República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 67678 SEGUNDO ENRIQUE ANAMÁ MAYAG IMPUGNACIÓN PAGE 19 República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 67678 SEGUNDO ENRIQUE ANAMÁ MAYAG IMPUGNACIÓN CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Magistrado Ponente: JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ Aprobado Acta No.256 Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil trece (2013).
VISTOS Procede la Sala a pronunciarse acerca de la impugnación interpuesta por el accionante SEGUNDO ENRIQUE ANAMÁ MAYAG, respecto de la decisión adoptada el 21 de mayo de 2013, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, por cuyo medio negó el amparo a los derechos fundamentales “y colectivos” de la Comunidad Indígena del Pueblo de los Pastos presuntamente vulnerados por el Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, en actuación a la que se vinculó al Gobernador del Resguardo Indígena de Túquerres, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento de Planeación, a la Defensoría del Pueblo, a la Superintendencia de Salud, al INCODER, a la Gobernación de Nariño, al Personero y al Alcalde Municipal de Túquerres.
ANTECEDENTES Los hechos que dieron lugar a la petición de amparo constitucional fueron resumidos por el a quo de la forma como sigue: “El actor refiere que el Resguardo Indígena de Túquerres es parte del pueblo de los Pastos que comprende una población originaria de aproximadamente 1290 personas reconocidas en el Censo para el año 2012 a través del DANE, el DNP y la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.
“Afirma que la población indígena originaria se ha visto afectada en el derecho que le asiste para elegir a la autoridad del Cabildo, ello debido a que el señor SILVIO LAGOS TOBAR se hizo elegir como gobernador de este resguardo por un sector de la comunidad que no es indígena, pero que se atribuye tal condición al encontrarse incluida en el listado censal elaborado a conveniencia del mencionado, ascendiendo a un número de 24.000 personas; comunidad con la cual también realizó una reforma al reglamento interno con el fin de permitir su reelección por segunda vez en el cargo de gobernador.
“Atribuye que la situación narrada no solo vulnera la participación de la verdadera y legítima población indígena en la elección de la autoridad del Cabildo, sino que además al no encontrarse reconocidos estos listados censales por la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, el DANE y el DNP ha ocasionado la no transferencia de los recursos del SGP debido al número elevado de personas.
“Precisa que el reglamento interno del resguardo elaborado por la legítima comunidad indígena dispuso que la elección del gobernador del grupo raizal se hará en orden de rotación y participación de acuerdo a los cuatro cuadrantes, en donde cada cuadrante que compone el resguardo puede elegir por un año y reelegir al gobernador por otro año más, para un total de dos años, luego le corresponde a la siguiente el cargo de gobernador y así sucesivamente.
“Cuenta que el señor SILVIO LAGOS fue elegido según el reglamento interno para el periodo legal del año 2010 y reelecto para la siguiente anualidad, sin tener la posibilidad de aspirar a otra elección, dado que para el año 2012 le correspondía adelantar la elección del cargo a otros líderes de la comunidad, empero, ante la ilegítima reforma de las normas del Cabildo se hizo nuevamente reelegir para dos años consecutivos, obteniendo el reconocimiento e inscripción ilegal por parte de la entidad accionada, contrariando así el reglamento interno y el contenido de la Ley 89 de 1890.
“Aduce que la Dirección de Asuntos Indígenas a pesar de ser conocedora del reglamento interno de la comunidad ancestral, avaló la reelección del señor LAGOS para desempeñar el cargo de Gobernador del Cabildo cuando llevó a cabo su reconocimiento e inscripción como máxima autoridad de la población, acto que protocolizó con una visita de un delegado al resguardo en al cual participaron personas que no siendo indígenas apoyaron la elección del gobernador a cambio de ser afiliados al programa familias en acción. “Como consecuencia de los cuestionamientos y reiterados actos vulneradores de los derechos de la comunidad indígena originaria, se acudió ante la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior en aras de buscar una solución al conflicto, sin embargo, ese ente gubernamental nada ha hecho al respecto, sino por el contrario, llevó a cabo el aval de la candidatura del señor LAGOS con su posterior inscripción. “En igual sentido ha acudido a diferentes entidades del orden estatal como la Defensoría del Pueblo, y la Procuraduría Delegada para Asuntos Indígenas, con las cuales se ha llevado a cabo de manera sucesiva en el presente año reuniones con la presencia de los líderes de la comunidad, sesiones en las cuales se ha tratado la problemática que atraviesa la población del resguardo, llegando al acuerdo que la entidad accionada solicitaría un concepto jurídico a la Oficina Asesora para determinar las posibles medidas enfocadas a revocar o adelantar la suspensión provisional del acto administrativo de registro e inscripción del señor SILVIO LAGOS como gobernador del pueblo indígena de los Pastos de Túquerres.
