CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Tutela No. 69.936 ANA VICTORIA ESPEJO MURILLO Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente: GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Aprobado Acta No. 345. Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013). V I S T O S Seria del caso que la Sala decidiera la impugnación interpuesta por la accionante ANA VICTORIA ESPEJO MURILLO, quien actúa en nombre propio y representación de su menor hijo Gabriel Santiago Rojas Espejo, en relación con el fallo de tutela emitido el 23 de septiembre de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, a través del cual amparó los derechos fundamentales a la vida diga, igualdad y educación, presuntamente trasgredidos por la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al paso que negó la protección de garantías constitucionales respecto de la Secretaría Distrital de Salud, la EPS CAPRECOM y los Ministerios de Salud y Protección Social, Vivienda y Territorio y Educación, de no ser porque se advierte una causal de nulidad que invalida lo actuado.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los hechos que motivaron la solicitud de amparo y lo pretendido por la accionante, fueron sintetizados en el fallo impugnado de la forma como sigue: “Manifiesta la accionante que su núcleo familiar conformado por JESÚS MARÍA ROJAS, compañero permanente, GABRIEL SANTIAGO ROJAS ESPEJO, hijo menor, y ella, se encuentra debidamente registrado ante la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas.

Refiere que con ocasión de los malos tratos recibidos por parte de su ex pareja, decidió abandonar su hogar de habitación en la ciudad de Neiva, y trasladarse, junto con su menor hijo GABRIEL SANTIAGO ROJAS ESPEJO, desde el 17 de octubre de 2012 a esta capital, sin que para ello contara con algún tipo de ayuda económica, pues denota que, a partir de dicho momento, quien ha seguido recibiendo la colaboración humanitaria es JESÚS MARÍA. Así, expresa la actora que pese al requerimiento que aquella elevó a la Unidad de Atención y Orientación a la Población desplazada (UAO), solicitando la separación del núcleo familiar y ayuda de carácter inmediato por su precaria situación, dado que es desplazada, madre cabeza de familia y se encuentra en estado de embarazo, tal entidad le manifestó exclusivamente que dicho “trámite era demorado”.

Denota que, en aras de brindarle a su hijo la educación que requiere, pidió ayuda en los jardines escolares del ICBF, no empece, allí, el infante fue rechazado por la condición de desplazados que ambos ostentan. Además, precisa que el menor tampoco cuenta con asistencia en materia de seguridad social en salud, pues su afiliación es en Caprecom de Neiva.

Indica que, en virtud de la extrema situación por la que atraviesa, se comunicó el día 8 de septiembre de 2013 a la línea de la Unidad de Víctimas, llamada a la cual le correspondió el número de radicado No. 4053951; sin embargo, desconociendo su estado de gravidez, nuevamente fue sometida a “trámites engorrosos”. Finalmente, pone de presente que el Estado Colombiano también ha vulnerado su derecho a la vivienda digna, toda vez que, no la ha tenido en cuenta para acceder a dichos beneficios y tampoco le ha brindado la información necesaria para sobre las indemnizaciones y ayudas a las que aduce, tiene derecho.

Por lo anterior, la demandante solicita: 1. Que ordene a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, hacer entrega de las ayudas suspendidas, y actualizar el registro del núcleo familiar, con el fin de que figure la accionante como cabeza de familia y sea ella a quien se le dirijan las ayudas. 2. Que se ordene al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en particular, a uno de sus jardines infantiles, otorgar un cupo para su mejor hijo y ayuda para ella, dado su estado de gravidez. 3.

Que se ordene al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Secretaría Distrital de Salud, le brinden tanto a ella como a su menor hijo, la asistencia que en materia de salud requieren. 4. Que se ordene al Ministerio de Vivienda y Territorio, otorgarle un turno prioritario para adquisición de vivienda. 5. Que se ordene al Departamento para la Prosperidad Social, entregar las ayudas humanitarias urgentes a que tiene derecho y, que junto con su núcleo familiar, los capaciten acerca de las prerrogativas que posees por su calidad de personas desplazadas.” LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, consideró, en primer lugar, que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no había transgredido las garantías fundamentales deprecadas por la accionante, pues la separación de su núcleo familiar obedece a un trámite administrativo que no ha adelantado ante esa entidad.

En segundo término, frente a la acción de amparo incoada para obtener subsidio de vivienda, el a-quo determinó que es a Fonvivienda a quien le atañe atender tal requerimiento, solo que la demandante no ha participado de las respectivas convocatorias, así como tampoco está probado que haya elevado solicitud alguna a la Caja de Compensación Familiar para su postulación. Y en tercer lugar, en relación con la protección del derecho a la salud, también el Tribunal negó su amparo, en cuanto la actora no hizo referencia alguna atribuible a la EPS CAPRECOM ni a la Secretaría Distrital de Salud.

