CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrada Ponente: MARGARITA CABELLO BLANCO Bogotá, D. C., primero (1°) de marzo de dos mil trece (2013). Discutido y aprobado en Sala de 27-02-2013 Ref. Exp. No. 52001-22-13-000-2012-00153-01 Se decide la impugnación interpuesta de cara a la sentencia de 15 de enero de 2013, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, denegó la acción de tutela promovida, por Teodoro Caicedo Montaño, en su condición de Alcalde del Municipio de Olaya Herrera frente a los Juzgados Promiscuo Municipal de El Charco y Primero Civil del Circuito de Tumaco, ambos de Nariño y contra el Banco Agrario de Colombia.
ANTECEDENTES 1.- El ente territorial, por conducto de la autoridad que lo representa, demandó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la justicia, presuntamente vulnerados por los accionados. 2.- Expuso como fundamento de su queja constitucional, en apretada síntesis, los siguientes hechos relevantes: 2.1.- Que en el Juzgado Promiscuo Municipal de El Charco el 14 (sic) de diciembre de 2011, llevó a cabo ‘[…] audiencia de amigable composición o de conciliación extra judicial en derecho’, en la que intervinieron, de un lado, el abogado Jairo Gustavo Albán Araujo, en representación del anterior Alcalde del citado municipio, Elpidio Sócrates Minota Guerrero; y, de otro, Nelson González Valencia en nombre de los acreedores Alberto Ardila, entre otros, a efectos de transar el pago de unas obligaciones dinerarias que el mandatario regional, según se aduce, “se vio obligado a solicitar créditos ante personas jurídicas o naturales suscribiendo pagarés y reconociendo en nombre del municipio sumas millonarias, por más de $572.000.000, como capital, más intereses por $273.000.000 y como cancelación de honorarios a los amigables componedores se les reconoció la suma de $169.080.000, para un total de $1.014.480.000, violando a todas luces el régimen contractual que debió observar el municipio y sin realmente haber demostrado cuáles fueron los insumos recibidos…”, máxime que los documentos base del cobro (pagarés) no cumplen los requisitos exigidos por el artículo 620 y siguientes del Código Mercantil. 2.2.-.
Que además de las anteriores “irregularidades”, se suma el deficiente poder otorgado por la parte ejecutante, el cual no lo facultaba para solicitar dicha audiencia, sino “exclusivamente para que inicie demanda ejecutiva”; sin embargo, el juzgado a quo inadvirtió tales falencias y aprobó la conciliación, a pesar que no era el competente para ello.
Por lo demás, ofició al Banco Agrario para que “realice la retención de la tercera parte de la transferencia de Propósitos Generales que consigna el Ministerio de Hacienda y Crédito Público…” y a fin de que “retenga el 17%” por dicho rubro, también al “Gerente de la EXXO MOBIL S.A., para que RETENGA EL 50% de los dineros consignados a nombre del municipio de Olaya Herrera por concepto [de] sobre tasa a la gasolina, es decir, la señora juez[a] se extralimitó en el cumplimiento de sus funciones legales y constitucionales”, quebrantando de esta manera la prerrogativa fundamental al debido proceso. 2.3.- Que por conducto de apoderado presentó el 21 de marzo de 2012, incidente de nulidad, empero, la juzgadora cognoscente se pronunció por auto de 7 de mayo siguiente, declarándose impedida para resolver la petición “por falta de competencia” y, subsecuentemente, ordenó remitir la actuación acusada al Procurador Judicial Administrativo de Pasto, para que “continúe hasta su culminación” el conocimiento del mismo. 2.4.- Que impugnada la determinación en precedencia, le correspondió avocarla a la Jueza Primera Civil del Circuito de Tumaco, quien, si bien es cierto, por proveído de 8 de agosto, revocó la decisión, aduciendo, de un lado, que la a quo era competente para conocer de la convención; y, de otro, que ‘dentro de los acuerdos conciliatorios judiciales o extrajudiciales no procede la imposición de medidas cautelares, las cuotas o pagos que se pacten por las partes dentro de los mismos no constituyen medida cautelar’, también lo es, que en otro proveído del día 16 del mismo mes y año procedió a “condenar en costas de segunda instancia al municipio de Olaya Herrera en la suma de $566.700,oo a favor de los demandantes”.