“Como resultado de lo anterior, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías sostiene que al provenir el problema de la posible alteración de los censos de la población del Cabildo, ello podría ser causal de revocatoria del acto de registro del gobernador conforme lo previsto por el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011.
“Por lo anterior, solicitó se tutelen los derechos fundamentales del pueblo de Los Pastos de Túquerres, ordenando: (i) la suspensión provisional del acto administrativo de registro e inscripción del señor LAGOS como gobernador del Cabildo en los años de 2012 y 2013, (ii) llevar a cabo por parte de la entidad accionada la revisión técnica del listado censal de la población originaria, legal y legítima que hace parte de la comunidad ancestral, con el apoyo de diferentes entes estatales; y (iii) se realice el registro e inscripción del gobernador del resguardo de acuerdo a la elección que se hizo conforme al censo poblacional de la comunidad originaria indígena, según lo consagrado en el reglamento interno”. 2.
Avocado el conocimiento de la acción, el tribunal de instancia ordenó correr traslado de la demanda a las entidades accionadas para que ejercieran el derecho de contradicción y aportaran la información pertinente. 2.1 La Asesora de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del Ministerio del Interior informó que en el año 2012, esa Dirección asumió el conocimiento del conflicto del resguardo de Túquerres, el cual se ocasionó con la reelección del señor Silvio Lagos como gobernador de la comunidad durante el periodo de 2012, vigencia para la cual el accionante SEGUNDO ENRIQUE ANAMA MAYAG inició un proceso de candidatura paralelo con el efectuado por Lagos.
Precisó que con ocasión de dicho conflicto, el gobernador solicitó la implementación de un mecanismo para no perder gobernabilidad al interior del Resguardo y así no afectar a la comunidad, motivo por el cual se acordó visitar a las 16 parcialidades para refrendar la elección efectuada, acto que se ratificó en las asambleas de cada una de las localidades, de donde se derivó una confirmación real y objetiva de la elección del señor Silvio Lagos, quien finalmente fue registrado como gobernador del Cabildo.
Destacó que a partir de ese momento la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del Ministerio del Interior inició una intervención destinada a objetar el censo del Resguardo ya que se evidenciaba un incremento excesivo y desproporcionado de la población, hecho que puso en duda la condición de indígenas de muchos de los que allí aparecían inscritos.
Señaló que en el mes de noviembre de 2012 se convocó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Contraloría General de la República, a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación con el fin de tratar el tema relativo al aumento desmesurado del censo poblacional así como revisar el manejo del sistema general de participaciones y recursos de la IPS; reunión que concluyó con la elaboración de unos compromisos por cada una de las entidades bajo sus competencias.
Aclaró que como actualmente el censo poblacional está objetado, no es posible registrar las elecciones que llevaron a cabo un sector de la población indígena al cual pertenece el demandante, ya que no se cumplieron los requisitos fijados por la Ley 89 de 1890, de manera que mientras no se defina quiénes y cuántas personas conforman el censo, no se podrá tener como legítima una elección distinta a la que se efectuó con el censo oficial, es decir, en la que se eligió al señor Silvio Lagos como gobernador del Cabildo. 2.2 El señor Silvio Antonio Lagos Tobar, en su calidad de Gobernador del Gran Territorio de Túquerres, mencionó que en la actualidad se encuentra legalmente inscrito ante el Ministerio del Interior un censo de 21.695 indígenas, de manera que si con base en este número de personas que integran la comunidad se ratificó su elección, ninguna acción irregular o ilegal se puede predicar de la misma.
