CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 67453 MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO y otro IMPUGNACIÓN PAGE 18 República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 67453 MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO y otro IMPUGNACIÓN CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Magistrado Ponente JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ Aprobado Acta No. 194 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil trece (2013).

VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por los accionantes JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ y MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO MORENO, en contra del fallo de tutela proferido el 30 de abril de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante el cual negó la acción sobre los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso presuntamente vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Universidad Nacional de Colombia –Facultad de Agronomía- Interventoría Integral de Proyectos de Riego y Drenaje y Asociación de Distrito de Riego Sector Asocolorados y concedió el amparo del derecho fundamental al agua y dignidad humana, respecto de la última de las mencionadas.

ANTECEDENTES Los hechos que dieron lugar a la petición de amparo constitucional fueron resumidos por el a quo de la forma como sigue: “Manifestaron MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO MORENO y JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ ser campesinos, residir en su predio ‘Los Sinchos’ de la Vereda Tobal, Municipio de Aquitania (Boyacá), zona que accede al agua por medio de páramo de pantano de ‘Ire’, ubicado a 6 kilómetros de la cabecera de la vereda, y ante lo cual, entre los años 2007 y 2008 las comunidades de los sectores Los Sinchos y Colorados se reunieron y asociaron para ejecutar un proyecto de riego y drenaje cuya finalidad era provisión de agua para el consumo doméstico y regadío de cultivos, todo con apoyo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Fondo para el financiamiento del Sector Agropecuario, y la Interventoría Integral Proyectos de Riego y Drenaje de la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional.

Indicaron haber cumplido con los requisito para ser miembros de Asocolorados y beneficiarios del proyecto, por ser propietarios del predio ubicado en los Sinchos, haber realizado aportes económicos exigidos para la obra, y tener zona de cultivo; por eso, el proyecto se ejecutó en el año 2012, sin que les explicara la escogencia del contratista y del interventor, los recursos económicos aprobados, no se exhibió a la comunidad los contratos de obra e interventoría, estudios de proyecto ni libros de contabilidad, irregularidades que denunciaron y sobre las cuales solicitaron información a las demandadas y a la Contraloría General de la República, Contraloría Departamental y Gobernación de Boyacá, sin obtener respuesta de las accionadas.

Consideraron que sus denuncias ocasionaron que no les fuera colocado el sistema de riego y drenaje, además de ser cortado e suministro de agua doméstica, con graves perjuicios en sus condiciones de vida y medios de subsistencia porque los cultivos se secaron y debieron vender a bajo precio los animales que tenían en el predio, sin que las demandadas verificaran la ejecución de proyecto y garantizaran la materialidad de la obra en su condición de beneficiarios, en presunta vulneración del ejercicio de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y dignidad humana.” 2.

Avocado el conocimiento de la acción, el Tribunal de instancia ordenó correr traslado de la demanda a las entidades accionadas para que ejercieran el derecho de contradicción y aportaran la información pertinente. Las respuestas suministradas por los demandados fueron resumidas así: “1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Refiere ausencia de censura de los demandantes con relación a la entidad, y a la falta de competencia de ésta en el trámite expuesto en la demanda, pues el artículo 2º del Decreto 2478 de 1999 describe como objetivo primordial del Ministerio la formulación y adopción de planes, programas y proyectos de desarrollo rural a través de la creación de instrumentos, incentivos y estímulos para el financiamiento y la inversión, que de acuerdo con la ley 1133 de 2007 (programa Agro Ingreso Seguro), se desarrollan convocatorias de riego y drenaje para apoyar la construcción y adecuación de tales sistemas con el propósito de mejorar la disponibilidad y manejo del recurso hídrico en el país y promover el incremento en la productividad y competitividad en el sector agropecuario.

Estima completamente carente de sustento la acción promovida contra la entidad, e improcedente por existencia de otros medios judiciales para la controversia del tema planteado; allega copia de la resolución No.000353 expedida por el Ministerio con fecha ilegible, contrato interadministrativo 20110066 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Finagro, acta No.1 del comité administrativo de día 10 de marzo de 2011, instructivo para el desarrollo de los 65 proyectos de riego y drenaje priorizados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, informe de comisión con fecha 20 y 21 de septiembre de 2012, comunicación No.20122900244781 expedida por el Ministerio al Director de Finagro. 2.

