CORTE SUPREMA DE JUSTICIA TUTELA No. 68193 SILVÍA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA No. 68193 SILVÍA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA República de Colombia Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS Magistrado Ponente JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Aprobado acta N° 237 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013).

V I S T O S Se pronuncia la Sala sobre la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la accionante SILVIA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA, contra la decisión adoptada el 22 de mayo de 2013 por la Sala Laboral de esta Corporación, por cuyo medio negó el amparo constitucional que reclama frente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Según lo refieren las diligencias, la señora ANA SOFÍA PACHÓN TORRES presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguro Social, por vulneración del derecho fundamental de petición radicado el 26 de diciembre de 2011, mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez y/o indemnización sustitutiva.

El Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 9 de mayo de 2012 concedió el amparo al derecho de petición y en tal virtud dispuso “… SEGUNDO. ORDENAR al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas proceda a resolver de fondo positiva o negativamente la petición elevada por el accionante el 26 de diciembre de 2011 que solicita RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ, y/o INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA…y una vez efectuado lo anterior remita a este juzgado copia del acto administrativo en virtud de lo cual dio cumplimiento a lo aquí ordenado” Decisión que no fue objeto de impugnación. Posteriormente, tras considerar que la orden contenida en el fallo de tutela no fue cumplida, la parte accionante promovió incidente de desacato, por lo que una vez surtido el correspondiente requerimiento, la entidad demandada por intermedio del Gerente -Seccional Cundinamarca- del ISS informó mediante oficio 6621 de 31 de enero de 2013, que conforme las previsiones del artículo 3º del Decreto 2013 de 1012 el “ cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con la Administración del Régimen de Primera Media con Prestación Definida corresponde a COLPENSIONES”, razón por la cual el expediente fue remitido a dicha entidad el 7 de diciembre de 2012, con el “ fin que den respuesta de fondo al accionante”, por lo que solicita la desvinculación del asunto.

El Juzgado Veintidós Laboral del Circuito a través de la decisión de 22 de febrero del presente año, después de resaltar los principales antecedentes dentro de los cuales está la presunta comunicación remitida al Ministerio de la Protección Social y el silenció guardado por la parte incidentante, resolvió declarar a la doctora SILVIA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA, en su condición de Representante Legal del INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL, que al no haber cumplido la orden impartida en el fallo de tutela, la sancionó por desacato con arresto de tres días y multa de dos salarios mínimos legales vigentes.

En virtud de la sanción el Gerente -Seccional Cundinamarca- del Instituto de Seguro Social, reitera que esa entidad perdió competencia para cumplir el fallo de tutela como de resolver la petición de la accionante como consecuencia de la liquidación que es objeto, habiéndose atribuido dicha función a COLPENSIONES mediante los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, única entidad encargada de emitir los actos administrativos en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, información que reitera fue comunicada oportunamente.

La consulta fue resuelta el 20 de marzo de 2013 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, confirmando la sanción, tras considerar que no obstante la funcionaria disciplinada fue notificada de la apertura del incidente no rindió ninguna explicación o justificación del incumplimiento durante el periodo que antecedió a la expedición del Decreto 2013 de 2012.

Agotado lo anterior la doctora SILVIA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA en su calidad de disciplinada acude al mecanismo de amparo por medio de apoderado, quejándose de la determinación adoptada por la Sala Laboral del Tribunal Superior y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá al desatar el trámite incidental por desacato, en tanto afirma que fungió como presidenta del INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL hasta el 28 septiembre de 2012, cuando se trasladado la responsabilidad del cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con la administración de las prestaciones del Régimen de Prima Media a COLPENSIONES, por lo que el Seguro Social perdió toda competencia para emitir algún acto administrativo.

Por ello, pretende el amparo para los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y, en consecuencia solicita, se deje sin efectos jurídicos el acto procesal mediante el cual el despacho accionado la sancionó. Del mismo modo preciso, que COLPENSIONES mediante Resolución 84.326 del 30 de abril de 2013, resolvió de fondo la petición de la accionante, reliquidando la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, por manera que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en si misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, por manera que si durante la privación de la libertad se cumple con el fallo, es totalmente viable el levantamiento de la sanción por aplicación de la teoría del hecho superado, igual situación acontece con respecto a la multa.