Posteriormente, la Juzgadora a quo en cumplimiento de lo dispuesto por el superior, el 13 de septiembre siguiente, resolvió “ con mucha diligencia” por demás, oficiar al Banco Agrario para que “[…] continúe haciendo los descuentos…”. 2.5.- Que en forma reiterada ha pedido a la funcionaria de primer grado el “levantamiento de las medidas cautelares” decretadas que pesan sobre la cuenta corriente No. 0-4864-0-00237-3, pero a la fecha no ha desatado la petición, causándole graves perjuicios no sólo a la población infantil, sino que además se han paralizado la “construcción del centro de desarrollo infantil del Municipio, además se ha afectado enormemente las transferencias que deben hacerse al Consejo y a la Personería Municipal, así también el pago a los pensionados al haber embargado la cuenta No. 3486-000041-3 denominada…sobre tasa a la gasolina”. 2.6.- Que la entidad bancaria querellada ha comunicado en varias oportunidades al juzgado de conocimiento que “la medida de embargo ordenada sobre la cuenta cuyo titular es el Municipio de Olaya Herrera pertenece al Sistema General de Participación, la cual es inembargable, pero que dando cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado, procederá a seguir reteniendo los dineros consignados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público…”. 3.- Solicitó, en consecuencia, la anulación del acuerdo conciliatorio anotado y las demás actuaciones procesales que se desprendan de este acto; y que se ordene al referido banco se abstenga de continuar reteniendo los dineros del municipio, asimismo realice la devolución de los títulos que se encuentren a órdenes del despacho a quo y al abogado de la parte ejecutante reintegre la plata recibida.
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS 1.- La Funcionaria de primer grado, tras memorar lo discurrido en el trámite acusado, acotó, en breve, que las partes convinieron “[…] que las cuotas que el deudor pagaría a sus acreedores lo haría por conducto del juzgado, la única obligación que tiene el despacho…consistirá en la entrega de los títulos judiciales a sus titulares los cuales provienen de su deudor en el caso en comento el municipio Olaya Herrera, no puede este despacho ante quien se adelantó la conciliación extrajudicial obligar al cumplimiento de dicha acta de conciliación por cuanto de incurrir en incumplimiento de las obligaciones pactadas en ella quien resulte afectado con este podrá adelantar el proceso ejecutivo, siendo el acta de conciliación el fundamento para este nuevo proceso”.
Agregó que si bien es cierto en un principio “ se declaró impedida ”, también lo es que su homólogo el Juez Primero Civil del Circuito de Tumaco al desatar la apelación, ordenó que debía continuar con el conocimiento de las diligencias en cuestión, puntualizando, frente al tema de las conciliaciones extrajudiciales, “….que el despacho pierde competencia para verificar su cumplimiento, sin embargo en el caso bajo estudio, el Juzgado Promiscuo Municipal de El Charco Nariño tendría el deber de informar al Banco Agrario de Colombia sobre los descuentos autorizados por parte del municipio a favor de los acreedores…ya que a través de su apoderado judicial se acordó sean depositados en la cuenta de de depósitos judiciales del despacho quien tendrá únicamente la obligación de entregar los correspondientes títulos judiciales a sus titulares”. 2.- La Juzgadora ad quem, se opuso a la prosperidad del amparo, aduciendo que no vulneró derecho fundamental alguno del accionante, amén que la transacción se celebró con la “antenor administración municipal que se supone realizó un estudio consciente y detallado de la hacienda pública del [mismo], a efectos de proponer pago de las acreencias adeudadas a estos comerciantes en los montos establecidos, en la conciliación extrajudicial celebrada”. 3.- El Banco Agrario de Colombia S.A., a través de su representante legal, en síntesis, informó que ha actuado como “mero ejecutor, lo cual nos impide realizar interpretaciones sobre la naturaleza de la medida decretada y su viabilidad, así como determinar la inembargabilidad, advirtiendo que cualquier decisión sobre esta medida de embargo es única y exclusiva de la autoridad ordenante (Juzgado Promiscuo Municipal de El Charco)”, máxime que en reiteradas comunicaciones le ha informado al juzgado de primer grado acerca de la inembargabilidad de los fondos; empero, este ha ordenado seguir aplicando la medida (fls. 326 a 328 cdo. principal).
LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal a quo, luego de discurrir sobre la doctrina constitucional que admite la revisión de las decisiones judiciales cuando estas comportan una vía de hecho, negó el amparo rogado, al observar que los despachos judiciales acusados “no incorporan ninguna clase de violación a los derechos fundamentales del accionante, ni tampoco una defectuosa interpretación de las normas procedimentales, pues tomando como referencia la inconformidad del libelista, la cual se afinca en el hecho de haberse decretado una medida cautelar de embargo al interior del acta de conciliación extrajudicial llevada a cabo el 14 de diciembre de 2011”, habida cuenta que “esto jamás ocurrió…”, ya que en el acta que para el efecto se levantó se consignó que los descuentos que debían efectuarse al municipio “no configura una medida cautelar, sino un acuerdo de voluntades de las partes, la cual se materializó oficiándose al Banco Agrario de Colombia para que los montos retenidos se consignen a órdenes del despacho judicial, sin que con esta determinación se configure violación alguna a los derechos fundamentales del libelista, pues las mismas se traducen en las facultades que ostentaba el juzgado como conciliador y garante”.
Añadió que conforme los lineamientos previstos en el ordenamiento jurídico, no procede atacar los efectos que produce al acto conciliatorio a través de esta vía excepcionalísima, pues a efectos de restarle mérito debe acudirse a un proceso ordinario, razón por la que es improcedente la acción conforme lo dispone el inciso 3º del artículo 86 del Constitución Política y el numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
LA IMPUGNACIÓN La interpuso el quejoso, manifestando que no obstante existir otro medio judicial idóneo al que puede acudirse, el amparo deprecado es pertinente cuando se utiliza como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable, máxime que el otro mecanismo corresponde a una “Acción Popular, cuya autoridad competente es el H. Tribunal Administrativo de Nariño, tal proceso se tramitaría en un periodo aproximado de dos años o más, situación que de suyo traería a la entidad municipal ingentes perjuicios…”.
CONSIDERACIONES 1.- La Corte ha reiterado que la presente acción procede contra providencias judiciales sólo cuando constituyen un grave y palmario quebranto del ordenamiento jurídico, pues de no ser así estarían amparadas por las presunciones de legalidad y de acierto de las cuales se revisten, de modo que, ab initio, no le es dable al juzgador de tutela fijar, en este trámite sumario y excepcional, pautas hermenéuticas de carácter legal ni escoger la adecuada entre varias opciones interpretativas, toda vez que tal labor es de la incumbencia del juez natural. 2.- Examinadas las probanzas aportadas, se observa que en el Juzgado Promiscuo Municipal de El Charco se llevó a cabo “conciliación extrajudicial”, a solicitud del apoderado especial del Alcalde del Municipio de Olaya Herrera, quien en ese entonces era Elpidio Sócrates Minotta Guerrero; y, por el otro lado, el mandatario judicial de varios acreedores, a fin que dicho despacho judicial aprobara el acuerdo al que habían llegados las partes citadas, a fin de cancelar deudas adquiridas por dicho ente territorial mediante sendos pagarés. Memórese que en el acta que para el efecto se levantó el 15 de diciembre de 2011, se dejo consignado que el deudor “[…] SE OBLIGA Y RECONOCE PARA EL PAGO DE ESTA OBLIGACIÓN, LA TERCERA PARTE, DE LOS DINEROS QUE GIRA LA NACIÓN A ESTE ENTE TERRITORIAL POR CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN EN EL SITUADO FISCAL O DENOMINADO PROPOSITOS GENERALES.