Fondo Para el Financiamiento del Sector Agropecuario. Indica que según declaración de Jorge Armando Chaparro Soracá, Manuel Antonio Rincón Ramírez y Olivo Rincón Macías, se estableció que JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ no tenía la calidad de socio de Asocolorados, no está relacionado en la certificación del 24 de julio de 2008 expedida por el contador de Asocolorados, no fue incluido en el listado definitivo de usuarios remitido a FINAGRO el 22 de octubre de 2012, y tampoco era propietario del predio que eventualmente fuese beneficiado por el distrito de riego.

De la señora MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO MORENO, se informó su retiro del proyecto por decisión de la Asamblea General de Asocolorados por no estar a paz y salvo e incumplir su obligación de aportar la mano de obra acordada por los asociados según la declaración de Olivo Rincón Macías. Manifiesta la recepción de solicitud de JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ el 25 de junio de 2012, resuelto el 16 de julio de 2012 con radicación 2012011247, siendo ésta la única petición realizada por la parte demandante a Finagro.

Así considera infundada la demanda contra la entidad, e inexistente la afectación de derechos fundamentales en el asunto. (…) anexa listado de asistentes a la asamblea general del 25 de octubre de 2012, acta de asamblea general del 22 de septiembre de 2012, oficio 2012011247 del 16 de julio de 2012 emitido por Finagro y dirigido a JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ (…)” 3.

Universidad Nacional de Colombia. Comparte las afirmaciones de la demanda sobre la conformación de la Asociación, objeto del proyecto y realización de estudos previos de viabilidad, topográficos, personales, ubicación geográfica y espeficicaciones técnicas, obra en la cual la señora MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO MORENO fue reportada como beneficiaria de distrito de riego y retirada por decisión de la asamblea general de Asocolorados del 25 de octubre de 2012, por incumplimiento de la obligación correspondiente a la contrapartida por mano de obra por valor de $3.500.000; aclaró que el señor JOSÉ AGUSTÍN SOTAQURIÁ PÉREZ no se encuentra registrado como usuario.

Disiente de la indicación del demandante JOSÉ AGUSTÍN de no respuesta de la Universidad a su solicitud, porque con focio No.10-20120024 del 19 de julio de 2012 atendió sus requerimientos. Informa el proceso de comunicación entre la universidad y Asocolorados para la actualización definitiva de los usuarios beneficiados con el proyecto, verificándose que en el listado del 23 de octubre de 2012 MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO no tenía número de predio, por lo que se requirió la aclaración de su situación, la que se definió con el retiro indicado de acuerdo con los estatutos de la asociación, siendo ésta la única encargada de presentar las personas beneficiarias del proyecto. 4.

Asociación Distrito de Riego Asocolorados. No se obtuvo respuesta durante el término de traslado de la demanda, concedido mediante oficio No.1263 remitido con sus anexos el 18 de abril de 2013 a través de correo electrónico.” LA PROVIDENCIA IMPUGNADA 1. La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia de 30 de abril de 2013, negó la acción interpuesta por los accionantes MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO MORENO y JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ respecto de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, tras concluir que todos los afiliados a la asociación Asocolorados se expresan a través del representante de la misma y en este caso, aparece que en principio los demandantes estaban asociados y ahora no, de modo que la legalidad o no de su exclusión del programa de riego y drenaje debe ser dirimida conforme a los estatutos de Asocolorados y no por vía de tutela.

Además señaló que al carecer el demandante de los beneficios derivados de la afiliación a la asociación, no tienen sustento sus pretensiones, pues desde la citada asamblea general del 22 de septiembre de 2012 se precisó al señor SOTAQUIRÁ, que para su intervención como representante de su esposa MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO debía preceder autorización expresa de aquélla, por lo cual, señala, resultan incomprensibles las actuales exigencias de la demanda.

Concluyó, que aunque se persiguió validar esa calidad con las solicitudes dirigidas a las demandadas e inclusive, a la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental de Boyacá, informando presuntas irregularidades en el proceso de ejecución del proyecto, realización de estudios, escogencia de contratista de la obra, relación de los recursos aprobados y aportados por el Estado, estados financieros, verificación del proceso de intervención, y requiriendo datos sobre todos éstos, la posibilidad de peticionar esta información tiene que ver con el ejercicio de su facultad constitucional, pero ello nada tiene que ver con el reconocimiento por Asocolorados como asociado y beneficiario del proyecto.

