CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela 6776 A/ Gabriel Pedraza Díaz y o. Tutela 6776 A/ Gabriel Pedraza Díaz y o. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Magistrado Ponente: Dr. CARLOS AUGUSTO GALVEZ ARGOTE Aprobado Acta No. 017 Santafé de Bogotá, D.C., febrero ocho (8) de dos mil (2.000) VISTOS: Se pronuncia la Sala sobre la impugnación interpuesta por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías contra el fallo de tutela proferido el 6 de diciembre de 1.999 por el Tribunal Superior de Villavicencio, mediante el cual se amparó el derecho a la igualdad de los ciudadanos GABRIEL PEDRAZA DIAZ y DANIEL GARCIA por hallarlo vulnerado por parte de dicha entidad, al tiempo que les negó la protección de los derechos al trabajo y a la libre competencia. LA ACCION: Actuando en su propio nombre, los ciudadanos GABRIEL PEDRAZA DIAZ y DANIEL GARCIA, manifiestan que son propietarios de los vehículos Dodge Dart modelo 80 de placas JGB079 matriculado en Acacías y Dodge Dart modelo 75 de placas SWA matriculado en Villavicencio, respectivamente, ambos afiliados a la empresa de transportes Arimena, y que como con tales automotores han prestado el servicio público de transporte en Acacías y Villavicencio, acuden a la tutela porque "creemos están siendo violados por parte del Instituto Nacional de Vías, INVIAS, como es el derecho a la igualdad, el trabajo y a la libre competencia por motivos del cobro del peaje que se nos han venido haciendo por más de 7 años, el cual se encuentra ubicado en el casco urbano de la ciudad de Acacías Departamento del Meta".

Al respecto, aseguran que desde antes de la entrada en vigencia la Constitución de 1.991 y que existieran en esa zona empresas de transporte público, ellos se ganaban la vida con sus vehículos, por cuanto en esas épocas constituían para los habitantes el único medio de transporte, pero como era el Estado el que se encargaba del mantenimiento de las vías no se instalaba lo que hoy denominan "peajes", con los cuales el Gobierno "se quitó esa obligación de encima dejándole a los usuarios la carga y el pago del costo por el derecho de transitar por las vías del país, preguntándose entonces a dónde va para el dinero que ellos pagan como impuesto de rodamiento, "pero bueno ya estamos pagando doble con el cobro del peaje".

Sin embargo, explican que acuden a este medio por cuanto ya han solicitado ayuda a diferentes autoridades sin haber obtenido una respuesta favorable que les solucione el problema, pues el primero de abril de 1.998 enviaron al Instituto Nacional de Vías un escrito en el que hacían un análisis económico de los ingresos que obtenían por cada viaje efectuado estableciéndose que les dejaba una ganancia irrisoria que escasamente les alcanza para la alimentación, por lo que solicitaban que se interprete y aplique correctamente lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución Política, sin que se les haya respondido nada al respecto, aunque el 22 de diciembre de ese mismo año dicha entidad le envió un oficio al señor Vitelmo Guativa, Presidente de la Junta Directiva de taxistas de Acacías en el que apenas le manifestaban que su petición fue trasladada a la subdirección de concesiones de dicho instituto, por ser la facultada para analizar lo pertinente a la rebaja del peaje pedida el 4 del mismo mes y año. No obstante lo anterior, explica que el 5 de noviembre de 1.997, en Santafé de Bogotá D.C., se reunieron el Director del Instituto Nacional de Vías y el Gerente de la Sociedad Concesión Carreteras Nacionales Meta con el fin de establecer una tarifa diferencial en el peaje de Acacías Villavicencio para los taxistas que cubren esa ruta, precisando que "en dicho documento se hace un análisis del comportamiento del pago del peaje por parte de los taxistas en el cual se indica que antes del 29 de marzo del 99, fecha que el INVIAS le entregó la concesión a la sociedad carreteras nacionales del meta.

