección de las prerrogativas fundamentales. Sobre el particular, la Sala ha indicado que “ la acción propuesta es improcedente para que le sea entregado dicho subsidio habida cuenta que ello lo realiza el Fondo Nacional de Vivienda siguiendo los parámetros establecidos en el Decreto 951 de 2001, esto es, ponderando variables como el número de miembros de los hogares desplazados por la violencia, condición de mujer jefe de hogar, tiempo de desplazamiento, vulnerabilidad étnica, componente de la política habitacional y tipo de solución, etc., por lo que inobservar tal regulación como lo pretende el peticionario, generaría la vulneración del derecho fundamental a la igualdad de otras familias desplazadas por la violencia que también se encuentran en turno para recibir el subsidio citado.

“Si se accediera a lo pretendido por el accionante, ello implicaría conminar bajo orden de tutela a Fonvivienda para que dé un trato distinto a diversos hogares que se encuentran en la misma situación, con claro desconocimiento del mandato superior contenido en el artículo 13 de la Carta Política’. “En efecto, sobre tal punto esta Corte dijo al resolver un asunto semejante, que «el reconocimiento y pago del subsidio de vivienda referido por la promotora del amparo, están sometidos a un procedimiento previamente reglado que determina la forma y el turno en que tal auxilio debe suministrarse, sin que por esta vía puedan desconocerse las reglas que gobiernan ese trámite’.

“«De hecho, tampoco podría ordenarse que se modifiquen los turnos ya establecidos, en la medida en que ello no sólo representaría una intromisión en esa actuación administrativa que a primera vista aparece ajustada a la ley, sino que además afectaría el derecho a la igualdad de otras personas que están a la espera del desembolso correspondiente de acuerdo con los términos de la Resolución No. 601 de 16 de diciembre de 2008.

Ello, sin contar con que una orden como la que reclama la accionante, implicaría afectar apropiaciones presupuestales que en la actualidad no aparecen aprobadas, lo cual, según jurisprudencia decantada, es cuestión que en principio escapa al marco decisorio del juez constitucional» (Sentencia de 25 de marzo de 2009. Exp. 05001221000000007200901) ” (Fallo de 26 de mayo de 2010, Exp.

No. 68001-22-13-000-2010-00103-01). De manera que en atención a los reseñados lineamientos, no es viable mediante este mecanismo excepcional, pretermitir o cambiar los trámites previamente fijados por las autoridades convocadas, en la medida en que ello conculcaría la prerrogativa a la igualdad de otras familias que se encuentran en condiciones similares a las de las personas que conforman la Asociación accionante. 7.

Conforme a lo expuesto, se revocará el fallo constitucional de primera instancia y, en su lugar, se negará el amparo. DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, EN SALA DE CASACIÓN CIVIL, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, REVOCA LA SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN, Y, EN SU LUGAR, NIEGA EL AMPARO SOLICITADO.

COMUNÍQUESE MEDIANTE TELEGRAMA A LOS INTERESADOS Y REMÍTASE EL EXPEDIENTE A LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA LA EVENTUAL REVISIÓN. MARGARITA CABELLO BLANCO RUTH MARINA DÍAZ RUEDA FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ ARIEL SALAZAR RAMÍREZ ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