Además los problemas estructurales por lo que atravesaba el Instituto de Seguro Social no fueron valorados por los despachos accionados, que precisamente fue lo que originó su liquidación. SENTENCIA IMPUGNADA La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo constitucional deprecado, señalando para ello, que aunque la Corporación ha sido del criterio, que aunque se de el cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela en forma tardía, le asiste a los accionados el amparo de sus derechos fundamentales con el fin de revocar las sanciones impuestas con ocasión de los trámites de incidente de desacato siempre y cuando prueben el cumplimiento, aspecto que no fue demostrado por la accionante, pues pese a que allega la resolución 2021268003134406 del 30 de abril de 2013 y varios antecedentes jurisprudenciales que guardan cierta identidad con el caso, con dicha documental no se prueba el cumplimiento por falta de notificación del acto administrativo, aspecto que no pudo ser corroborado en virtud que las autoridades judiciales no remitieron copia de las providencias cuestionadas.

IMPUGNACIÓN El apoderado del accionante impugna el fallo de tutela al considerar que el Juez Constitucional de Primera Instancia debió aplicar la presunción de veracidad de que habla el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, y no desestimar tajantemente lo narrado por la libelista, no obstante allega el pantallazo donde se evidencia que el Instituto de Seguro Social en Liquidación entregó el expediente de Ana Sofía Pachón el 18 de diciembre de 2012 y copia de la Resolución 84.326 del 30 de abril de 2013, mediante la cual Colpensiones, emite decisión resolviendo reliquidar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.

Aduce igualmente la imposibilidad material y jurídica de la disciplinada de cumplir el fallo, en virtud de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, que le otorgó la competencia a COLPENSIONES para resolver sobre las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en la medida que el ISS sólo puede expedir actos, realizar operaciones y celebrar contratos necesarios para su liquidación. PARA RESOLVER SE CONSIDERA De conformidad con lo establecido en el artículo 4º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la Sala de Casación Laboral de esta Corporación. El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión atribuible a las autoridades públicas o a los particulares, en las situaciones específicamente precisadas en la ley.

Ahora bien, en punto de la procedencia de la petición de amparo que se reclama frente a la actuación que definió el incidente de desacato, ha de acudirse al criterio reiterado y ampliamente divulgado por la jurisprudencia constitucional de la Sala, en tanto, la acción de tutela contra actuaciones judiciales y proveídos de este mismo talante resulta, por regla general improcedente.

No obstante ese postulado general, que no es absoluto, encuentra excepción en tratándose de decisiones que por involucrar una manifiesta y evidente contradicción con la Carta Política o la ley, producto de la conducta arbitraria o caprichosa de los funcionarios judiciales, constituyan “ vías de hecho ” que vulneren o amenacen los derechos fundamentales del actor, frente a lo cual no se disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, como así lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-533 de 2003: “(…) en el caso del desacato, opera la misma regla general de la improcedencia de la acción de tutela contra tutela, salvo que en el trámite de ellas se presente una vía de hecho, que afecte derechos constitucionalmente protegidos.

(…)” Adicionalmente, la Corte Constitucional tiene dicho que en aquellos eventos en los que se promueve acción de tutela contra providencias que se profieran por razón de la promoción de un incidente de desacato, lo que se pretende es, en principio, revivir debates judiciales ya concluidos, gestión que desconoce la naturaleza intrínseca del mecanismo extraordinario de amparo.

Respecto a este particular aspecto, la Colegiatura aludida precisó en sentencia T-088 de 1999: “4. El objeto jurídico del incidente de desacato. Improcedencia de la tutela para atacar la decisión judicial que lo resuelve. (...) Empero, la Corte, por razones de pedagogía constitucional, estima pertinente destacar que el sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal específica para obtener que los fallos de tutela se cumplan y para provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen sanciones a los responsables, las que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, según lo contemplan los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.

Pero además, admitir la posibilidad de que en un nuevo juicio de amparo volvieran a ser verificados aquellos hechos que constituyeron en su momento el motivo de decisión plasmado en un fallo de tutela precedente, conduciría ni más ni menos a reabrir un debate ya concluido, con claro desconocimiento del principio de la cosa juzgada. No es posible, entonces, volver a plantear los fundamentos de hecho y de derecho que se examinaron en la primera tutela ni convertir el incidente de desacato en un pretexto para ello.