Ya los taxistas de la Ruta Acacías -Villavicencio, venían pagando una tarifa diferencial acortada con el INVIAS", agregando de inmediato que después de 28 de ese mes, y en atención a un escrito del 28 de abril del mismo año "en la cual se notaba la afectación de la ubicación de la caseta en cercanías del Municipio de Acacías, con las vías de la parte alta del municipio como son las veredas: La Pradera, San Pablo, el Pañuelo, Loma de San Juan y Vista Hermosa y teniendo en cuenta ese aspecto se llegó al acuerdo de establecer una tarifa diferencial de $2.000 para los taxistas de la ruta Acacías- Villavicencio y de 1.800 para las veredas afectadas", sin tener en cuenta las tarifas fijadas para los taxistas que cubren las rutas Villavicencio- Restrepo-Cumaral cuyo recorrido es de 43 Kilómetros, mientras que el recorrido de Villavicencio a Acacías es de 20, enfatizando que "es allí precisamente en donde nosotros reclamamos a fin de que se nos garanticen el derecho a la igualdad y a la libre competencia pues como lo hacemos ver con el documento que a continuación señalamos debido a la libertad de precios otorgada por el Gobierno Nacional, las empresas transportadoras de Buses-Macarena y Bolivariano y Colectivas, bajaron en un 50% el costo de los pasajes lo que origina competencia desleal pues con ese costo del peaje se nos hace imposible competir y entonces ¿quién nos garantiza el derecho al trabajo?".

Así, luego de referir que como están y han cumplido con sus derechos el Estado debe protegerlos de las nuevas leyes y las concesiones que ha hecho el INVIAS con la empresa privada, señala que el 23 de marzo de 1.999 al señor Vitelmo Guativa se le envió un documento en el que se les niega rotundamente el derecho a la reducción de la tarifa del peaje, aduciendo que "que ya tenemos incluso desde antes que la concesionaria entrara a operar una tarifa diferencial y que como el proyecto se encuentra en un situación financiera déficit, no se podía hacer la rebaja", preguntándose de inmediato si acaso eso es culpa de ellos, por lo que el 26 de enero de 1.999 remitieron un comunicado al Jefe Regional de INVIAS con sede en Satanfé de Bogotá en el que "estipulamos los ingresos como los egresos y damos a entender que prácticamente es más lo que le queda al peaje que la utilidad que nos queda a nosotros", pero en vista de que nadie les da respuestas ni soluciones, dice, se dirigieron a la Defensoría del Pueblo manifestando que estaban en imposibilidad de continuar pagando el peaje, "ya que por el modelo de nuestros vehículos 75 a 81, su mantenimiento es costosísimo" y además existe diferencia de precio con lo que se paga en las rutas San Martín- Granada y Villavicencio- Cumaral- Restrepo, Bogotá- La Calera que es de $1.000.

Igualmente, dicen, que el 27 de abril de 1.999 se dirigieron al Alcalde del Municipio de Acacías solicitando la "eliminación del pago de que conduce del terminal de Villavicencio" y el sobrecosto del peaje sin que hasta el momento de la interposición de la presente tutela hubieran recibido respuesta, procediendo, entonces, a enviarle un comunicado al Alcalde Coronel (r) Carlos Julio Plata Becerra en el que le manifiestan que cansados de no ser escuchados han decidido realizar un paro taponando la vía Villavicencio- Acacías y el 21 de septiembre del mismo año volvieron a mandarle un escrito al Director del Instituto Nacional de Vías ya que se han enterado que hay muchas rutas a nivel nacional que solo pagan $ 1.000 o $1.200 y ellos se les cobra el doble, habiendo vehículos que en la actualidad se encuentran paralizados y los compañeros sin trabajo, pues "si le rebajaran a $1.000 o $1.200 en extremo caso el cobro del peaje esa diferencia les serviría para poder continuar trabajando".

Pasa, entonces, a referirse al contenido del artículo 241 de la Carta Política, anotando a continuación que "en un documento enviado a los señores propietarios de taxis que prestan el servicio en la ruta Villavicencio Acacías, en respuesta a una solicitud del 11 de abril de 1.995, el Director del INVIAS se pronunció sobre la caseta de peaje la Guayuriba estimando que "1. debido a los problemas que se han venido presentando están ubicadas las casetas del peaje lo más lejos posible de los centros urbanos y que en caso contrario está creando tarifas especiales acordes al recorrido que efectúan los usuarios de la vía; 2.

Que debido a ésto y por medio de la Resolución No. 91597 del 3 de marzo de 1.993 estableció la categoría especial en la cual estamos nosotros los taxistas de la Ruta Villavicencio- Acacías, que tengan una capacidad no superior a 10 pasajeros -nuestros vehículos solo transportan y máximo 5- y que efectúan recorridos entre ciudades que no superan los (40) Kilómetros; -nosotros únicamente recorrimos 24.