De igual modo, expone que con la reforma al estatuto interno de la comunidad indígena para el periodo del año 2012-2013, le correspondía la elección de la autoridad al cuadrante compuesto por las parcialidades de Guaitarilla, Ipain, Caguaza e Icuán, y dado de que sus habitantes no presentaron candidato, se dio por consolidada su reelección, la cual fue ratificada con un total de 5.268 votos.
EL FALLO IMPUGNADO Lo profirió la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto el 21 de mayo de 2013, negando el mecanismo de amparo ya que, a su juicio, ninguna vulneración a los derechos fundamentales alegados por el actor tuvo lugar. Lo anterior por cuanto la reelección del señor Silvio Lagos como Gobernador, que es en últimas el hecho que suscita la inconformidad del actor, se llevó a cabo con la intervención de toda la comunidad a través de la convocatoria de 3 de diciembre de 2011, además de haber sido ratificado por la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior a través de una visita a las distintas parcialidades que integran la comunidad, lográndose constatar que de manera unánime se confirmó al citado candidato como máxima autoridad de dicha población. Por otra parte, adujo que si la elección provino de un grupo que según el accionante no pertenece a la comunidad raizal, tal situación es en la actualidad objeto de análisis por parte del Ministerio del Interior a través de la objeción del censo que se formuló en aras de establecer el número real de indígenas que conforman la población. Finalmente concluyó que “…acceder a las pretensiones del escrito de tutela con el sólo [sic] hecho de su enunciación, sería como desconocer las reglas propias que el ordenamiento legal ha establecido en materia de conflictos internos de las comunidades ancestrales, como los ahora detectados y mencionados, pues para ello como bien lo describen los conceptos jurídicos anteriormente definidos, no solo demandan de la iniciación de una actividad ante la jurisdicción contenciosa administrativa, sino que además requiere de la intervención de la comunidad mayoritaria de la población raizal para llevar a cabo los actos de contingencia que tenga previstos la autoridad estatal”.
LA IMPUGNACIÓN Notificado el contenido del fallo, el accionante lo impugnó sin dar a conocer los motivos de su inconformidad. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. La acción de tutela, según se ha señalado en diferentes pronunciamientos, por su carácter residual, no sirve de instrumento paralelo o alternativo a los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni puede ser considerada como una instancia adicional.
Su procedencia depende precisamente de la ausencia de esas herramientas o de su ineficacia para la efectiva protección de los derechos invocados en el libelo constitucional correspondiente. 2. En el desarrollo de la actividad protectora en la sede mencionada, se promueve el normal funcionamiento de los órganos del Estado y se limita la intervención al control de sus funciones, con miras a preservar la legitimidad institucional que ha de caracterizar invariablemente el ejercicio de los poderes públicos reconocidos y consolidados. 3.
En el evento que ocupa la atención de la Sala, se tiene que la demanda de tutela presentada por SEGUNDO ENRIQUE ANAMÁ MAYAG está orientada a conseguir la suspensión, anulación o revocatoria de un acto administrativo -aquel por medio del cual se registró la elección del señor Silvio Lagos ante la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior como Gobernador del Gran Territorio de Túquerres- por considerar que su designación es ilegítima en tanto que: i) el censo electoral del cual se partió para llevar a cabo los comicios se encuentra alterado, pues la población indígena que allí se contabiliza supera la que en realidad existe; y ii) se desconoció el reglamento interno establecido por la comunidad en el que se hacía precisión que sólo se podría ostentar la calidad de máxima autoridad del cabildo por un periodo de 2 años y, para el caso, el actual gobernador fue elegido para el periodo legal de 2010 y reelecto para la siguiente anualidad, de manera que esta nueva ratificación en el cargo es del todo arbitraria e ilegítima. 4.
