CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado N° 51299 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL 4290-2013 Radicación N° 51299 Acta N° 40 Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece (2013). Decide la Corte la impugnación presentada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, parte accionada en este asunto, contra el fallo proferido por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, dentro de la acción de tutela instaurada por el Cabildo Indígena Inga de San Pedro contra el Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, trámite al que fueron vinculados el Grupo Técnico Territorial Pasto del Incoder y la Dirección Territorial de Nariño y Putumayo.

I.

ANTECEDENTES José Joaquín Jajoy Mujanjinsoy, en calidad de representante legal del Cabildo Indígena Inga de San Pedro, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales de los indígenas, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Señala que el día 7 de diciembre de 2005, fue radicada ante el Incoder Seccional Pasto Nariño, petición de constitución del Resguardo Indígena Inga de San Pedro, que fue analizada por los funcionarios competentes, quienes emitieron algunas sugerencias, que pese a ser implementadas por el extremo peticionario, no permitieron el normal adelantamiento de dicho trámite, el que entró en un estado de inactividad pese a los varios requerimientos que para su impulso elevaron los gobernadores de turno. Informa que en el año 2012 fue devuelto el expediente y se reinició el procedimiento, sin dar continuidad al que se encontraba en curso; que en el presente año se han entregado solicitudes para compra de tierras para esta comunidad, sin que las entidades convocadas adelanten las gestiones que les corresponden al efecto.

Aduce que tal demora en la conformación del Cabildo Indígena afecta cerca de 107 familias, entre ellos 23 adultos mayores que pierden los beneficios del programa Colombia mayor, se presenta también emigración de algunos miembros hacia otros departamentos, así como desorden social, se entorpece el libre desarrollo y pensamiento colectivo, se produce una ocupación en actividades ilícitas en otras regiones, se limita la reproducción humana, hay pérdida y “desvaloramiento” cultural, pobreza y endeudamiento, destrucción del medio ambiente, y en términos generales, la comunidad se encuentra en peligro de extinción cultural y social porque el territorio y la tierra son base fundamental de su vida.

Con fundamento en los hechos narrados, la parte accionante depreca se amparen los derechos de los indígenas, sin precisarlos, y que para su efectividad se ordene al Incoder y a Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior “QUE SE CONSTITUYA EL RESGUARDO INDIGENA (sic) Y COMPRA DE TIERRAS, se responsabilice ante las entidades competentes de control público por daños causados a la vida de la gente …., con las actuaciones de retardo en constitución de resguardo indígena y compra de tierras”.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA El 6 de septiembre de 2013, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, admitió la acción tutela, vinculó al Grupo Técnico Territorial Pasto del Incoder al igual que a la Dirección Territorial de Nariño y Putumayo, y requirió a las entidades accionadas a fin de que ejerzan el derecho a la defensa y contradicción. El Director de Asuntos Indígenas ROM y Minorías del Ministerio del Interior, informó que dentro de sus funciones no se encuentra la constitución, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas del país, como tampoco la adquisición de tierras para estos fines, pues acorde con la normativa vigente –Ley 160 de 1994 y Decreto 2164 de 1995- tales actividades son de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, adujo que, acorde con un informe técnico emitido por la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos, la petición de constitución del resguardo indígena Inga San Pedro de Colón (Putumayo) fue radicada el 7 de diciembre de 2005; que con sustento en tal petición, el 14 de junio de 2006 se firmó el Convenio Interadministrativo No. 003 entre el Incoder y el Cabildo Indígena de San Pedro; que con auto del 31 de julio de 2006 se ordenó la práctica de la visita para la realización de la ESEJTT de la comunidad; que el 11 de enero de 2007 se remitió oficio No. 0020 al gobernador del Cabildo Indígena Luis Carlos Jajoy; que el 7 de noviembre de la misma anualidad, con oficio 2485 se realizaron observaciones sobre las correcciones presentadas por el Cabildo de San Pedro; que el 26 de noviembre de 2007 se redactaron los linderos técnicos; que el 31 de octubre de 2008 por disposición legal, el Incoder hizo entrega del proceso de constitución del resguardo indígena a la Unidad Nacional de Tierras Rurales UNAT, entidad que el 27 de febrero de 2009 lo remitió al Ministerio del Interior y Justicia para que continuara con su adelantamiento y llevara hasta su culminación el procedimiento de constitución del resguardo indígena; que el 18 de mayo de igual año, dada la inconstitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, el Ministerio devolvió el expediente al Incoder para que siguiera dicha gestión; que el 23 de abril de 2010 se pidió la validación de planos y redacción de linderos por parte de la Dirección Técnica de Asuntos Étnicos a la Dirección Técnica de Información y Tecnología, que fueron allegados a esas diligencias a finales de abril de ese mismo año; que está pendiente el estudio etnológico del Ministerio del Interior.

Luego de este recuento, el Incoder reclamó la desestimación de la acción constitucional ante la ausencia del presupuesto de inmediatez, por haberse suplicado la constitución del Cabildo Indígena el 7 de diciembre de 2005, y por existir un trámite especial reglado para la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos en el territorio nacional, procedimiento que se encuentra consagrado en el Decreto 2164 de 1995, el cual se ha adelantado en los términos anotados.