Igualmente, EL CINCUENTA POR CIERTO QUE LE LLEGUEN AL MUNICIPIO DE OLAYA HERRERA POR CONCEPTO DE REGALÍAS DE LA SOBRETASA A LA GASOLINA, CONSIGNADAS POR LA EMPRESA MULTINACIONAL ESSO MOBIL DE COLOMBIA S.A. Y QUE HACE TRÁNSITO EN EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. QUE EL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL ACTUAL O QUIEN, HACIA EL FUTURO TENGA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE OLAYA HERRERA, PRESTARA SUS BUENOS SERVICIOS PARA QUE SE CUMPLA A CABALIDAD CON ESTE ACUESDO, (sic) LO QUE IMPLICA SUBSIDIARIAMENTE QUE SE PODRÁ DISPONER DE LA TERCERA PARTE DE LOS DINEROS QUE LE DEPOSITEN AL MUNICIPIO OLAYA HERRERA EN LAS DIFERENTES ENTIDADES BANCARIAS”.
En el arreglo referido en precedencia, se dijo en cuanto a la retención de los mentados recursos que “debe aclararse que no se trata de una medida cautelar, sino de una determinación de común acuerdo entre las partes. Que la suma acordada corresponde al valor de…$1.014.480.000. Para el efecto, el juzgado se servirá oficiar ante el Banco Agrario de Colombia S.A., municipio de OLAYA HERRERA, Nariño, para que se ordene que de la cuenta que tiene el MUNICIPIO DE OLAYA HERRERA, NÚMERO 04826000943-5 (DE PROPÓSITOS GENERALES), RETENGAN LA TERCERA PARTE Y SE DEPOSITEN EN LA CUENTA DE DEPÓSITOS JUDICIALES DEL JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE EL CHARCO NARIÑO, a nombre del abogado NELSÓN GONZÁLEZ VALENCIA…”.
El juzgado de la convención, tras enfatizar en la misma resolución que esta tiene la connotación de un acto jurisdiccional y por lo mismo “tiene fuerza vinculante de una sentencia judicial y presta mérito ejecutivo” y, teniendo en cuenta que las partes involucradas afirmaron que el citado municipio “si utilizó los servicios de COMBUSTIBLES MARIA CRISTINA;
SUPERMERCADO LA ESTRELLA; VARIEDADES Y PAPELERIA NICOLLE; GRANERO Y GASOLINERA YENIFFER; FERRETERIA FERROUNIÓN, representada legalmente por los señores; HUGO PYAN; STELLA ESTRADA; SALECIA ARDILA; ALBERTO ARDILA; MARÍA FERNANDA GIRALDO y por ello se constituye en deudor del mismo…”, resolvió aprobarla en los términos antes trasuntos, disponiendo, entre otros ordenamientos, Oficiar al Banco Agrario de Colombia de la misma urbe para que “se sirva realizar la respectiva retención de la tercera parte de la transferencia de Propósitos Judiciales que realiza el Ministerio de Hacienda y [C]rédito [P]úblico al municipio de Olaya Herrera…”.
Dentro del contexto antes narrado, observa la Corte que en principio se podría afirmar, como lo advirtió el Tribunal a quo, que el citado convenio es ley para las partes y no puede ser desconocido por quienes en ella intervinieron, sino hasta que exista pronunciamiento del juez natural, que disponga lo contrario, a través de la acción legal correspondiente para tratar las disconformidades aquí planteadas por el ente territorial, circunstancia que haría concluir la improcedencia anotada, dado el carácter subsidiario propio de la tutela.
No obstante lo anterior, e independientemente de la discusión en torno a cuál era la jurisdicción que debía conocer sobre dicho acuerdo, lo cierto es que el asunto medular a revisar es si las juezas de instancia al convalidar el arreglo que ahora se cuestiona por esta vía excepcionalísima, tuvieron en cuenta las disposiciones que regulan lo concerniente a los recursos públicos ora también, si los títulos ejecutivos base de la convención tenían como fuente el cumplimiento de obligaciones dispuestas en la Ley 715 de 2001, ampliamente estudiada por la Corte Constitucional, el Decreto Ley 28 de 2008, entre otras normas, es decir, si los fondos comprometidos se habían destinado para atender los servicios que componen cada uno de los sistemas de participación (propósito general, salud, educación, saneamiento básico, agua potable), o dicho en otros términos, si los recursos involucrados en la referida conciliación estaban comprendidos dentro de la excepción consagrada la ley, de donde se colige que la Juzgadora ad quem, con quien para el preciso asunto se agotó el ejercicio de la jurisdicción no hizo un minucioso análisis de la legislación que rige la materia, ni de la jurisprudencia, tampoco valoró el conjunto probatorio para poder concluir si las citadas acreencias se adquirieron para atender obligaciones vinculadas al mismo sistema o, por el contrario, lo ordenado retener corresponden a ingresos corrientes de libre designación del respectivo ente territorial, amén que el Banco Agrario comunicó al juzgado a quo que, en virtud de “ la medida decretada por su despacho mediante oficio No. 986 del 14 de diciembre de 2011 –Ref.