Por el contrario, advirtiendo que la accionante reviste la condición de desplazada por la violencia, madre de un menor de edad, que en la actualidad se encuentra estado de embarazo y, según su dicho, las ayudas humanitarias están siendo percibidas por su ex compañero permanente, el Tribunal dispuso la protección de su derecho fundamental a la vida digna, razón por la cual ordenó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que en un lapso perentorio adelante los estudios de caracterización con el propósito de establecer si la señora ESPEJO MURILLO y su descendiente son merecedores de la ayuda humanitaria de transición y, si es del caso, adelante ante el I.C.B.F. los trámites pertinentes para que se le brinde cobertura en materia de alojamiento y alimentación. Y finalmente, al advertir que el I.C.B.F. no emitió pronunciamiento alguno en relación con la queja de la demandante, en cuanto a que su menor hijo no habría sido vinculado en los jardines infantiles de ese instituto, el Tribunal le ordenó que en el término de diez días hábiles, adelantare los trámites pertinentes para la vinculación del menor a un hogar infantil.

LA I M P U G N A C I Ó N En síntesis, argumentando la accionante que dada su condición de desplazada por la violencia y encontrándose en estado de embarazo, no tiene porque someterse a la tramitología para decantar el nuevo estado de su núcleo familiar en aras de recibir las ayudas humanitarias, el subsidio de vivienda y la atención de salud que requieren.

C O N S I D E R A C I O N E S Siguiendo el derrotero trazado por la Sala en asuntos de similar connotación fáctica y jurídica al presente, se decretará la nulidad de todo lo actuado, por cuanto la competencia para conocer de la presente acción de amparo, en primera instancia, radica en los Jueces Penales del Circuito, en este caso, de la ciudad de Bogotá. En efecto, en consonancia con el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, para la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela, habrán de aplicarse los principios generales del Código de Procedimiento Civil en todo aquello que no sea contrario al Decreto 2591 de 1991.

En este contexto, acorde con lo previsto en el artículo 140-2 del C.P.C., el proceso es nulo en todo o en parte cuando el juez carece de competencia. Ahora bien, frente a la temática que reviste la solicitud de amparo, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 3º de la Ley 387 de 1997, es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la atención, protección y estabilización económica de la población desplazada por la violencia. En desarrollo de este mandato, la mencionada normativa creó el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, por medio del cual se coordina la concesión de ayudas humanitarias de emergencia y otras prerrogativas a los desplazados.

Así las cosas, al tenor del artículo 6° del Decreto 2467 de 2005, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional le correspondía, entre otras funciones, la de coordinar el Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y ejecutar acciones de acompañamiento al retorno, prevención, protección, atención humanitaria y reubicación a favor de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento, de conformidad con las competencias asignadas por la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.

Esto, en razón a que, por virtud del artículo 170 de la Ley 1448 de 2011, a través de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional se transformó en un departamento administrativo que habrá de encargarse de fijar las políticas, planes generales programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas del conflicto, la atención a grupos vulnerables y la reintegración social y económica.

Por otra parte, el artículo 168-16 ídem le asignó a la Unidad de Atención y Reparación Integral la función de “ entregar la asistencia humanitaria a las víctimas de que trata el artículo 47 de la presente ley, al igual que la ayuda humanitaria de emergencia de que trata el artículo 64, la cual podrá ser entregada directamente o a través de las entidades territoriales ”.

Dicha entidad, según el artículo 166 ídem, es una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía patrimonial, adscrita, acorde con el artículo 1° del Decreto 4157 de 2011, al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. De otro lado, según lo normado por el artículo 35 del Decreto 4155 de 2011, parágrafo 1°, a partir del 1° de enero de 2012, cada una de las nuevas entidades del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, creadas o escindidas, asumirá la representación judicial de todas las acciones constitucionales, procesos judiciales, contencioso administrativos, ordinarios y administrativos que le sean notificados, relacionados con los temas de su competencia. Desde esa perspectiva, salta a la vista que (i) el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por no ser el encargado de entregar las ayudas humanitarias, no de debió vincularse al presente asunto, (ii) no se vislumbra de qué manera los accionados Ministerios de Salud y Vivienda, Ciudad y Territorio y Educación, puedan tener incidencia en los hechos materia de amparo, y, por lo tanto, (iii) la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá no es competente para conocer de la presente acción, en primera instancia, respecto de la Unidad Administrativa para a Atención y Reparación de Victimas, el I.C.B.F., la Secretaría Distrital de Salud, Fonvivienda ni la E.P.S. Caprecom.

