CORTE SUPREMA DE JUSTICIA TUTELA N° 68769 República de Colombia SOCIEDAD ATENEA AGRÍCOLA S.A.S. Corte Suprema de Justicia TUTELA N° 68769 República de Colombia SOCIEDAD ATENEA AGRÍCOLA S.A.S Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS N° 2 Magistrada Ponente: MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ Aprobado Acta N° 283 Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013).

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Decidir la impugnación presentada por el apoderado de la sociedad ATENEA AGRÍCOLA S.A.S, en contra del fallo de tutela proferido el 26 de junio de 2013 por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Extinción de Dominio, que negó el amparo de los derechos fundamentales de petición y debido proceso, presuntamente vulnerados por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA-; actuación que se hizo extensiva a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y de Relaciones Exteriores.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Refirió el memorialista que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución 169 del 21 de mayo de 2008 y junto con la autorización impartida en el acta del Comité Administrativo No. 3 del Convenio No. 55 del 2008, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA- dio apertura a la convocatoria pública MADR.IICA No. 02-2008 para apoyar la construcción y adecuación de sistemas de riego y drenaje del programa “Agro Ingreso Seguro-AIS”.

El 15 de diciembre la sociedad ATENEA AGRÍCOLA S.A.S y el IICA suscribieron el acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008, derivado del Convenio 055/08 IICA-MADR-INCODER; no obstante, posteriormente, se procedió a la liquidación de dicho acuerdo, en cuyo trámite el 5 de octubre de 2011, el coordinador de operaciones del IICA solicitó la devolución de dineros por valor de $11.623.142,33., a lo cual esa sociedad procedió, pero: “en lo relacionado con el paz y salvo a favor de ATENEA AGRICOLA, solo se vería reflejado en el Acta de liquidación”.

Posteriormente, precisó, el 22 de marzo de 2012, mediante derecho de petición la sociedad por él representada solicitó al IICA proceder a la elaboración del acta de liquidación del acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008; petición que reiteró el 10 de octubre siguiente. Indicó que el IICA entregó al Juzgado 14 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad copia simple de un acta de liquidación unilateral, en virtud de acción de tutela que promovió en pretérita oportunidad y que fuera fallada en forma adversa a sus pretensiones por falta de legitimidad para actuar.

Señaló que, según manifestación del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA-, mediante comunicación del 23 de agosto de 2012 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le ordenó proceder a liquidar unilateralmente el aludido acuerdo; decisión de la que ATENEA AGRÍCOLA S.A.S, no tuvo conocimiento. Recalcó que no existe ningún requerimiento por medio del cual el Instituto accionado haya solicitado al ejecutor que concurriera a la liquidación del contrato, así como tampoco misiva dirigida a su mandante en la que se dé a conocer la decisión adoptada, con lo cual se vulneró no sólo el derecho fundamental al debido proceso, sino principios como los de imparcialidad, buena fe, responsabilidad, transparencia, legalidad, publicidad, entre otros.

Con todo, agregó que transcurridos más de 7 meses no ha obtenido respuesta alguna en relación con el derecho de petición en comento. Por tanto, solicitó conceder el amparo de dicha garantía fundamental; en consecuencia, ordenar dar respuesta a la solicitud del 10 de octubre de 2012. En el evento de haberse procedido a la liquidación del acuerdo de financiamiento 1320/2008 pidió expedir copia auténtica del acta respectiva, y de proferirse una orden diferente: “…es necesario volver a liquidar el Acuerdo de Financiamiento 1320/2008, ya que es necesario lograr una protección eficaz a los derechos amenazados principalmente el derecho al debido proceso”.

TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Extinción de Dominio, avocó conocimiento de la demanda y ordenó vincular a la autoridad accionada. Integró el contradictorio con los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y de Relaciones Exteriores. 2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aludió a la falta de legitimación por pasiva por no tener relación alguna con las partes que lo vinculen jurídicamente; no obstante, precisó, ese Ministerio no ha ocasionado daño o perjuicio alguno al solicitante, de lo que se infiere no es el llamado a responder las pretensiones de la demanda.

