CORTE SUPREMA DE JUSTICIA REPÚBLICA DE COLOMBIA Impugnación de Tutela 67867 A/. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 19 REPÚBLICA DE COLOMBIA Impugnación de Tutela 67867 A/. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL -SALA DE DECISIÓN EN TUTELA- Magistrado Ponente Luis Guillermo Salazar Otero Aprobado Acta No. 227 Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013) ASUNTO Procede la Corte a resolver la impugnación presentada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, contra el fallo proferido el 11 de junio de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, por medio del cual negó el amparo a sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, dentro de la acción constitucional adelantada en contra del Juzgado Primero Penal del Circuito de la misma ciudad.
Al trámite fueron vinculadas las personas que fungieron como accionantes dentro de la actuación de tutela adelantada por el despacho demandado contra la entidad actora y que culminó en sentencia del 29 de noviembre de 2004, así como el Juzgado 23 Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Bogotá, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, la Oficina de Archivo Central, la Oficina de Apoyo Judicial y la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en liquidación. 1.
ANTECEDENTES Fueron reseñados por el juez a quo, así: “SALVADOR RAMÍREZ LÓPEZ, en su calidad de Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, manifiesta que, interpone la presente acción constitucional contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, el 29 de noviembre de 2004, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, reconocimiento de una pensión justa y vida digna, a favor de las 65 personas relacionadas en líneas precedentes.
Refiere que, en dicha providencia se ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación que reliquide y cancele la pensión de los accionantes, de conformidad con el artículo 4° de la ley 4ª de 1966, incluyendo los factores salariales sin prescripción, junto con la indexación y retroactividad de la reliquidación desde el momento de adquirir el derecho pensional e incluso por retiro del servicio oficial, sin que tal orden esté supeditada a la interposición de acciones contenciosas.
Indicó que, si bien, el principio de inmediatez es requisito de procedibilidad para la interposición de la demanda tutelar, lo cierto es que, desde el 8 de noviembre de 2011, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal – UGPP, asumió todos los requerimientos pensionales que, en su momento, estuvieron dirigidos a la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL en Liquidación, por ende, considera que se encuentra justificado el tiempo que ha transcurrido desde el momento en que se profirió el fallo en cuestión y la fecha en que se interpuso la presente demanda, toda vez que, tal decisión no le es oponible, puesto que la entidad que representa, inició labores con la expedición de los Decretos 4269 y 4107 de 2011.
Por tanto, considera que la providencia, de fecha 29 de noviembre de 2004, proferida por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Bogotá, constituye una vía de hecho, por defecto sustantivo, puesto que, desconoce las disposiciones previstas en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, el artículo 41 del Decreto 2135 de 1968 y el artículo 488 del Código Sustantivo de Trabajo, que establece el fenómeno prescriptivo de las mesadas pensionales; además contiene un defecto orgánico, pues el Juez Constitucional no es el competente para ordenar el reconocimiento y pago de ajustes o indexación de las prestaciones sociales.
En consecuencia, solicita se amparen los derechos fundamentales de la entidad que representa y, por ende, se dejen sin efectos legales la sentencia emitida el 29 de noviembre de 2004, por el Juzgado accionado, así como de las actuaciones posteriores a la misma, para que, en su lugar, se profiera una nueva decisión, en la que, se disponga la cesación de los efectos del fallo en mención”.
2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá negó por improcedente el amparo deprecado, bajo las siguientes consideraciones: 1. Tratándose del ataque en contra de una providencia judicial, no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la tutela referidos a: (i) el agotamiento de la totalidad de los recursos al interior de la actuación respectiva, (ii) el de inmediatez en atención a que han transcurrido más de 9 años desde la emisión del fallo censurado y especialmente, (iii) se trata de una sentencia de la misma naturaleza. 1.1.
Refirió que se acreditó como CAJANAL EICE fue enterada en su momento del trámite de tutela, no obstante lo cual se abstuvo de dar respuesta dentro del mismo y de impugnar el fallo respectivo, pese a la relevancia que ha debido dar a una actuación en la cual se discutía y pretendía el reconocimiento de un elevado número de prestaciones sociales. 1.2.