No se descarta, por supuesto, que en la actuación judicial que termina accediendo o no a imponer las sanciones por desacato hayan incurrido los jueces en vías de hecho susceptibles, en cuanto tales, de la acción de tutela. Pero esa eventualidad resulta ser extraordinaria y requiere, como lo ha sostenido reiteradísima jurisprudencia de esta Corporación, la prueba incontrovertible de un comportamiento judicial a todas luces contrario al ordenamiento jurídico, y la certidumbre de que al respecto no existe otro medio eficaz de defensa judicial.

No admite la Corte como plausible la posibilidad de la "cascada de tutelas", menos en relación con asuntos claramente definidos por las instancias competentes, pues ello comportaría innecesario y peligroso factor de perturbación en la actividad judicial y en la misma función de defensa de los derechos fundamentales”. Referente a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente.

Por lo tanto, es su deber verificar: “1. A quién estaba dirigida la orden, 2. Cuál fue el término otorgado para ejecutarla, 3. Y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada). A más de lo anterior, la Corte Constitucional ha considerado procedente el amparo cuando el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes, el debido proceso o impone una sanción arbitraria, lo que precisamente avizora la Sala sucedió en el trámite incidental en el presente asunto, al no haberse desplegado ningún esfuerzo de verificación en torno a las explicaciones rendidas por el Instituto de Seguro Social y, la persona encargada de cumplir la orden impartida en la sentencia. Véase: De lo documentado se advierte que una vez fue reclamó el incumplimiento al fallo de tutela por la interesada, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito, mediante auto de 22 de agosto requirió las correspondientes explicaciones a la accionada Seguro Social, pero al no recibir respuesta el 27 de septiembre impulsó el tramite incidental previsto por el Decreto 2591 de 1991, del cual obra acta de notificación personal calendada el 24 de enero de 2013, con sello del Seguro Social pero sin firma y, el 7 de febrero acepta las pruebas documentales aportadas al trámite incidental (sentencia), sin ordenar ninguna de oficio.

A su vez, el Gerente del Instituto de Seguro Social -Seccional Cundinamarca-, diferente a la disciplinada, con oficio 6621 radicado el 11 de febrero de 2013 al Juzgado, comunica que en virtud del Decreto 2013 de 2012, el cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con el Régimen de Primea Media con Prestación Definida corresponde a Colpensiones en virtud del proceso de Liquidación por el que atraviesa dicha entidad.

Asimismo informa que el expediente administrativo de la accionante (Ana Sofía Pachón Torres) fue remitido el 7 (18) de diciembre de 2012 a Colpensiones entidad encargara de dar respuesta de fondo a las pretensiones de la incidental. No obstante lo anterior, el despacho que tramitó el incidente de desacato además de no haber desplegado esfuerzo alguno para verificar la información suministrada por el Instituto de Seguro Social vinculando oficiosamente a la compañía sucesora de las obligaciones de la empresa en proceso de liquidación, en procura de tener elementos de juicio suficientes para determinar cual de ellas o si ambas tiene la capacidad material y jurídica para cumplir el fallo; equivocadamente resolvió de fondo el incidente resaltando el presunto silencio mostrado por los intervinientes, sin merecerle ningún tipo de valoración sobre las explicaciones vertidas por el Gerente de la Seccional Cundinamarca del Seguro Social, decisión confirmada por la Sala Laboral del Tribunal al considerar que la disciplinada no justificó su incumplimiento antes de la vigencia del Decreto 2013 de 2012.

Si bien, esta Colegiatura ha estimado con apoyo en doctrina constitucional que las situaciones estructurales en las que se halla el Seguro Social y la persistencia de traumas logísticos y administrativos internos por razón de la creación de Colpensiones, no pueden convertirse en razón justificante para incumplir órdenes constitucionales, pues se convalidaría la violación reiterada de derechos fundamentales, frente a consecuencias adversas que no tienen por qué ser trasladadas a los administrados, pero no por ello se pueden vulnerar los derechos a las personas que representan las entidades.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que las razones que llevaron al Juzgado Laboral a sancionar por desacato no se acompasan con parámetros de efectividad que, ciertamente, debe brindar el juez de tutela frente a mandatos que emite cuando ampara derechos fundamentales que están o se hallan en peligro de vulneración, como sucedió en el caso concreto, pues si bien el 9 de mayo 2012 el aludido Juzgado ordeno “al INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas procesa a resolver de fondo positiva o negativamente la petición elevada por el accionante, el día 26 de diciembre de 2011, que solicita reconocimiento y pago de la pensión de vejez, y/o indemnización sustitutiva…”, también lo es, que dentro del incidente el operador judicial no puede escatimar esfuerzos para determinar las circunstancias del incumplimiento, de ahí, que la primera decisión debe ser notificada de manera personal, pues a partir de ella de inicia el proceso de individualización de la persona encargada de resolver cuando se imparten ordenes en abstracto.