Indicó haber suscrito con el IICA y el INCODER el convenio 055 de 2008 que tiene “por objeto la cooperación científica y tecnológica entre el MINISTERIO, EL INCODER y EL ICCA, mediante la unión de esfuerzos, recursos, tecnología y capacidades, para la implementación, desarrollo y ejecución de la Convocatoria Pública de Riesgo y Drenaje, que permita la asignación de recurso del Programa “Agro Ingreso Seguro-AIS”, y del subsidio para la realización de obras de adecuación de tierras, a que se refiere el artículo 92 de la Ley 1152 de 2007”.

Además, destacó que las partes del acuerdo de financiamiento fueron exclusivamente el IICA y la sociedad “Atenea Agrícola Ltda y CIA SCA”. Por tanto, consideró impreciso asegurar que ese Ministerio dispuso la liquidación unilateral de un acuerdo del que no hace parte y mucho menos calificar como no cumplidas unas obligaciones a las cuales no les efectúo seguimiento alguno, luego no puede ser llamado a responder en el proceso por los presuntos efectos que llegaran a ser probados. 3.

El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó abstenerse de atender la solicitud elevada por el actor, en la medida que esa autoridad sólo actúa como interlocutor entre las misiones diplomáticas y representaciones internacionales con las autoridades del Estado receptor, así como con los connacionales o particulares, hecho que no se dio en el presente caso por cuanto la sociedad demandante actúo de manera directa frente al IICA. 4.

El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA- informó haber dado respuesta a la solicitud del Juez Catorce de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, remitiendo el acta de liquidación del acuerdo de financiamiento debidamente suscrita por esa institución; sin embargo, indicó, la sociedad accionante no realizó su petición conforme a la normatividad que ella misma considera violada, y actuó desconociendo la naturaleza jurídica de esa entidad, la cual implica que cualquier comunicación debía dirigirse a través del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En su criterio resulta absurdo el desconocimiento del derecho al debido proceso cuando la SOCIEDAD ATENEA AGRÍCOLA S.A.S, al momento de suscribir el acuerdo de financiamiento conocía las condiciones de declaración de incumplimiento y los mecanismos con los que contaba en caso de estar en desacuerdo con la decisión tomada por el IICA v.gr. la cláusula compromisoria que permite tanto acudir a un arreglo directo como a un tribunal de arbitramento en cualquier situación de controversia contractual (cláusulas octava y vigésima tercera). 5.

El juez colegiado de instancia negó el amparo por hecho superado respecto del derecho de petición. Tras referirse a los antecedentes relevantes de la presente actuación, señaló que el Juzgado Catorce de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en virtud de acción de tutela que promoviera en pretérita oportunidad la parte actora el 15 de enero de 2013, aun cuando negó la solicitud, ordenó entregar copia del acta de liquidación unilateral del acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008 suscrito entre el IICA y ATENEA AGRÍCOLA S.A.S. Situación respecto de la cual, además, da cuenta la parte interesada.

De otra parte, aludió a la improcedencia de la tutela para alegar el presunto quebrantamiento del derecho al debido proceso, pues las controversias surgidas en relación con el acuerdo de financiamiento 1320/2008, deben debatirse en sede de tribunal de arbitramento donde se determinará el cumplimiento o no de las condiciones pactadas y no por la vía constitucional, la cual no está diseñada para sustituir instancias judiciales ordinarias, por razón de su naturaleza residual y subsidiaria. 6.

La sociedad accionante impugnó el fallo. En sustento de su disenso indicó como una actitud déspota y prepotente del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura -IICA- “hacer mover el aparato jurisdiccional para informar que de manera unilateral sin motivo de incumplimiento, y sin notificación alguna a mi mandante liquidó el acuerdo de financiamiento, pudiendo haberlo hecho ante los múltiples requerimientos escritos realizados”.