Para esta categoría dicha resolución estableció un valor de $ 700 por vehículo", destacando que para la fecha de expedición de dicho acto administrativo aún no se había entregado el peaje a la Concesión Carreteras Nacionales Meta y además allí se hace referencia a que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 105 de 1.993 se estaba estudiando la posibilidad de que a partir del 15 de abril de 1.995 se establecieran tarifas diferenciales con las que se les pretendía beneficiar teniendo en cuenta los Kilómetros de distancia, pues diariamente hacen el mismo recorrido entre 6 y 8 veces; y es por esa razón, afirma, que se exigieron requisitos como: "1.

Prestar sus servicios, entre ciudades que su recorrido no supere los 40 Kilómetros -nosotros solamanete andamos 24; 2. Tener matriculado el vehículo en un Municipio del área de influencia del peaje -nuestros vehículos están matriculados en Villavicencio y Acacías; 3. Tener matriculado el vehículo en un para utilización exclusiva en el transporte público -nosotros somos taxistas como antes lo mencionamos que hace más de 35 años nos hemos ganado la vida solamente transportando pasajeros" y que además, fuesen autorizados por el Director Regional del Distrito de Obras Públicas, debiendo portar en un sitio visible un distintivo, de lo cual nunca fueron enterados, constituyendo un atropello más de los que han sido víctimas, pues nunca les aplicaron dicha tarifa.

Por lo anterior, solicitan la devolución de los dineros "de por más que hemos pagado debido al cobro injusto del peaje de que somos víctimas; pues aparte de violarnos el derecho a la igualdad y al trabajo también han omitido la aplicación de la resolución antes mencionada". EL FALLO: Luego de hacer algunas precisiones sobre la procedencia de la tutela en este caso, la naturaleza del derecho a la igualdad y de los peajes entendidos como tasas que puede cobrar el Estado "con la finalidad de atender parte de los gastos de administración, vigilancia y sostenimiento de algunos bienes de uso público en tal forma que no impidan el tránsito o el acceso de la población al uso de bienes que le corresponden, sin distinción alguna", afirmó el Tribunal que tal y como lo informó el INVIAS al descorrer el traslado de dicha tutela, la Resolución No. 1597 del 3 de marzo de 1.993, en la que se apoyan los accionantes para predicar la vulneración al derecho de igualdad, está referida a la categoría I y de aplicación exclusiva para los peajes que administra directamente dicha entidad, fue derogada mediante Resolución 007 del 6 de enero de 1.999, "quedando vigentes las tarifas que rigen para las estaciones de peaje que administra directamente la empresa que maneja los contratos de concesión, cuyos valores para el caso de la estación Ocoa, están contenidos en las resoluciones 8869 de diciembre 24 de 1.996 y 3962 de junio 20 de 1.995 emanadas del Ministerioo de Transporte, sin embargo no pueden perder virtualidad los criterios vertidos por dicho organismo al expedir la resolución 01597 al consagrar un tratamiento especial en materia de costos del pontazgo para quienes presten en servicio público continuo de transporte, comprendidos dentro de la CATEGORIA ESPECIAL 1, y que cumplan requisitos como, recorridos de corta distancia, el que estén sus vehículos matriculados dentro del área de influencia de la estación de peaje respectiva y la utilización exclusiva en el transporte público, así como el reducido número de pasajeros y el cumplimiento de las regulaciones y exigencias de seguridad vial".

Por ello, precisó el Tribunal, que en este asunto los accionantes y los que se encuentran en su misma situación no podían quedar excluídos del trato benigno establecido para los conductores de otras rutas como la de Villavicencio- Restrepo- Cumaral con los que se acordó una suma de $1.000 encontrándose en circunstancias similares, pues "prestan un servicio público a la colectividad, actividad de la que derivan su subsistencia y la de sus familias, el tramo de las rutas no es de mayor extensión, y hacen para ello de las carreteras cuya administración trasladó el Estado en concesión a la empresa privada, pero de las cuales reserva competencia la entidad estatal en la regulación del recaudo de las tasas de peaje", siendo, por ende, procedente el amparo al derecho a la igualdad.

En lo que tiene que ver con el derecho al trabajo y la libre competencia, sostuvo el a quo que no es procedente su tutela, "como quiera que se trata de un beneficio masivo de los usuarios para que cuenten con las mejores y distintas alternativas para su elección y puedan utilizar la más conveniente y apropiada a sus necesidades". En consecuencia, le ordenó al Instituto Nacional de Vías que dentro de los 1º días hábiles siguientes a dicho fallo "se provea la decisión más adecuada, de ser necesario a través de la concertación con el gremio de conductores afiliados, y se adopte la solución pertinente".

