CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Tutela No. 51.712 OLGA MARÍA GUTIÉRREZ POLO Corte Suprema de Justicia República de Colombia Tutela No. 51.712 OLGA MARÍA GUTIÉRREZ POLO Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente Dr. SIGIFREDO ESPINOSA PÈREZ Aprobado acta N° 423. Bogotá, D.C., quince de diciembre de dos mil diez.
VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por la COORDINACIÓN DEL ÁREA DE PRESTACIONES ECONÓMICAS DEL GRUPO INTERNO DE TRABAJO, GESTIÓN PASIVO SOCIAL PUERTOS DE COLOMBIA DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, contra el fallo proferido el 17 de noviembre de 2010 por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual le concedió a la accionante OLGA MARÍA GUTIÉRREZ POLO el amparo de su derecho fundamental de petición.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. Los hechos objeto de solicitud de amparo constitucional y lo pretendido por la accionante, fue consignado en el fallo proferido por el a quo de la forma como sigue: “En el sub lite, la señora GUTIÉRREZ POLO, pretende que mediante ésta acción se otorgue la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de petición, a la seguridad social, entre otros, presuntamente vulnerados por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, entidad que a fecha de interposición de la demanda de tutela no había procedido a dar contestación a su solicitud de 9 de julio de 2010 tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la que considera hacerse beneficiaria con ocasión del fallecimiento de su compañero permanente TOMÁS RAFAEL PEÑARANDA SALCEDO.” 2.
Al trámite de primera instancia, acudió la autoridad demandada, cuya respuesta el a quo sintetizó así: La Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo de la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, después de realizar algunas consideraciones sobre la naturaleza y funcionamiento de la entidad indicó que a diario reciben un elevado número de solicitudes, sin que sea posible atenderlas en términos y (…) “en la mayoría de los casos no es posible informárselo al solicitante como lo ordena el Código Contencioso Administrativo”, sin que ello sea indicativo de negligencia o incuria de su parte.
Bajo tal perspectiva depreca se le confiera una plazo de 40 días adicionales para gestionar la partida presupuestal, publicar el edicto y la contestación pretermitida.” 3. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo calendado el 17 de noviembre de 2010, concedió el amparo al derecho de petición de la accionante, pues verificó que se venció el término legal para que la entidad demandada diera respuesta a la solicitud que aquella elevó el 9 de julio de 2010 con la pretensión que le sea reconocida su pensión de sobreviviente. 4.
Inconforme con el fallo proferido por el a quo, en escrito signado por la Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, lo impugnó, consignando como argumentos de su inconformidad el trámite que se debe seguir para el reconocimiento de esa clase de prestaciones sociales, invocando como única pretensión que se amplié el plazo para cumplir el fallo de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º, del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación, dado que la misma se promueve contra un fallo de tutela proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, respecto de la cual se ostenta la condición de superior funcional.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
En relación con el contenido del artículo 23 Superior, la Corte Constitucional ha precisado que el derecho de petición tiene el carácter de derecho fundamental, por ello el mecanismo para lograr su protección cuando quiera que resulte amenazado o vulnerado por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y en ciertos eventos por los particulares, es la acción de tutela ante la ausencia de otro medio de defensa judicial eficaz para hacer efectiva su garantía. La Corte Constitucional respecto al derecho de petición ha identificado las siguientes características: “3.1.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de petición. En sentencia T-377 de 2000 se delinearon algunos supuestos fácticos mínimos de este derecho tal y como han sido precisados en la jurisprudencia de esta Corporación: a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. (…) g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.” El artículo 6° del Código Contencioso Administrativo señala que las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince días siguientes a la fecha de su recibo, y cuando no fuere posible se deberá informar así al interesado dentro de ese término, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.
Sin embargo, los términos para resolver las peticiones de reconocimiento de pensiones son distintos, siendo necesario tener en cuenta que respecto de la de sobrevivientes, se debe aplicar la Ley 1204 de 2008, que modificó la Ley 44 de 1980, reglamentación que rige el trámite de esa prestación así: “ARTÍCULO 2o. El artículo 2o de la Ley 44 de 1980 quedará así: Artículo 2 o. Presentación de la solicitud.