Así las cosas conviene concretar, en primer lugar, cuáles son los derechos cuya protección demanda el accionante, y poder de esta manera determinar si es la acción de tutela el mecanismo procesal idóneo para la consecución de tal finalidad, en tanto que en el libelo se hace mención a los derechos “colectivos” del resguardo indígena de Túquerres, referencia que, en principio, tornaría inviable el estudio constitucional de la problemática planteada a través de este medio de protección excepcional, el cual no fue concebido para salvaguardar los derechos colectivos o de tercera generación que se encuentran comprendidos en el Título II, Capítulo 3 de la Constitución Política. 4.1 Los derechos colectivos, según la Carta, son aquellos que tratan básicamente sobre el bienestar de la comunidad y el espacio público y ecológico.
A través de ellos se garantiza que el Estado: i) regulará el control de calidad de bienes y servicios, así como la protección a los consumidores (art. 78 C.N.); ii) velará porque todas las personas tengan derecho a un ambiente sano y a la protección de la diversidad e integridad del ambiente (art. 79 ibídem ); iii) planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80 ibídem ); iv) hará cumplir la prohibición de fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos (art. 81 ibídem ); y (v) protegerá el espacio público y generación de plusvalía por acciones urbanísticas (art. 82 ibídem ). 4.2 El constituyente, para la protección de esta generación de derechos, creó las acciones populares y de grupo (art. 88 ibídem), las cuales se encuentran reglamentadas a través de la Ley 472 de 1998, en la que, además, se enlista el catálogo de derechos colectivos que son susceptibles de ser protegidos a través de estos mecanismos de defensa procesal. 4.3 Luego, si bien el accionante en su escrito menciona que la acción de tutela se encuentra encaminada a obtener la protección de los derechos “colectivos” del resguardo indígena de Túquerres, lo cierto es que al identificar los hechos de los cuales deriva la presunta vulneración con el concepto que constitucional y legalmente se ha elaborado acerca de esta serie de prerrogativas, meridianamente se puede colegir que ninguna relación guarda la categoría de derechos que pregona como vulnerados con la denominación que a los mismos se le ha dado en el libelo, sin que tal imprecisión en la terminología empleada determine el sentido de la decisión que en el presente fallo se haya de adoptar.
Lo anterior, por cuanto dentro de las labores encomendadas al juez de tutela se encuentra la de dar prevalencia a los principios de oficiosidad e informalidad, a partir de los cuales debe el funcionario judicial obviar la exigencia de cualquier tipo de solemnidad, además de asumir un papel activo en la conducción del proceso, lo que implica el ejercicio de una serie de facultades dentro de las que se encuentra la de “proteger, conforme a los hechos probados en el proceso, todos los derechos vulnerados o amenazados, incluso aquellos que el accionante no invocó ”, pues la falta de técnica jurídica en la solicitud no puede ser obstáculo para que el juez desentrañe el interés del peticionario y analice los hechos y pruebas que surjan de la tramitación de la acción. 4.4 De los presupuestos fácticos puestos de presente en la demanda se advierte que el derecho fundamental que eventualmente puede verse amenazado o vulnerado por la entidad demandada al autorizar el registro de la elección del señor Silvio Lagos ante la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior como Gobernador del Gran Territorio de Túquerres, sin el lleno de los requisitos legales para ello y soslayando la concurrencia de ciertos vicios que afectan su legitimidad, no es otro que el debido proceso, entendido este como “la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”. 4.5 En el presente caso, conforme ya se dijo, la presunta transgresión de las garantías superiores se produce, entre otras razones, por el desconocimiento del reglamento fijado para las elecciones de los dignatarios que habrán de regentar el resguardo indígena de Túquerres, según el cual una misma persona no podría ocupar el cargo de gobernador por un periodo superior a dos años, cuando lo cierto es que el señor Silvio Lagos fue elegido para el periodo legal de 2010 y reelecto para la siguiente anualidad, siendo esta nueva ratificación, a juicio del libelista, del todo arbitraria e ilegítima. 5.