LA IMPUGNACION: Dentro del término de ejecutoria, el apoderado del Instituto Nacional de Vías, INVIAS, impugnó el anterior fallo, sosteniendo que es cierto que dicha entidad tiene establecidas tarifas diferenciales para los moradores de la Vereda Vanguardia en la vía Villavicencio- Restrepo en donde se cobra "$700 por tratarse de una distancia que no supera los 5.5.

Kilómetros, siendo la tarifa plena de $1.000 para la categoría 1, la cual se fijó en tales topes para incentivar el tráfico sobre el nuevo puente del río Guatiquia y poder incrementar el valor del recaudo, precisando que no se trata de una tarifa diferencial, y por ese motivo no puede servir de parámetro para establecer la presunta vulneración al derecho a la igualdad que alegan los accionantes.

Finalmente, considera que en este asunto se ha debido acudir a las acciones populares del artículo 88 de la Carta Política, ya que se trata de un "procedimiento encaminado a ofrecer protección efectiva en caso de verificarse que el interés del gremio transportador (Taxistas) está siendo dañado o amenazado", pues de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la tutela puede ser instaurada por la persona directamente perjudicada, siempre y cuando exista prueba fehaciente de la amenaza cernida sobre sus derechos constitucionales, lo cual no está demostrado en el presente asunto.

Solicita, en consecuencia, la revocatoria del fallo impugnado. Psteriormente, esto es, encontrándose el proceso al Despacho del Magistrado Ponente para resolver sobre la segunda instancia, el Director del Instituto Nacional de Vías presentó un escrito en el que explica lo atienente a las actividades que desarrolla dicha entidad, así como la forma en que operan los contratos de concesión, las tarifas de indexación y la financiación de los proyectos para la recuperación de las carreteras nacionales, así como los criterios considerados para establecer las tarifas de los peajes de acuerdo a las diferentes categorías de los vehículos y el impacto o efecto dañino que producen sobre las vías, por manera que no existe una metodología única de cálculo, enfatizando que en este específico caso "el recaudo de peaje fue cedido al concesionario para que pudiera cubrir la inversión realizada y obtener una utilidad determinada, este cálculo se realizó con unos ingresos predeterminados con anterioridad y cualquier modificación a los mismos va a presentar una situación de desequilibrio diferente en el proyecto que si no es compensada ya sea con el presupuesto del estado, con nueva generación de recursos internos del proyecto (subsidios cruzados) entre las categorías de vehículos o entre estaciones de peaje va a generar demandas contra el INVIAS", y por ello, insiste, que en este asunto no resulta posible establecer una igualdad formal, precisamente porque las condiciones de cada proyecto son diferentes.

CONSIDERACIONES: 1. Es lo primero, precisar que la entidad accionada en este asunto, esto es, el Instituto Nacional de Vías, tiene su sede en Santafé de Bogotá y que los hechos en los que fundamentan los accionantes la vulneración al derecho a la igualdad están relacionados con las resoluciones por medio de las cuales tanto el Ministerio de Obras Públicas y Transporte ha regulado lo pertinente a la fijación de las tarifas de peaje que se cobra en la caseta Ocoa ubicada en la carretera que de Villavicencio conduce a Acacías, al igual que lo pertinente al contrato de concesión suscrito por el INVIAS con la empresa privada Carreteras Nacionales del Meta, por lo que, como lo afirman en la solicitud de amparo se han dirigido a sus Directivas con sede en esta ciudad capital solicitando la reducción del cobro del peaje para los taxistas que cubren dicha ruta, sin haber obtenido solución ni respuesta alguna. 2.

Lo anterior, significa entonces, que aunque en principio se pudiera pensa que la presunta vulneración a los derechos fundamentales cuya protección reclaman los petentes está ocurriendo en Acacías, que para efectos de competencia de la interposición de la acción de tutela correspondería conocer al Tribunal Superior de Villavicecncio por el ser el Juez constitucional escogidos por los accionantes y tener jurisdicción en el lugar, no puede perderse de vista que como lo que reclaman es el reembolso de las sumas que consideran han pagado en exceso en la referida caseta de peaje, ello a la postre, significa que están cuestionado las actuaciones llevadas a cabo en esta ciudad por la accionada, si se tiene en cuenta que no solo el contrato de concesión con la empresa privada, como las resoluciones que regulan las tarifas de peaje y el acta de acuerdo a la que se llegó sobre el cobro de un valor diferencial para los taxistas de la empresa Arimena que cubren la ruta Villavicencio Acacías, se han llevado a cabo en Santafé de Bogotá. D.C., es el Tribunal Superior de esta ciudad el competente para decidir lo pertinente por haberse ejecutado en esta ciudad los actos administrativos mediante los cuales se les fijó una tarifa direfencial superior a la de otras casetas con recorrido de inferior Kilometraje y por ser a las autoridades con sede en aquí mismo a las que, dicen, han elevado diversas solicitudes sin que se les haya respondido. 2.