Concluye precisando, que en las reseñadas circunstancias demostradas por las accionadas, nada se mencionó en la demanda, lo que llama la atención de la Sala, porque fueron esas las reales situaciones que provocaron la pérdida del beneficio del sistema de riego y drenaje para el predio de MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO cofinanciado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para los asociados a Asocolorados.

No fueron, como de manera subjetiva se adujo en la demanda, comportamiento omisivo o de retaliación de las entidades públicas que intervinieron en la aprobación y ejecución de la obra. 2. Sin embargo, encuentra la Sala que subsiste una circunstancia diferente a la vinculación de los demandantes a la asociación, con una consecuencia relacionada con el derecho fundamental de acceso al servicio de agua para el consumo doméstico, que se dice tenían antes de construir y funcionar el sistema de riego.

Lo anterior porque afirmaron los demandantes que el servicio de agua para el consumo humano les fue “cortado”, razón por la cual solicitaron la reactivación o colocación del “servicio público de acueducto para el servicio doméstico”, porque el sistema fue instalado hace aproximadamente 18 años por medio de mangueras de 2 y 3 pulgadas por la comunidad, es decir, el sistema de suministro de agua potable para consumo doméstico lo tenían con antelación al sistema de riego y drenaje cofinanciado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

A partir de dicha afirmación, el juez constitucional precisa que en virtud del principio de la buena fe ( art.83 Constitucional ), la suspensión del servicio de agua potable para el consumo humano aducida por MARÍA ALEJANDRINA y JOSÉ AGUSTÍN por parte de Asocolorados, constituye afectación de sus condiciones de vida, garantía de acceso, que además es un derecho fundamental autonómo como ha sido reconocido por la Corte Constitucional y al respecto nada manifestó Asocolorados durante el traslado, debiéndose dar por ciertos los hechos de la demanda conforme con el artículo 20 de Decreto 2591 de 1991, pues no tiene justificación que se les haya “cortado” un servicio con el cual contaban con antelación y que era independiente al sistema de riego y drenaje, por lo que concedió el amparo de los derechos fundamentales al agua y dignidad humana de los accionantes, respecto de la Asociación Asocolorados.

LA IMPUGNACIÓN Los accionantes MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO y JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ, inconformes con la decisión del a quo de no proteger sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, la impugnaron, señalando que la primera instancia no tuvo en cuenta los hechos expuestos en el escrito de la acción constitucional, por lo que solicitan revocar el fallo de primera instancia y en consecuencia se tutelen sus derechos a la igualdad y al debido proceso.

Por lo demás, reiteraron los argumentos expuestos en la demanda. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 1º numeral 2º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse acerca de la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá de la cual es su superior funcional, en actuación que comprende Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Universidad Nacional de Colombia –Facultad de Agronomía- Interventoría Integral de Proyectos de Riego y Drenaje y Asociación de Distrito de Riego Sector Asocolorados. 2.

El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de los derechos constitucionales fundamentales ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión atribuible a las autoridades públicas o a los particulares, en las situaciones específicamente precisadas en la ley. 3.

En el presente asunto es claro que el problema constitucional radica en establecer si se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad presuntamente vulnerados por la entidades accionadas. 4. El derecho fundamental al debido proceso en actuaciones administrativas comprende un grupo de previsiones de orden sustantivo y procedimental sin presencia de las cuales no resultaría factible asegurar la vigencia del Estado social de derecho ni proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, de manera que tal garantía se encuentra concebida como la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales, asegurando que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que siempre obedezcan al cumplimiento de los procedimientos previos establecidos en la ley.

Respecto del derecho fundamental al debido proceso administrativo y su relación con el problema jurídico atrás planteado la Corte Constitucional ha precisado que: “A este tenor, la garantía del debido proceso en actuaciones administrativas incluye también la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública como los son los de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.

La Corte Constitucional ha insistido, entonces, en que la garantía del debido proceso va más allá del ámbito judicial y comprende asimismo “el modo de producción de los actos administrativos”. Su meta principal consiste en procurar la satisfacción del interés general “mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas”.

En suma, la Corporación ha definido el debido proceso administrativo como: “ (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.

El objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones, y (iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. 5. De manera que cuando una entidad estatal se ha abstenido de emitir las decisiones de su competencia dentro de plazos razonables -cuando estos no se encuentran explícitamente fijados en la ley- indiscutiblemente está vulnerando el derecho fundamental al debido proceso administrativo, de quien, como los accionantes, acuden en busca de un pronunciamiento que resuelva de fondo una controversia jurídica sometida a su discernimiento. 6.