Ley 640 de 2001, la cual se está aplicando a la cuenta de Propósitos Generales 0-4864-0-00237-3 generando lo siguientes títulos…”, le ponía en su conocimiento la “Certificación de Inembargabilidad expedida por el Doctor Marcial Gilberto Grueso, Subdirector Financiero del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (copia anexa), donde hace referencia a los recursos girados por este Ministerio al Municipio Olaya Herrera –Nariño y la protección legal de inembargabilidad”, por lo que no bastaba advertir que tal medida no comportaba “una cautela”, para avalar la retención de tales recursos, pues no puede perderse de vista que dicha entidad crediticia está actuando como un simple ejecutor frente a una orden judicial 3.- Cabe señalar que si bien no se encuentran embargados los recursos públicos, su retención, según la sindéresis, tendría la misma finalidad, pues no otra cosa se puede entender, cuando la jueza de primer grado apoyada en la idea que no “se trata de una medida cautelar, sino de una determinación de común acuerdo entre las partes”, justificó el desembolso de esos dineros, sin deparar ni apreciar en todo su contexto, la naturaleza de los fondos con que se abastecían las cuentas bancarias del municipio y la prueba sobre ese particular.
Es claro, que en ningún momento puede suponerse o tergiversarse que dichos términos lingüísticos corresponda a un mismo lenguaje, pero sí están generado para este particular asunto los mismos efectos, luego no luce contrario a derecho afirmar en el sub lite que con dichas medidas se está concibiendo el mismo fin, de ahí que dicha funcionaria con sustento esa concepción, ordenó al banco proceder de conformidad; entidad, que no obstante informó sobre el acatamiento al requerimiento judicial, también indicó sobre la “inembargabilidad” de los mismos (fls. 261 a 266, cuaderno principal), situación que no puede tolerarse, so pretexto, de no existir cautela alguna, pues acciones como la propuesta entorpecen el buen funcionamiento de la administración de justicia y la deslegitima.
Es patente para la Corporación que si los jueces de instancia hubiesen apreciado integral, conjunta, objetiva y razonablemente el material probatorio incorporado al plenario, seguramente habrían advertido la incuestionable emergencia de la analizar la naturaleza y envergadura de lo pretendido en la conciliación; sin embargo, obviaron dicho análisis, y los requerimientos legales de la reasignación presupuestal de los recursos, regulado para este caso por la Ley 819 de 2003, que diseñó su procedimiento.
En efecto, el artículo 12 previó que para comprometer vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales, se requería autorizaciones “[…] impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces”: Asimismo, dispuso la citada norma que “[s]e podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuestos de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas[,] siempre y cuando se cumpla que: “ a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
“b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; “c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación”. “La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
“La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. “En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
“PARÁGRAFO transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo”. 4.- Depurado lo anterior, se podría referenciar que la Corte al resolver un asunto de similar temperamento al que ahora concita su estudio puntualizó: “[…] En efecto, a través de la ley 715 de 2001, el legislador dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 277, 356 y 357 de la Constitución Política, al igual que otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros aspectos.
Al definir la naturaleza de lo que allí llamó el ‘Sistema General de Participaciones’, expresó que este está constituido por los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los dos preceptos superiores últimamente citados, a las entidades territoriales, en orden a la financiación de los servicios cuya competencia se les asignaba en ese estatuto legal.