Resaltó que a la fecha dicho organismo no ha ofrecido respuesta directa en relación con la petición formulada, esto es, no entregó a su dirección de notificaciones, en forma íntegra, el acta de liquidación unilateral junto con todos sus anexos. De otra parte, indicó que esa sociedad actuó de manera diligente con el fin de cumplir el acuerdo de financiamiento, mientras el IICA no; además, insistió, no se le notificó motivo alguno de incumplimiento, pues el proyecto fue debidamente aprobado sin objeciones hechas en el acta de terminación elaborada por la interventoría nombrada para el caso (Habocic SAS).

Con todo, recalcó, no concurrir el fenómeno del hecho superado pues no se ha resuelto de fondo la solicitud objeto de amparo, ni ha sido puesta en conocimiento del peticionario, conforme parámetros establecidos por la Corte Constitucional. Adicionalmente, y en relación con el derecho al debido proceso, señaló que el IICA no aportó prueba siquiera sumaria de haber requerido al ejecutor para realizar la liquidación del acuerdo, por lo que fácilmente se concluye que su actuación: “ vulnera groseramente y de bulto uno de los principios constitucionales y legales del estado Social de Derecho y las garantías y derechos de mi mandante, configurándose un abuso del derecho y de la posición dominante en su calidad de Organismo Internacional”.

Solicitó revocar el fallo de instancia y en caso de encontrar viable la concesión del amparo “modular” la orden, esto es, “proferir una orden diferente u (sic) adecuada a la solicitada en la petición de tutela, toda vez que, de las pruebas que obran en la presente acción, consideramos necesario volver a liquidar el Acuerdo de Financiamiento 1320/2008, procurando una protección eficaz a los derechos amenazados principalmente el derecho al debido proceso”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De conformidad con el artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente la Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión proferida por el Tribunal Superior de Bogotá. El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión atribuible a las autoridades públicas o a los particulares, en las situaciones específicamente precisadas en la ley. 2.

De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA- atendió en debida forma la solicitud que la sociedad ATENEA AGRÍCOLA S.A.S radicó los días 22 de marzo y 10 de octubre de 2012, a través de la cuales persigue copia del acta de liquidación del acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008; adicionalmente, si se vulnera el derecho al debido proceso por cuanto la sociedad actora indica no haber sido requerida para concurrir al proceso de liquidación del acuerdo en mención, ni haberse notificado en forma alguna la decisión tomada sobre el particular, por lo que pide se repita dicho procedimiento. 3.

Acorde con lo previsto en el artículo 23 de la Carta Fundamental, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El núcleo del derecho fundamental de petición, contemplado en la norma Superior en mención, comprende, de una parte, la posibilidad de que se presenten peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y, de otra, que el peticionario obtenga de éstas, una respuesta clara y precisa en forma oportuna y dentro del término legal.

Por consiguiente, la falta de respuesta o la resolución tardía de la solicitud se constituyen en formas de violación del derecho fundamental de petición que son susceptibles de ser conjuradas a través de la acción de tutela, expresamente consagrada en la Carta para la defensa de derechos de esa naturaleza. Existe vulneración de este derecho fundamental cuando la persona que ha elevado la solicitud no recibe respuesta dentro del término que para cada tipo de petición establece la ley o cuando, no obstante, haberse emitido la respuesta, la misma no puede ser calificada como idónea o adecuada de cara a la solicitud, sin que esto último signifique, claro está, que la respuesta implique una aceptación de lo solicitado.

En diversas oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de petición, delineándose en la sentencia T-377 de 2000, remembrada en la T-997 de 2005, algunos presupuestos de efectividad de esta garantía fundamental, estos son: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.

Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.

Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.

Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. (…) g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.

De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.

Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.