Por ello, nuevamente debe la Sala reiterar que sobre el tema de la competencia, se ha sostenido que: “En los asuntos de tutela, contrario a lo que ocurre en los procesos civiles, los jueces o tribunales no actúan conforme a sus competencias ordinarias, ni pueden sujetarse a las normas de los procedimientos civil, penal, laboral o administrativo, sino conforme a la Carta Política y a las preceptivas especiales que rigen el proceso de amparo, razón por la cual, la falta de competencia territorial, en manera alguna puede ser saneada como lo preceptúa el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil, no solo porque el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establece claramente que serán competentes para conocer de la acción, a prevención ‘los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que motivare la presentación de la solicitud’, sino porque el artículo 29 de la Carta Política que garantiza el debido proceso, consagra como factor determinante que ‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que le se imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias del juicio.

Es entendido entonces, que de conformidad con los principios de economía, celeridad y eficacia que orientan el trámite de la tutela (artículo 3 del Decreto 2591 de 1991), la presentación de la solicitud ante la autoridad judicial (juez o tribunal) que no tenga competencia territorial en ‘el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud’, en modo alguno puede ser saneada a voluntad de las partes, pues lo que se pretende es evitar que por ese medio se ponga en dificultad al funcionario para obtener oportunamente los informes relacionados con los hechos presuntamente atentatorios de los derechos fundamentales del actor y, así mismo, ante la prohibición de fallos inhibitorios, tenga el juez de tutela que proferir decisión de fondo exclusivamente con fundamento en las afirmaciones del accionante.

Conclúyese de lo anterior, que en los asuntos de tutela, las razones de materia o valor que determinan la competencia territorial en los procesos civiles, cuya inspiración es prevalentemente privada, no tienen cabida dada la naturaleza constitucional y por tanto de orden público, ya que la validez del proceso no puede quedar sometida a la voluntad de una de las partes, o sanearse ante el silencio de quien resulte afectado por la irregularidad anotada.

La sistemática normativa que orienta el proceso de tutela, no puede hacer excepción alguna al procedimiento taxativamente consagrado en el Decreto 2591 de 1.991, ya que admitir la posibilidad de que un juez o tribunal sin competencia territorial pueda definir el asunto sometido a su consideración, sería tanto como inobservar el mandato constitucional previsto en el artículo 29 de la Carta Política, que también rige para el proceso de tutela (M.P. Dr. Dídimo Páez Velandia.

Sentencias del 21 de noviembre de 1.995 y 13 de noviembre de 1.996). Así las cosas, forzoso resulta concluir que el fallo de tutela proferido por el Tribunal de Villavicencio lo fue en un proceso afectado de nulidad, ya que, por carecer de competencia, no podía haber iniciado su trámite, debiéndose por tanto decretar la nulidad de lo actuado, eso sí, preservando la validez de las pruebas practicadas y disponiendo el envío del proceso a la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá D.C..

En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACION PENAL,

RESUELVE

1. Decretar la nulidad de lo actuado por el Tribunal Superior de Villavicencio, pero conservando la validez de las pruebas allegadas. 2. Por competencia remítanse las diligencias a la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá D.C.. 3. Comuníquese esta decisión al Tribunal Superior de Villavicencio y notifíquese a todos los sujetos procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1.991.

EDGAR LOMBANA TRUJILLO FERNANDO ARBOLEDA RIPOLL JORGE ENRIQUE CORDOBA POVEDA CARLOS AUGUSTO GALVEZ ARGOTE JORGE ANIBAL GOMEZ GALLEGO MARIO MANTILLA NOUGUES CARLOS EDUARDO MEJIA ESCOBAR ALVARO ORLANDOPEREZ PINZON NILSON PINILLA PINILLA Teresa Ruiz Nuñez Secretaria 15