Además, porque previó a emitirse algún tipo de sanción debe verificarse las condiciones especiales de la entidad como la capacidad jurídica para resolver, como la individualización de la persona encargada para ello, porque si bien se impartió la orden cuando tenía la competencia para contestar de fondo el derecho de petición, por el paso del tiempo y las disposiciones administrativas del Gobierno Nacional, las funciones fueron trasladas a la nueva entidad, quien tiene la obligación a pesar de no haber orden directa contra ella, de cumplir la sentencia constitucional al haber asumido las funciones de la anterior.

Si bien, el incumplimiento a esa orden generó la iniciación del correspondiente incidente de desacato en cuyo trámite no se acreditó su acatamiento por parte del ISS por razón de su liquidación, no obstante el fallador durante el procedimiento no vinculó a la entidad sucesora de las obligaciones de la empresa liquidada, esto es, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, para que se pronunciara respecto de la entidad que material y jurídicamente estaba en la obligación de cumplir la orden impartida en la sentencia de tutela.

Es claro que como consecuencia de la liquidación del Instituto del Seguro Social la competencia para conocer de los asuntos atinentes a la obediencia de los fallos de tutela relacionados con la administración del régimen de prima media con prestación definida o, en general, de todas las solicitudes pendientes de resolución recae actualmente en la Administradora Colpensiones, luego la omisión de haberla vinculado durante el incidente afecto el debido proceso y derecho de defensa a la doctora SILVIA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA, en la medida que la información suministrada oportunamente por el Instituto de Seguro Social no fue verificada y valorada al resolver el asunto y, por el contrario asumió el silencio que no existió como un generador de desobediencia. Además, no se puede desconocer que con la entrada en vigencia del Decreto 2012 de 2012 el objeto social del INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL fue suprimido respecto de la administración del régimen de prima media, pues cuando se presentan esta clase de cambios estructurales en las entidades del Estado, con el propósito de no vulnerar derechos fundamentales a las entidades y sin que los usuarios tenga que sufrir las consecuencias de los mismos, el trámite incidental resulta el escenario adecuado para conformar e individualizar cual de ellas y que persona es la encargada de acatar el fallo, circunstancias que deberán ser valoradas conforme las reglas de la sana critica al momento de resolverse de fondo el incidente, ya que lo significativo no es imponer una sanción sino lograr el cumplimiento de la sentencia de cara al respecto del afectado.

En tal sentido, se revocará el fallo de tutela recurrido. En su lugar, se ampararan el derecho fundamental al debido proceso y defensa de la doctora SILVIA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA, para lo cual deberá declararse la nulidad de lo actuado a partir del auto de 7 de febrero de 2013 dejando salvadas las pruebas y, como consecuencia de lo cual se ordenará al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá que, conforme a los derroteros aquí trazados vincule al trámite incidental a Colpensiones y emita de nuevo la decisión con la que ponga fin al incidente de desacato.

En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, SALA SEGUNDA DE DECISIÒN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E 1. REVOCAR la decisión proferida el 22 de mayo de 2013 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. 2. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y defensa a favor de la ciudadana SILVIA HELENA RAMÍREZ SAAVEDRA y, en consecuencia, dejar sin efectos lo actuado desde el auto de 7 de febrero de 2013, ordenando al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá que, conforme a los derroteros aquí trazados, vincule al trámite incidental a Colpensiones y emita de nuevo la decisión con la que ponga fin al incidente de desacato. 4.

Devolver el expediente facilitado por el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, en virtud que las piezas procesales pertinentes fueron fotocopias y anexadas al cuaderno de segunda instancia. 5. Notificar esta sentencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Remitir el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ NUBIA YOLANDA NOVA GARCÌA Secretaria � Sentencias T-553/02 y T-368/05. � Sentencia T-1113 de 2005. 8 17