Fallecido el pensionado, en el evento que este haya solicitado la sustitución pensional, sus beneficiarios, deberán presentar la solicitud de sustitución definitiva, adjuntando el registro civil de defunción del causante y la constancia de presentación de la solicitud de traspaso provisional de que trata el artículo anterior. En el evento que el fallecido, no haya solicitado la sustitución pensional, sus beneficiarios podrán acudir a sustituirle previa solicitud escrita dirigida al operador pensional y se procederá acorde al trámite establecido en la presente ley para la solicitud de sustitución definitiva.
Los solicitantes actuarán en formulario o formato que expida el operador o mediante solicitud escrita dirigida a la entidad operadora. ARTÍCULO 3o. El artículo 3o de la Ley 44 de 1980 quedará así: Artículo 3 o. Términos para decidir la solicitud de sustitución provisional. Los operadores públicos, privados o los empleadores que tengan a su cargo el reconocimiento de pensiones, según sea el caso, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud de sustitución definitiva, deberán proferir acto jurídico, apoyándose en el memorial inicial del pensionado y las pruebas, ordenando el pago inmediato, en forma provisional, de la pensión del fallecido, en la misma cuantía que se venía disfrutando, distribuidas de conformidad con la ley, a partir del día siguiente del fallecimiento del causante.
ARTÍCULO 4 o. El artículo 4o de la Ley 44 de 1980, quedará así: Artículo 4 o. Publicación y requerimiento. En el acto jurídico que decrete la sustitución provisional, el operador público, privado o empleador que tenga a su cargo el reconocimiento de pensiones, ordenará la publicación inmediata del edicto emplazatorio, en un periódico de amplia circulación, dirigido a quienes se crean con derecho a la sustitución de la pensión del fallecido, a fin de que dentro de los treinta (30) días siguientes se presenten a reclamarla aportando las pruebas en que se funden, así como las conducentes a desconocer los derechos de los beneficiarios indicados en el acto jurídico provisional, si fuere el caso.
De otro lado, para efectos del cobro de mesadas causadas y no cobradas por el pensionado fallecido, dentro del mismo acto jurídico de reconocimiento provisional se ordenará requerir a las entidades encargadas del pago de la pensión para que expida el certificado de la última mesada cobrada por el causante, certificación que debe expedirse en el término de quince (15) días.
ARTÍCULO 5 o. TÉRMINOS PARA DECIDIR LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL DEFINITIVA. Si no se presentare controversia, la sustitución, de manera definitiva, se resolverá dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término del edicto emplazatorio. En caso de controversia se resolverá dentro de los veinte (20) días siguientes. En caso de que los beneficiarios iniciales tuvieren que hacer compensaciones a los nuevos por razón de las sumas pagadas, así se ordenará en el acto jurídico y lo ejecutará la entidad pagadora.
Las compensaciones se harán descontando el valor correspondiente de las futuras mesadas.” Respecto al trámite precitado de reconocimiento de pensiones de sobrevivientes, la Corte Constitucional en sentencia T-1164 de 2008, indicó “En tal fallo, esta Corporación puso de manifiesto los plazos con que cuentan las autoridades para dar respuesta a las peticiones en materia pensional y de esa manera garantizar la efectividad de este derecho. 3.2 De esa manera se sentó la jurisprudencia que desde ese momento viene aplicando este Tribunal, con fundamento en la Ley 700 de 2001, el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo y el Decreto 656 de 1994.
Indicó que el plazo con el que cuentan las entidades encargadas de administrar los recursos destinados a pensiones para responder las solicitudes que hagan los ciudadanos es: I) De quince (15) días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
II) De cuatro (4) meses para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional (reconocimiento de pensiones de vejez e invalidez así como las relativas a reliquidación y reajuste de las mismas). III) De seis (6) meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al pago efectivo de las mesadas pensionales. Ahora bien, los anteriores criterios no se aplican en materia de pensión de sobrevivientes.
Ello porque, de manera reciente, la Ley 1204 de 2008 modificó algunos artículos de la Ley 44 de 1980 y estableció términos especiales en relación con el ejercicio del derecho de petición en relación con la sustitución pensional. En este sentido, el artículo 3º de la mentada Ley, fijó a los “operadores públicos, privados o los empleadores que tengan a su cargo el reconocimiento de pensiones”, la obligación de que “dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud de sustitución”, profieran acto, ordenando el pago inmediato, en forma provisional, de la pensión del sustitución. Así pues, el ejercicio del derecho de petición en esta materia incorpora el derecho del peticionario a obtener el reconocimiento provisional de la sustitución en un término no mayor a quince (15) días.