Ahora bien, aclarado el punto relacionado con la delimitación conceptual del derecho fundamental cuya protección se está invocando, conviene especificar el alcance y tratamiento que a esta garantía iusfundamental se le debe dar cuando la misma se predica respecto de una colectividad, como lo es en el sub exámine, el resguardo indígena de Túquerres, a quien dice representar el accionante SEGUNDO ENRIQUE ANAMÁ MAYAG.
En ese orden se tiene que, de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia T-380 de 1993, “los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos (…)”; premisa a partir de la cual es posible concluir que por tratarse de un derecho fundamental de una comunidad indígena aquel respecto del cual se está demandando su reivindicación, perfectamente viable es que, en principio, se intente su restablecimiento a través de la acción de tutela, independientemente de que una vez analizada la concurrencia de los demás requisitos -léase, subsidiariedad, imediatez, etc.- ésta prospere o, por el contrario, se encuentre llamada a fracasar. 6.
No obstante lo anterior y para efectos de resolver el caso concreto, de entrada se advertirá que la presente acción no tiene cabida, en tanto su naturaleza no es la de recurso supletorio o alternativo de los mecanismos de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico para regular la protección de los derechos y menos se constituye en vía para soslayar las decisiones que eventualmente puedan adoptar las autoridades competentes, como podría ser la que emita la Dirección de Asuntos Indígenas ROM y Minorías del Ministerio del Interior una vez conceptúe acerca de la objeción del censo electoral de la comunidad indígena de Túquerres que fue promovida. 7.
En ese contexto, como la finalidad de la demanda es que se revoque el acto administrativo por medio del cual se inscribió la elección del señor Silvio Lagos como Gobernador del pueblo indígena de los Pastos de Túquerres, baste precisar que, por contar el accionante con otro mecanismo de defensa judicial para la consecución de tal objetivo, como lo es la acción de revocación directa, la presente acción de tutela, se reitera, no se encontraba llamada a prosperar, como bien lo dedujo la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto en el fallo impugnado. 8.
A lo anterior se suma que verificados los hechos puestos de presente en el libelo, en manera alguna se advierte que con los mismos se estuvieren vulnerando o poniendo en riesgo los derechos fundamentales del accionante o de la comunidad raizal que dice representar, pues si de cuestionar la legitimidad de la elección del actual gobernador del pueblo indígena se trata, suficiente resulta constatar que la misma fue ratificada por la misma comunidad en la convocatoria que para ello se realizó el 3 de diciembre de 2011, sin que de tales acontecimientos sea posible deducir una irregularidad o ilegalidad en el procedimiento de los referidos comicios. 9.
Así las cosas, flagrante resulta entonces la improcedencia de la petición de tutela elevada por SEGUNDO ENRIQUE ANAMÁ MAYAG, pues además de contar con otros escenarios para ventilar asuntos que, como ocurre en el caso objeto de análisis, son ajenos a la jurisdicción constitucional, en manera alguna logró demostrar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la población que dice representar.
Y es justamente el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 el soporte de la decisión de rechazo que se impone adoptar, cuando en su numeral 1° consagra como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia “de otros recursos o medios de defensa judiciales”. 10. Adicionalmente debe señalarse, como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, que el mecanismo de amparo resulta viable cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aun existiendo un canal de protección judicial -ordinario- idóneo para salvaguardarlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía. La Corte Constitucional, haciendo referencia a lo que debe considerarse como perjuicio irremediable, ha sostenido de vieja data: “Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.
Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.
Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (subrayas fuera del texto).” 11. Aplicado lo anterior al caso objeto de análisis, es claro que de la situación expuesta por el demandante no se vislumbra la existencia de un perjuicio irremediable, ya que no se encuentra prevista como aquellas que requieran protección especial y urgente.
Visto lo anterior, al no existir fundamento para tutelar los derechos invocados en la demanda, se confirmará lo decidido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Confirmar el fallo impugnado. 2. Notificar de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de este fallo. CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ JAVIER ZAPATA ORTIZ NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Corte Constitucional, T-317/09. � Ídem, T-137/08, T-312/05, T-684/01. � Ídem, T-464A/06. � Ídem, C-980 de 2010. � Art. 93 Ley 1437 de 2011. � Corte Constitucional.
Sent. T. 823 de 1999.