Señaló que no se satisface el presupuesto de la inmediatez, en consideración a que desde el 8 de noviembre de 2011, la UGPP comenzó el proceso de recepción de los requerimientos pensionales de CAJANAL EICE, momento desde el cual ha transcurrido más de un año sin que aquélla acudiera al mecanismo constitucional. Sumado a lo anterior, desde la fecha de emisión del fallo de tutela censurado, ha transcurrido un interregno de más de 9 años. 1.3.
La jurisprudencia constitucional ha sido diáfana al sostener la improcedencia de la acción de tutela cuando es empleada para controvertir sentencias de la misma índole, como quiera que el mecanismo dispuesto por el ordenamiento para tal efecto no es otro que el proceso de revisión ante la propia Corte Constitucional, pues de otro modo la resolución de los conflictos se prolongaría indefinidamente. 1.4.
En suma, la acción constitucional deviene improcedente por cuanto para controvertir el fallo de tutela en cuestión, se debió proceder en su momento a impugnarlo o procurar su revisión por parte del máximo tribunal constitucional.
3. DE LA IMPUGNACION La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, impugnó el fallo, para lo cual adujo que: 1. En punto del principio de inmediatez, hizo referencia a los criterios para la determinación de la razonabilidad del término transcurrido entre el hecho vulnerador y la interposición de la tutela, y para el caso particular, tal presupuesto no se debe exigir de manera estricta pues la transgresión de los derechos ha sido permanente en el tiempo y, pese a que aquél en efecto es muy antiguo, la situación es actual y continua, sumado a lo cual se debe tener en cuenta la situación excepcional que le supuso a la entidad la recepción de los asuntos que competían a CAJANAL EICE. 2.
Por lo demás, reiteró sus alegaciones respecto a la procedencia de la acción de tutela, aun en contra de una providencia de igual índole, cuando se presenta una ostensible vía de hecho, que para el caso concreto, se evidencia en los defectos sustantivos en que incurrió el despacho demandado respecto de la normatividad que regula la pensión gracia para los docentes y la jurisprudencia relativa a la prescripción de las mesadas respectivas, amén del defecto orgánico consistente en la incompetencia del juez de tutela para ordenar el reconocimiento y pago de reajustes e indexaciones de las prestaciones sociales en cuestión, como que ello le corresponde al juez contencioso administrativo. 4.
CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 2.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o si existe, cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
En el caso objeto de estudio, la censura presentada por la UGPP a través de la acción de tutela dice relación con la sentencia de tutela proferida el 29 de noviembre de 2004 por parte del Juzgado Primero Penal del Circuito de esta ciudad, que amparó los derechos fundamentales de Ana Cecilia de Navarro y otros, y en consecuencia, le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, entidad cuyas funciones fueron a la postre trasladadas a aquélla, reliquidar la pensiones de los entonces demandantes de conformidad con el artículo 36 de la ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 de la ley 4 de 1996, incluyendo los factores salariales sin prescripción junto con la indexación de la reliquidación, desde cuando adquirieron el derecho y aún estando retirados.
Acusa la actora a dicha determinación, de constituir una vía de hecho en atención a los defectos reseñados en el precedente acápite. 3.1 De entrada, habrá de recordarse que esta Corporación ha considerado que no es viable instaurar una acción de tutela contra sentencias igualmente dictadas dentro del trámite constitucional preferente y ello obedece a que las normas que regulan este mecanismo no contemplan dicha posibilidad.
Así, los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 señalan que las decisiones adoptadas en sede de tutela que no sean objeto de impugnación y las que resuelven la impugnación contra los fallos de primer grado, eventualmente pueden ser revisadas por la Corte Constitucional. 3.2. De ahí que, por regla general, la acción de tutela resulta improcedente frente a fallos de tutela, toda vez que, como suficientemente lo ha señalado ese alto Tribunal, la competencia para revisar fallos de tutela radica exclusiva y excluyentemente en cabeza suya, el cual se constituye en el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, todo en aras de ofrecer seguridad jurídica a los asociados.
Así lo precisó en sentencia SU-1219 del 21 de noviembre del 2001: “La ratio decidendi en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo de esta jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión. En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela, la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional.
Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias que sobre la materia se profieran en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de derechos fundamentales.