“[…] Y auncuando la reglamentación particular atinente a la salud, que es la que aquí interesa, aparece contenida en los artículos 42 a 72 de dicho ordenamiento, que componen su Título III, al aludido sector le son aplicables los artículos 82 y siguientes, en lo pertinente, en tanto se trata de ‘disposiciones comunes al sistema general de participaciones’ (Título V).
De estas el artículo 91, al prever que los del nombrado sistema no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto, y que los mismos han de administrarse en cuentas separadas de aquellos que sean de la entidad y por sectores, tiene dispuesto que ‘por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser objeto de embargo, titularización u otra disposición financiera’ (resalta la Sala).
Seguidamente, acotó en el fallo en precedencia que “[…] En la sentencia C-566 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible la parte anteriormente transcrita de ese artículo 91, condicionado a que se entendiera ‘que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para ello sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinado al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la partición respectiva, sin que puedan verse afectados con embargos los recursos de las demás participaciones’, es decir, que ‘de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos de las participaciones en salud y propósito general, solo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades que la ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones’(se ha resaltado).
Igualmente, afirmó en la trasunta decisión que “[…] En ese mismo sentido los artículos 1º y 2º del Decreto 1101 de 2007, por el cual se reglamentó aquella disposición legal, entre otras, preceptúan que los recursos del apuntado sistema no pueden ser objeto de embargo y que los recursos que se manejan en cuentas maestras separadas para el recaudo y demás cuentas en los que se encuentren depositados los de transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales y aquellas de tales entes en que manejan recursos de destinación social constitucional, son inembargables en los términos del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de la ley 715 mentada y de las demás disposiciones que regulan la materia.
“Desde luego que si las descritas normas, pertinentes para el caso, sientan la regla general de la inembargabilidad de los dineros que hacen parte del Sistema General de Participaciones, si aquellos sobre los que recayeron las medidas cautelares tienen esa específica destinación social constitucional, según así aquí se ha definido sin discusión ninguna, y si dentro de tales causas ejecutivas no hay prueba de que los instrumentos negociables estuvieran incursos en las circunstancias que configuran las mencionadas excepciones a la regla general, el funcionario implicado no podía proceder del modo en que lo hizo, precisamente por falta de un sustento serio, lógico y adecuado que desde los puntos de vista jurídico y factual lo respaldara, como fuera, por supuesto, atropellando el imperio de la normatividad jurídica aplicable y desconocimiento injustificado de la evidencia que emergía de las pruebas, cual en efecto ocurrió. En esto radica la realización de la vía en cuestión”. 5.- Del mismo modo, la Corte Constitucional en Sentencia C-539 de 30 de junio de 2010, al pronunciarse sobre el alcance dado al fallo del mismo linaje –SC 1154 de 2008-, sostuvo: “La inembargabilidad de los recursos del SGP, dentro del marco de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo N° 04 de 2007: Bajo este epígrafe, la Sentencia C-1154 de 2008 recordó que el Acto Legislativo No. 1 de 2001 había dispuesto que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios, se destinarían ‘a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y a ampliación de cobertura’.
Explicó que estos recursos del SGP ‘tienen una especial destinación social derivada de la propia Carta Política, de manera que en virtud de ella gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación’. Por ello, resultaba constitucionalmente legítimo que el Legislador hubiera previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva, (…) “A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables.
Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley.
Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos. “La norma acusada reconoce (en forma tácita) que la prohibición de embargo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales no es absoluta, ya que no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros.
Es por ello que acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales. De esta manera se reconoce el destino social constitucional y la necesidad de inversión efectiva de los recursos del SGP, pero en aras de garantizar el principio de efectividad de los derechos se acepta también la posibilidad de embargo de otro tipo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales’.