Adicionalmente, en concordancia con los artículos 4º y 5º de la misma Ley, aun en el caso de que exista controversia en torno a la sustitución definitiva de la pensión, en ningún evento la entidad a la que se le solicita el reconocimiento de ésta podrá exceder un término de sesenta y cinco (65) días. Ahora bien, todos los plazos relacionados con el ejercicio del derecho de petición en materia pensional deben ser contados desde el momento en que se eleve la respectiva solicitud de reconocimiento pensional, reliquidación, reajuste y pago o de información sobre el trámite por parte del interesado.
En este mismo sentido es menester recordar que tratándose de peticiones relacionadas con pensiones, las autoridades encargadas de resolver este tipo de solicitudes no pueden soslayar la relevancia que una pronta y efectiva respuesta tiene para la protección de otros derechos consagrados en la Constitución, como la seguridad social y el mínimo vital de las diferentes personas que formulan este tipo de pedimentos.
La respuesta que dé la entidad ante la cual se formula la petición debe cumplir con estos requisitos: 1) oportunidad 2) Debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado 3) ser puesta en conocimiento del peticionario. 3.3 Así las cosas, la vulneración de la pronta resolución como elemento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición en materia pensional, se configura cuando la autoridad encargada de resolver este tipo de solicitudes incumple los términos atrás expuestos.
En consecuencia, si al momento de la presentación de la acción de tutela todavía no han vencido dichos plazos, el juez de tutela deberá denegarla e incluso, de darse los requisitos fijados tanto en la ley como en la jurisprudencia de esta Corporación, “condenar al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad” ” Descendiendo al asunto que ocupa la atención de la Sala, y de cara al acervo probatorio que obra en el diligenciamiento, claramente se aprecia que la accionante OLGA MARÍA GUTIÉRREZ POLO el 9 de julio de 2010 elevó derecho de petición ante la entidad demandada, con la pretensión que se le reconociera la pensión de sobreviviente a la que considera tener derecho con ocasión al fallecimiento de su compañero permanente TOMÁS RAFAEL PEÑARANDA SALCEDO; circunstancia que no fue desvirtuada por la entidad accionada, por lo que queda demostrada la vinculación de la accionada con el objeto de la demanda.
Si bien es cierto que la jurisprudencia reiterada ha indicado que la acción de tutela generalmente no es procedente para el reconocimiento y pago de pensiones, no se puede olvidar, que en casos como el de estudio, lo que se protege es el derecho de petición, pues se han desconocido los términos para decidir la solicitud de pensión de sobrevivientes, destacando que no se puede omitir que atendiendo a que el causante ya se encontraba disfrutando de la prestación de la que dependía él y su familia, con la falta de decisión se ponen en peligro no sólo la garantía precitada, sino también los derechos de los sujetos con protección constitucional especial, pues de dicha mesada dependen económicamente para el logro de sus necesidades básicas, sin que sea posible desconocer que la actora ya era beneficiaria de los servicios que aquél recibía en su condición de pensionado.
Ahora, conforme se indica en la Ley 1204 de 2008, en materia de peticiones relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones de sobrevivientes, la autoridad a la cual se dirigen dispone de quince (15) días hábiles para resolver en forma provisional todas las solicitudes de esta naturaleza, posteriormente sí se surte el trámite indicado por la entidad demandada, es decir, la publicación del edicto emplazatorio, los requerimientos necesarios y posteriormente se emite la decisión, y luego de ello si no existiere controversia alguna se proferirá decisión definitiva frente a la pensión reclamada.
Pero en el caso de la accionante, la entidad demandada, a pesar que para el momento en que se instauró la presente acción ya habían vencido los términos fijados en la normatividad precitada, para resolver incluso definitivamente la postulación, no ha surtido el trámite legal, no ha emitido el acto administrativo provisional señalado en la Ley 1204 de 2008, por lo que es evidente que negligentemente ha desconocido los plazos fijados por el legislador para resolver esa clase de peticiones, amenazando además, otras garantías de la demandante.