La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2° de la Constitución Política)”. En criterio de la Sala, aceptar lo contrario equivaldría a legitimar un conflicto interminable de acciones que desvirtuarían la naturaleza propia de la tutela y su objetivo de brindar protección inmediata a los derechos fundamentales.
Sobre este particular puntualizó el Tribunal Constitucional en la citada sentencia de unificación: “Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho.
Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.
En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.” 3.3. Así las cosas, emerge con claridad y es tesis que comparte ampliamente la Sala, la improcedencia general de la acción de tutela frente a decisiones de tutela, bajo el entendido que quien inicia el segundo trámite pueda considerar que se tornaba abiertamente improcedente su concesión o no. Dicha posición ha sido ratificada por esta misma Sala de Decisión. En idéntica dirección se ofreció pronunciamiento de la Corte Constitucional: “.. 6.2 En el presente caso, sin embargo el problema jurídico es distinto: la Corte debe decidir si contra una sentencia de tutela procede una nueva acción de tutela basada exclusivamente en el argumento de que al concederla se incurrió en una vía de hecho porque la tutela era desde el principio improcedente.
Se observa cómo el cuestionamiento al fallo de tutela versa sobre el juicio de procedencia de la acción como elemento constitutivo e inescindible del fallo, sin que se cuestionen actuaciones del juez de tutela diferentes a la sentencia misma. En consideración a lo expresado anteriormente, la única alternativa para manifestar inconformidad con la sentencia de tutela de segunda instancia propiamente dicha que se encuentra en firme, es la intervención de la parte interesada en el proceso de selección para revisión ante la Corte Constitucional por las razones anteriormente expuestas.
En efecto, de la Constitución se concluye que no procede la acción de tutela contra fallos de tutela. 4. Razón por la cual si en anteriores oportunidades la Sala ha sostenido que resultaría abiertamente improcedente que con posterioridad CAJANAL EICE pretenda enervar los efectos de la decisión que puso fin a un trámite constitucional, con mayor razón resultaría un despropósito admitir que otra entidad creada tiempo después, en este caso la UGPP, que por mandato legal asumió las funciones en materia pensional del régimen de prima media de aquélla, incluyendo el cumplimiento de las decisiones judiciales dictadas al respecto, intente lo propio respecto de una determinación derivada de un procedimiento debidamente surtido con amplia antelación y frente a la cual especialmente, operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 5.
Efectivamente, resulta pertinente señalar además que en el asunto sub examine el fallo dictado hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, ello ante el no ejercicio del mecanismo dispuesto para controvertir y particularmente procurar el estudio del mismo ante los presuntos yerros de que adolece constitutivos de vías de hecho, que no era otro que intervenir en el proceso de selección y revisión ante la Corte Constitucional.
Lo anterior en la medida que consultada la página web de dicha Corporación, se evidenció que la acción de tutela en cuestión fue excluida de revisión el 21 de septiembre de 2005, de tal suerte que en este caso y frente a la sentencia de tutela acusada operó la figura aludida, lo cual hace totalmente inmodificable lo ya resuelto. 6. Sobre la cosa juzgada constitucional, cabe recordar lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, que recoge lo planteado en la ya citada sentencia SU 1219 de 2001, en los siguientes términos: “3.2.14 Con todo, la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido diferencias importantes entre la cosa juzgada ordinaria y la cosa juzgada constitucional.
En efecto, en la ya referida sentencia SU 1219 de 2001, esta Corporación indicó que “(…) es importante distinguir entre el fenómeno de la cosa juzgada en materia ordinaria y el mismo fenómeno en materia constitucional. Mientras que en el primer caso es generalmente admitida la procedencia de la acción de tutela por vías de hecho, en el segundo caso, tratándose de un proceso judicial constitucional, donde se persigue en forma explícita y específica la protección de los derechos fundamentales y la observancia plena del orden constitucional, la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas.