El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994”. Según la información suministrada al presente trámite constitucional, se tiene que la sociedad demandante tanto el libelo como en el escrito de impugnación señaló enfáticamente no haber recibido copia del acta de liquidación unilateral del acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008, pues aun cuando aludió a un ejemplar que al parecer fue aportado al Juzgado Catorce de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, en virtud de acción de tutela fallada en forma adversa a sus pretensiones, en pretérita oportunidad, su contenido nunca lo recibió. Su manifestación en tal sentido, revisada la totalidad de pruebas incorporadas a la presente actuación no aparece desvirtuada; si bien el IICA a su respuesta aportó copia de dicha acta, no acreditó que la misma haya sido suministrada, ni puesta en conocimiento del ejecutor del acuerdo, esto es, la sociedad ATENEA AGRÍCOLA S.A.S. En ese orden, la Sala advierte que la petición objeto de amparo no ha sido atendida en debida forma.

Existe un acta de liquidación unilateral del acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008, sin que haya sido entregada a la parte interesada. En consecuencia, y como quiera que la omisión puesta de presente vulnera el derecho fundamental de petición de que es titular la parte accionante en la medida en que se le mantiene en un estado de incertidumbre frente a una solicitud efectuada en forma legal, la tutela se convierte en el mecanismo idóneo para impulsar una pronta solución, y brindar así las garantías que ofrece dicha garantía fundamental.

Por lo anterior, lo procedente es revocar parcialmente el fallo impugnado y conceder el amparo del derecho de petición. Como consecuencia de ello, se ordenará al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA- que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente decisión, proceda a suministrar copia del acta en cuestión al lugar de notificaciones de la sociedad actora. 4.

Sin perjuicio de lo anterior, y en punto al presunto desconocimiento del derecho al debido proceso la Sala confirmará la decisión de primera instancia, pues tal y como allí se concluyó, las controversias surgidas en relación con el procedimiento que conllevó la liquidación del acuerdo de financiamiento, deben ventilarse ante la justicia ordinaria a través de un arreglo directo, o de un tribunal de arbitramento; mecanismos previstos legalmente en caso de ocurrir circunstancias de discusión contractual.

No es la tutela el instrumento idóneo para debatir tales inconformidades, en virtud de su naturaleza esencialmente residual y subsidiaria. Se concluye, entonces, que ante la existencia de otros medios de defensa judicial que permiten acceder a la eventual protección del derecho que considera la parte demandante vulnerado en el proceso de liquidación del acuerdo de financiamiento 1320 de 2008, la acción de tutela se convierte en trámite inadecuado e inapropiado para promover su defensa.

Es del caso señalar, que si bien el amparo tutelar procede como mecanismo transitorio cuando concurra un perjuicio irremediable, observa la Sala que en el caso concreto no se demostró, ni siquiera se alegó por parte de la sociedad actora que se encuentre ante una situación apremiante, o en general, bajo la inminencia de sufrir un daño irreversible o un perjuicio que tenga la virtualidad de comprometer o amenazar de manera concreta, grave y específica sus derechos fundamentales; en tal virtud, ante la inexistencia de prueba confiable acerca de perjuicio irremediable alguno, tampoco por esa vía resulta viable la tutela.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N° 2, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1. REVOCAR parcialmente el fallo impugnado, por las razones consignadas en la anterior motivación. 2. TUTELAR el derecho fundamental de petición en favor de la sociedad ATENEA AGRÍCOLA S.A.S. En consecuencia, ordenar al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA- que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente decisión, proceda a suministrar copia del acta de liquidación unilateral del acuerdo de financiamiento No. 1320 de 2008 al lugar de notificaciones de la actora.

En lo demás, confirmar la decisión del a quo. 3. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Persona jurídica de derecho público internacional, sin ánimo de lucro, adscrito a la Organización de Estados Americanos, como organización especializada en el desarrollo e implementación de programas de cooperación en ciencia y tecnología. 8 17