En el evento que ocupa la atención de la Sala, es indiscutible que la impugnación de los accionantes está orientada a conseguir que se les incluya en el programa de riego y drenaje realizado con ocasión del proyecto aprobado y ejecutado por las demandadas para los beneficiarios a Asocolorados. 7. La acción de tutela no tiene cabida, en tanto su naturaleza no es la de recurso supletorio o alternativo de los mecanismos de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico para regular la protección de los derechos y menos se constituye en vía para soslayar las decisiones adoptadas en los trámites administrativos, cuando, como lo concluyó el juez constitucional de primera instancia, el actor cuenta con la posibilidad de reclamar sus derechos por los cauces ordinarios.

La Corte Constitucional, en relación con el tema ha sostenido: “…en materia de amparo judicial de los derechos fundamentales hay una regla general: la acción de tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos derechos, al que puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos.

Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-568/94: “Sobre el particular, debe reiterar la Sala la improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial, teniendo en cuenta el carácter de mecanismo excepcional concebido en defensa de los derechos fundamentales, con la característica de ser supletorio, esto es, que sólo procede en caso de inexistencia de otros medios de defensa judicial, salvo que se intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable - artículo 86 de la C.P. y artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991 -.”.

De otra parte, los accionantes reclaman el derecho a la igualdad, el cual de ninguna manera han demostrado que en casos similares se haya concedido el amparo, por lo que en esos términos, no es posible que se alegue vulneración al derecho a la igualdad. Al respecto la Corte Constitucional se ha pronunciado así: “Del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.

Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercero contienen  mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables. 8.

A partir de los hechos y de las pruebas allegadas al expediente, se observa que la tutela no es el medio adecuado para que se les incluya, como lo pretenden los accionantes, en el cuestionado programa de riego y drenaje, sino que lo pertinente debió ser resuelto al interior de la Asociación Asocolorados, como bien lo dedujo la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, motivo por el cual la decisión que se impone adoptar en esta sede es la confirmación del fallo impugnado.

CUESTION FINAL: Es de anotar que el a quo tuteló el derecho al agua y a la dignidad de MARÍA ALEJANDRINA CHAPARRO MORENO y JOSÉ AGUSTÍN SOTAQUIRÁ PÉREZ, y ordenó a Asocolorados que en término de cinco días a partir de la notificación de la decisión disponga lo necesario para restablecer el servicio de agua potable para el consumo doméstico del predio con matrícula inmobiliaria No.095-80585 en el cual viven los accionantes, del que usufructuaban antes de construir el sistema de riego y drenaje.

Dicha decisión quedará incólume, de acuerdo a las consideraciones del a quo y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto de la siguiente manera: “La disponibilidad del agua hace referencia al abastecimiento continuo de agua en cantidades suficientes para los usos personales y domésticos. La cantidad disponible de agua debe ser acorde con las necesidades especiales de algunas personas derivadas de sus condiciones de salud, del clima en el que viven y de las condiciones de trabajo, entre otros.

La exigencia de calidad del agua se relaciona con la salubridad del recurso, es decir, el agua disponible no debe contener micro organismos o sustancias químicas o de otra naturaleza que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. La accesibilidad y la asequibilidad tienen que ver con (i) la posibilidad de acceder al agua sin discriminación alguna, (ii) con la obligación de remover cualquier barrera física o económica que impide el acceso al agua, especialmente de los más pobres y los grupos históricamente marginados, y (iii) con el acceso a información relevante sobre cuestiones de agua.

Finalmente, la aceptabilidad hace referencia a la necesidad de que las instalaciones y los servicios de provisión de agua sean culturalmente apropiados y sensibles a cuestiones de género, intimidad, etc. Estos contenidos implican entonces tanto obligaciones positivas –y complejas- como negativas para el Estado.” En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.

Confirmar el fallo impugnado. 2. Notificar de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta decisión. CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ JAVIER ZAPATA ORTIZ NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Corte Constitucional T-089 de 2012 � Corte Constitucional, sentencia T-828 de 2008. � Ídem¸T-917 de 2008. � Corte Constitucional.

Sentencia T-048 de 2008. � Ibíd. � Corte Constitucional. Sentencia T-653 de 2006. � Ver sentencia T-552 de 1992. En esta providencia se indicó también que “El proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general”. � Ibíd. � Sentencia T – 555 de 2004 � Sentencia C-250/12 _1403959053.doc República de Colombia Corte Suprema de Justicia