Y es que no puede ser admitido el argumento esbozado por la demandada, en el sentido que atendiendo a la excesiva carga laboral originada por la cantidad de solicitudes pendientes de resolver, no han podido dar respuesta a la pretensión de la accionante, afirmando que no están obligados a lo imposible, ello porque ha sido reiterada la jurisprudencia constitucional al decantar que dichas circunstancias no son justificantes del desconocimiento de los términos legalmente consagrados para decidir las peticiones que eleven los ciudadanos, circunstancias bajo las cuales es claro que además se vulnera el derecho al debido proceso.
En consecuencia, resulta acertada la decisión del Juez Colegiado de primera instancia, de conceder el amparo de las garantías fundamentales a la accionante, en cuanto la decisión de protección se dirigió a amparar su derecho de petición, disponiendo que se de respuesta a la solicitud elevada por aquella, por lo que tal determinación deberá ser confirmada.
Ahora, respecto de la solicitud elevada por la entidad demandada para que el término para cumplir con la decisión de primera instancia se amplíe conforme al trámite legal que se debe surtir, a juicio de la Corte no se puede acceder a tal pretensión, pues de acceder a la misma se promovería el desconocimiento del derrotero legal fijado para dirimir esa clase de peticiones de sustitución de pensión, ello en cuanto la Ley 1204 de 2008 indica claramente el trámite, si bien es cierto, el a quo amparó los derechos de la actora, lo cierto es que sólo se dispuso que se debería dar respuesta a la solicitud incoada, lo que de manera alguna puede entenderse como una orden de pago inmediato, pues éste se deberá efectuar dentro de los plazos consagrados en la normatividad aplicable.
Es por ello que la entidad demandada, en cumplimiento del fallo de primer grado, sólo debe dar respuesta a la solicitud, con las decisiones que de ello se deriven, actuación que permitiría a la actora el ejercicio de los mecanismos de contradicción fijados en el ordenamiento, si la decisión fuera adversa a sus intereses, determinación que por lo menos debe ser de manera provisional conforme se indica en el artículo 3° de la Ley 1204 de 2008, que modificó la el artículo 3° de la Ley 44 de 1980.
Así pues, como se dijo al comienzo, el fallo objeto de impugnación que amparó el derecho de petición a OLGA MARÍA GUTIÉRREZ POLO será confirmado. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO. - NOTIFICAR esta decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. - REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ ALFREDO GÓMEZ QUINTERO AUGUSTO IBÁÑEZ GUZMÁN TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria � Corte Constitucional. Sentencia T 855-04 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa � Posteriormente, dicha doctrina se ha reiterado en las sentencias T-958/04, T-967/04, T-892/04, T-862/04, T-859/04 y T-768/04, entre otras. � Ley por medio de la cual se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensionales. �Ley 1204 de 2008: “ARTÍCULO 4o.
El artículo 4o de la Ley 44 de 1980, quedará así: Artículo 4o. Publicación y requerimiento. En el acto jurídico que decrete la sustitución provisional, el operador público, privado o empleador que tenga a su cargo el reconocimiento de pensiones, ordenará la publicación inmediata del edicto emplazatorio, en un periódico de amplia circulación, dirigido a quienes se crean con derecho a la sustitución de la pensión del fallecido, a fin de que dentro de los treinta (30) días siguientes se presenten a reclamarla aportando las pruebas en que se funden, así como las conducentes a desconocer los derechos de los beneficiarios indicados en el acto jurídico provisional, si fuere el caso.
De otro lado, para efectos del cobro de mesadas causadas y no cobradas por el pensionado fallecido, dentro del mismo acto jurídico de reconocimiento provisional se ordenará requerir a las entidades encargadas del pago de la pensión para que expida el certificado de la última mesada cobrada por el causante, certificación que debe expedirse en el término de quince (15) días.” ARTÍCULO 5o.
TÉRMINOS PARA DECIDIR LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL DEFINITIVA. Si no se presentare controversia, la sustitución, de manera definitiva, se resolverá dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término del edicto emplazatorio. En caso de controversia se resolverá dentro de los veinte (20) días siguientes. En caso de que los beneficiarios iniciales tuvieren que hacer compensaciones a los nuevos por razón de las sumas pagadas, así se ordenará en el acto jurídico y lo ejecutará la entidad pagadora.
Las compensaciones se harán descontando el valor correspondiente de las futuras mesadas.” � Sentencias T-613/04 y T-847/04, entre otras. 1 _1247636078.doc