En efecto, en primer lugar, a la luz de lo normado por el artículo 38, num. 2°, lit. c) de la Ley 489 de 1998, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas pertenece al sector descentralizado por servicios. En ese contexto, disponiendo el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 que a los jueces de circuito o con categoría de tales, le serán repartidas para su conocimiento en primera instancia las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental.

Aserto que acompasa el criterio diseñado por esta Corporación, en sede de colisión de competencia, al precisar que: “2. En este asunto estima la Sala que lo procedente es remitir las diligencias al Juzgado 1º Penal del Circuito Especializado de Medellín, para que asuma el conocimiento y tramite de la acción de tutela. Lo anterior porque, si bien el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, asumió temporalmente hasta el 31 de diciembre de 2011 los asuntos judiciales en que sea parte Acción Social y la Cooperación Internacional, lo cierto es a partir del 1° de enero de 2012, y por expresa disposición del artículo 41 transitorio del Decreto 4155 de 2011 serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas.

Ahora, el artículo 1° del Decreto 4802 del 20 de diciembre de 2011, señaló que la Unidad Administrativa en mención contará con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, y a su vez, el inciso c), numeral 2°, artículo 38 de la Ley 489 de 1998, consagra que las unidades administrativas especiales con personería jurídica, hacen parte del sector descentralizado por servicios.

Incluso, el artículo 82 de la misma normatividad dispone que las unidades administrativas especiales y las superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos.

Así las cosas, el Decreto 1382 de 2000 en su inciso 2°, numeral 1°, artículo 1°, le otorga a los jueces del circuito o con categorías de tales, el conocimiento, en primera instancia, de las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamenta l. En consecuencia, se dirimirá el conflicto asignando el conocimiento de la presente acción de tutela al Juzgado 1º Penal del Circuito Especializado de Medellín.” (Subrayado fuera de texto).

A su turno, el conocimiento de las acciones de tutela que sean instauradas en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –I.C.B.F.- también corresponde avocarlas, en primera instancia, a los jueces con categoría de circuito. Así lo ha dilucidado esta Corporación: “Sería del caso entrar a desatar la impugnación interpuesta por la Defensora de Familia, asignada al Centro Zonal Tunjuelito, dentro de la acción de tutela promovida por la señora SANDRA PATRICIA CESPEDES OLARTE, contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “ICBF”, sino fuera porque se observa que en la primera instancia surtida ante la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, se incurrió en causal de nulidad que afecta lo actuado, como pasa a examinarse: 1.

Con el fin de racionalizar y desconcentrar el conocimiento de las acciones de tutela, mediante el Decreto 1382 de 2000 se reglamentó el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que prescribe la regla de competencia para conocer de dichas acciones en primera instancia, en el sentido de atribuirla al juez con jurisdicción en el lugar donde ocurre la violación o amenaza del derecho fundamental. 2.

El mencionado Decreto 1382 radicó en los jueces del circuito o con categoría de tales la competencia para conocer, en primera instancia, de las acciones de tutela "que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental" y, en los jueces municipales, las que se interpongan “contra cualquier autoridad pública del orden distrital o municipal y contra particulares”.

El mismo precepto también señaló, que “cuando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral”. Luego, como el Instituto accionado es un ente del sector descentralizado por servicios del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, que contempla la estructura y organización de la administración pública, en concordancia con el artículo 19 de la Ley 7ª de 1979, que señala que su naturaleza jurídica corresponde a la de un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Salud, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que conoció de la primera instancia, carecía de competencia para decidirla.” Y finalmente, el artículo 1° del Decreto 555 de 2003, establece que el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA es un fondo con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal y financiera, que está sometido a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional y se halla adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio-, a quien le corresponde entre otras, la función de formular políticas en materia habitacional.

En ese contexto, salta a la vista que el Ministerio Vivienda y Desarrollo Territorial, por no ser el encargado de entregar el subsidio de vivienda reclamado, pese a ser mencionado por la accionante, permite concluir que la Sala a-quo tampoco era competente para conocer de la presente acción en primera instancia. En efecto, a tono con el artículo 38-2, literal f) y g) de la Ley 489 de 1998, tanto las sociedades de economía mixta como las entidades administrativas nacionales con personería jurídica hacen parte del sector descentralizado por servicios.