Una vez terminados definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.)(…). La tensión entre derechos fundamentales y seguridad jurídica que justifica admitir la acción de tutela por vías de hecho contra sentencias judiciales, se disuelve al impedir la tutela contra fallos de tutela, ya que en este evento la protección de los derechos fundamentales y la seguridad jurídica no entran en conflicto sino que confluyen hacia un mismo propósito, v.gr. el goce efectivo de los derechos[;] el cual sería tan sólo retórico si un derecho protegido en un fallo de tutela no fuera cierto y estable sino que fuera sometido a la eventualidad de una nueva acción de tutela contra el fallo y a que otro juez lo ampare, así como a que contra ese segundo fallo no sea interpuesta otra acción de tutela.
De esta forma, la acción de tutela sería desnaturalizada y se frustraría la función que la Constitución le ha encomendado”. 3.2.15 En este sentido, una diferencia crucial entre la cosa juzgada ordinaria y la cosa juzgada constitucional supone que esta última surge cuando se agota su trámite ante la Corte Constitucional, que no es un recurso, pues precisamente, conforme con el artículo 241 de la Constitución sirve para que esta Corporación decida si escoge o no un caso para revisión. En cambio, aquélla se consolida cuando una decisión judicial es inmutable e inimpugnable, asunto que tiene que ver con la existencia de recursos judiciales y su resolución. Así las cosas, conforme a la referida sentencia de unificación, “(…) la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas.
Una vez terminados definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente vinculante.” (Subrayas fuera de texto). 7. Valga finalmente señalar que, como acertadamente lo aseveró el a quo, la accionante no observó además el principio de inmediatez que es connatural a la acción de tutela, en el entendido de haberla interpuesto dentro de un término razonable.
Así, en consideración a que la sentencia de tutela objeto de esta acción y que a su juicio lesiona sus intereses data del 29 de noviembre de 2004, emerge claro que ha transcurrido un lapso de más de 8 años, el cual no se ajusta a ningún criterio de proporcionalidad y razonabilidad. Y es que ni siquiera en gracia de discusión podría aceptarse la argumentación de la quejosa en el sentido que el mismo ha de considerarse a partir de la entrada en operación de la UGPP, pues aun en ese evento y teniendo en cuenta que desde el 8 de noviembre de 2011 esta empezó el proceso de recepción de los requerimientos pensionales remitidos por CAJANAL EICE, a partir de esa fecha pasó 1 año y 5 meses hasta la interposición de la solicitud de amparo, lo cual a juicio de la Sala tampoco se aviene al presupuesto aludido; sin que a su vez sea de recibo la alegada situación excepcional derivada del traslado de competencias por parte de CAJANAL EICE, pues no se demostró de qué de manera la misma le impidió acudir con prontitud al mecanismo preferente, de manera que tal circunstancia no tiene la virtualidad de variar todo lo anteriormente expuesto.
Tampoco persuade el planteamiento esgrimido por la censora en punto de la continuidad y actualidad del daño que le supone la decisión constitucional, pues en modo alguno refirió en qué consiste el mismo y sin que en criterio de la Sala, el cumplimiento de una orden de tutela, emanada de un Juez de la República y que adquirió firmeza ante la exclusión por parte de la Corte Constitucional para revisarla al no avizorar mérito para ello, pueda estimarse como un perjuicio para la entidad demandante.
Son las anteriores razones las que conducen a la confirmación de la sentencia impugnada. Por lo expuesto, la SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Decisión de Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFIRMAR el fallo objeto de impugnación. Segundo.-
NOTIFÍQUESE de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el diligenciamiento a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Fol. 62 y s.s.cno. Tribunal � Cfr. entre otras, Sentencia de Tutela radicados 1886 y 20707. � Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión en tutela, radicación 30655, mayo 4 de 2007. “Por regla general, no es posible intentar una nueva petición de amparo contra la decisión que haya fallado otra acción similar, pues con suficiencia se ha establecido que frente al supuesto de una pretendida vía de hecho judicial en el trámite de una acción de tutela, el ejercicio de una nueva solicitud de amparo es del todo improcedente, pues ello alteraría la naturaleza jurídica de este mecanismo y frustraría el objeto funcional de la misma de tal forma que no podría operar para definir los conflictos planteados y prodigar la protección de los derechos fundamentales reclamados, además del grave perjuicio para la seguridad jurídica y el goce efectivo del orden constitucional vigente”. � Corte Constitucional, T-104 de 2007 � Sentencia T-370 de 2010.
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