(…) “Ciertamente, como se hizo ver anteriormente, la Sentencia C-1154 de 2008 repasó toda la jurisprudencia precedente relativa al principio de inembargabilidad de los recursos públicos y a las excepciones al mismo que habían sido introducidas por dicha jurisprudencia. Estas excepciones jurisprudenciales habían tenido que ver: (i) con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) con la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y (iii) con el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible. (…) ‘En efecto, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral’. ‘Nótese cómo la Corte en el fallo en comento, a sabiendas de que en ocasiones pretéritas, bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001, ella misma había señalado varias excepciones distintas al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, en esta ocasión, atendiendo al nuevo Acto Legislativo y al contenido, alcance y estructura de la norma acusada, sólo condicionó su exequibilidad a que ‘el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia’, bajo ciertas circunstancias pudiera hacerse efectivo sobre los recursos de destinación específica el SGP.
No así en otros casos excepcionales que había considerado bajo el anterior régimen constitucional. “Así pues, para la Corte es claro que sobre la regla general de inembargabilidad de los recursos del SGP contenida en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, regla general que también cobija a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP, la Corte ya se pronunció declarando su constitucionalidad, pues el condicionamiento introducido sólo se refirió al pago de ‘obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia’.
(…) Así las cosas, como se dejó consignado en líneas atrás, si bien los trasuntos precedentes refieren a la regla general de la “inembargabilidad” de los recursos públicos, al ordenarse la retención en este preciso caso están cumpliendo la misma finalidad, esto es, ordenar judicialmente el desembolso de esos dineros, sin deparar ni apreciar en todo su contexto, la naturaleza de los fondos con lo que se abastecen las cuentas bancarias del municipio. 6.- Puestas así las cosas, es de ver que la decisión proferida por la ad quem el 8 de agosto de 2012, nada explicitó para concluir como lo hizo, en tanto que el tema en cuestión debió tener un análisis distinto, ya que juzgó viable la conciliación celebrada y aprobada por su homóloga por ser la competente para ello, sin detenerse a examinar, como se dijo en líneas atrás, si los fondos públicos comprometidos en el mentado acuerdo podían ser objeto de retención, habida cuenta que no se averiguó cuál era el origen de los mismos, amén que las obligaciones contenidas en los título valores no dan cuenta de la fuente de la obligación ni su destinación. 7.- En este orden de ideas, es viable conceder el amparo reclamado y, en consecuencia, se ordenará dejar sin efecto el citado proveído, así como las demás actuaciones que de este dependan, ordenando que en el término de 10 días contados a partir del momento en que arribe el expediente en cuestión del Juzgado Promiscuo Municipal de El Charco, adopte las medidas necesarias para desatar nuevamente el recurso de apelación interpuesto frente el auto de 7 de mayo de la misma anualidad proferido por la jueza a quo, todo ello de conformidad con los planteamientos señalados.
Finalmente, la Corte considera pertinente solicitar la colaboración de la Procuraduría Regional de la ciudad de Pasto (Nariño) para que ejerza vigilancia y seguimiento al presente caso. 8.- Por las razones expuestas, se infirmará el fallo objeto de la impugnación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y en su lugar, dispone: Primero: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del actor, para lo cual se deja sin valor ni efecto la providencia 8 de agosto de 2012 y las demás actuaciones que dependan de esta.
Segundo: ORDENAR, en consecuencia, a la Jueza ad quem acusada que dentro del término de diez (10) días, computados desde el día siguiente en que reciba el expediente, proceda nuevamente a desatar la alzada interpuesta frente el auto de 7 de mayo de la misma anualidad proferido por la juzgadora a quo, consultando las disposiciones legales que gobiernan la materia y teniendo en cuenta lo plasmado en la parte motiva de este fallo.
Envíese copia de esta decisión. Tercero: ORDENAR al Juzgado Promiscuo Municipal de El Charco (Nariño), que dentro del término de las cuarenta y horas (48) horas, siguientes a la notificación del presente fallo, remita a la funcionaria de la apelación el referido expediente. Cuarto: ORDENAR que por la Secretaría de esta Sala, oficie a la Procuraduría Regional de la ciudad de Pasto (Nariño), para que ejerza vigilancia y seguimiento al presente asunto.
Quinto: Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, MARGARITA CABELLO BLANCO RUTH MARINA DÍAZ RUEDA FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ ARIEL SALAZAR RAMÍREZ ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ PAGE 25 MCB.
Exp. T. No. 2012-00153-01