En esa medida, al disponer el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 que a los jueces de circuito o con categoría de tales, le serán repartidas para su conocimiento en primera instancia las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental, es claro que la competencia en primera instancia recaía en un juez de dicha categoría. Ahora bien, cabe destacar que si bien el trámite de amparo constitucional se rige por los principios de informalidad y celeridad, no se puede omitir que la competencia del juez está inescindiblemente referida al derecho fundamental al debido proceso -artículo 29 de la Carta-, el acceso al juez natural y a la administración de justicia. Sobre el particular, en el auto N° 304 A de 2007, textualmente adujo la Corte Constitucional: “ según la jurisprudencia constitucional la falta de competencia del juez de tutela genera nulidad insubsanable y la constatación de la misma no puede pasarse por alto, por más urgente que sea el pronunciamiento requerido, pues (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso”.

En la misma dirección, la referida Corporación puso de presente, en el auto N° 124 del 25 de marzo de 2009 que, acorde con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso implica, entre otras cosas, que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

Por supuesto, la Corte Constitucional ha manifestado su preocupación, en el sentido de que los “ conflictos de competencia con base en el Decreto 1382 de 2000 ha generado que los peticionarios deban sufrir por varios meses (sic) las graves consecuencias de la presunta violación de sus derechos fundamentales mientras los distintos jueces discuten aspectos meramente procesales relacionados con las reglas de reparto; lo cual, además, es muestra de una gran insensibilidad constitucional ”.

No obstante, aunque la Corte Suprema de Justicia comparte dicha inquietud, también es verdad que, como lo precisó esta Corporación mediante auto del 2 de junio de 2009, “ ello no implica que las autoridades judiciales y sus usuarios deban desconocer la citada reglamentación, toda vez que su inobservancia resta eficacia a la administración de justicia, de cara a proteger los derechos fundamentales, pues no se puede olvidar que el Decreto 1382 de 2000 fue expedido por la necesidad cierta de ‘racionalizar y desconcentrar el conocimiento’ de las demandas de tutela”.

Desconocer aquella realidad por la cual se expidió el mencionado decreto, genera efectos como el ocurrido en el presente caso y emite un mensaje equivocado a las personas, en tanto, según se puntualizó en la precitada determinación, “ las incentiva a promover demandas ante cualquier autoridad judicial, creando caos que en nada ayuda a la protección inmediata de los derechos fundamentales, ni al correcto funcionamiento de la administración de justicia en el ejercicio de sus funciones ordinarias instituidas igualmente para garantizar los derechos constitucionales”.

También recordó esta Colegiatura que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las directrices de competencia aplicables al asunto sub exámine tienen plena legitimidad. A ese respecto, en el multicitado auto, textualmente se adujo: 4. Adicionalmente, “En julio de 2002, la Sección Primera de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad del inciso cuarto del numeral primero del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000” y del “inciso segundo del artículo 3º del mismo, denegando los demás cargos de las demandas a que se refieren los expedientes radicados en esa corporación. “De esta manera, habiéndose pronunciado el organismo competente, el resto de la normatividad contenida en el referido Decreto mantiene obligatoria aplicación, como desde entonces lo ha venido reiterando la Corte Constitucional”.

Corolario de lo anterior, el conocimiento en primera instancia de la demanda interpuesta por la señora ANA VICTORIA ESPEJO MURILLO corresponde, sin ningún margen de duda, a los juzgados del circuito. Por tal motivo se declarará la nulidad de todo lo actuado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, a partir, inclusive, del auto emitido el 10 de septiembre de 2013, por medio del cual dispuso la admisión de la acción de tutela, con excepción de las pruebas practicadas.

En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de lo actuado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al tenor de las anteriores consideraciones, con excepción de las pruebas practicadas.

SEGUNDO: Remítase la actuación a la Oficina de Reparto de los Jueces Penales del Circuito de Bogotá, conforme se señaló en la presente decisión.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados esta decisión. Cúmplase, GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Ver, por ejemplo, radicados 59.363 del 15 de marzo de 2012; 59.457 del 20 de marzo de 2012; 59.642 del 12 de abril de 2012, 60184 del 3 de mayo de 2012 y 65.820 del 11 de abril de 2013. � Por medio del cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991 –reglamentario, a su vez, del art. 86 de la Constitución Política-. � Dependencia creada en el artículo 166 de la Ley 1448 de 2011. � Por el cual se establece la estructura de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. � por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. � Radicado No. 57.986 del 2 de febrero de 2012 � Cfr. incisos 2º y 3º del numeral 1º del art. 1º. � En la actualidad se denomina de Protección Social. � Radicado No. 11001-22-10-000-2006-00342-01 del 8 de febrero de 2007. � En la misma dirección, cfr. C. Const., auto 072 A de 2006. � C. Const., auto N° 124 del 25 de marzo de 2009. � Expedido en el marco del proceso radicado con el N° 42401. � Como está consignado en la parte considerativa del Decreto 1382 de 2000. � Corte Constitucional.

Auto 147 del 1º de abril de 2009. _1402393974.doc