Con base en esta respuesta, el Tribunal requirió al Ministerio del Interior a fin de que informara si el Incoder presentó solicitud de estudio etnológico del Cabildo Indígena Inga San Pedro de Colón, ente que señaló no haber recibido petición en tal sentido, a lo que adicionó que “Los estudios socioeconómicos que adelanta el INCODER en la constitución de resguardos no dependen de la existencia de un estudio etnológico.

El Ministerio certificó que la comunidad existe y lo viene haciendo desde el año 2007, según registros históricos de la entidad”. Exhortó también al Incoder para que indicara en qué fecha solicitó el concepto previo sobre constitución del Cabildo Indígena de San Pedro, a lo que respondió que no había requerido al Ministerio del Interior a esos fines.

Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante fallo del 18 de septiembre de 2013, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a la identidad cultural, a la propiedad colectiva, a la vida digna, a la salud, a la educación y a la autodeterminación del Cabildo Indígena de San Pedro y ordenó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder – Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos, que en el término de cinco meses contados a partir de la notificación de la sentencia, culmine el proceso de constitución del resguardo del Cabildo Indígena Inga de San Pedro.

Para ello se apoyó en jurisprudencia constitucional en materia de derecho al territorio y propiedad colectiva de los pueblos indígenas, hizo alusión al reconocimiento internacional de las comunidades étnicas, se refirió a los tratados internacionales vigentes en la materia y su integración al bloque de constitucionalidad, los mecanismos de protección legal existentes actualmente, luego de lo cual, se remitió a la contestación de Incoder y determinó que el proceso de constitución del Cabildo Indígena Inga se encuentra en sus etapas finales y que la última actuación que adelantó el Incoder se verificó en el mes de abril de 2010, de lo que dedujo una falta de diligencia de dicha entidad y de contera la vulneración del debido proceso de la comunidad indígena al interior de ese diligenciamiento, al no advertir justificación “para que haya dilatado tanto el proceso, por el transcurso de 7 años y lleve más de un año inactivo”, sin desconocer tampoco que tal demora “riñe con los derechos de los indígenas, de quienes se debe pregonar su subsistencia física y espiritual, en el entendido de que se debe buscar que ellos puedan desarrollar sus usos, costumbres y actividades ancestrales”.

Sobre los presupuestos de inmediatez y residualidad dijo que si bien la petición de constitución data del 7 de diciembre de 2005, la violación de los derechos fundamentales persiste al no obtener una respuesta de fondo a su situación y frente al segundo requisito dijo que no existe un acto administrativo por atacar. III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder la impugnó, al considerar que la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas es un trámite especial reglado que se ha surtido en los términos dispuestos por el Decreto 2164 de 1995, por lo que se incumple con el requisito de subsidiariedad; a lo que adicionó que tampoco se encuentra satisfecho el presupuesto de inmediatez dada la fecha de radicación de la reclamación de constitución del Cabildo Indígena -7 de diciembre de 2005-.

IV. CONSIDERACIONES Ha sido reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional, al señalar que es deber del Estado reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, en cumplimiento del mandato contenido en los artículos séptimo y octavo de nuestra Constitución Política. Así mismo se ha dicho que (i) las comunidades indígenas son sujetos de derechos fundamentales;

(ii) esos derechos no son equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni a la sumatoria de estos; y (iii) los derechos de las comunidades indígenas no son asimilables a los derechos colectivos de otros grupos humanos. También se ha precisado que en virtud de la relevancia que representa para estas comunidades su territorio, no solo desde el punto de vista geográfico, sino por constituirse en base esencial de su cultura, del ejercicio de sus actividades políticas, económicas, sociales, jurídicas y culturales, merece una protección especial, importancia que ha tenido un gran desarrollo a través de normas internacionales de carácter general que se han expedido con la finalidad de favorecer la protección e integración de estas poblaciones, caso del Convenio 169 sobre comunidades indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, adoptado por la Ley 21 de 1991, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

En ese entendido, el derecho a la constitución de resguardos en los territorios ocupados por las comunidades indígenas, ha sido objeto de protección constitucional en aquellos eventos en los cuales el Estado no cumple con el objetivo de garantizar su acceso y titulación, en un plazo razonable, al advertirse dilaciones injustificadas en la tramitación de tales solicitudes.

Así lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-009 de 2013, en la que se analizó un asunto de connotaciones semejantes a las que aquí se revisan: “En conclusión, con base en los pronunciamientos jurisprudenciales expuestos, es de importancia dejar por sentado que el derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas sobre el territorio que han ocupado ancestralmente, exige una protección constitucional preferente, debido a que es un elemento esencial para la preservación de las culturas y valores espirituales de estos pueblos, así como para garantizar su subsistencia física y su reconocimiento como grupo culturalmente diferenciado.

En esa medida, el Estado tiene la obligación de garantizar el acceso a estos territorios, su delimitación y titulación, conforme a las normas del debido proceso dentro de un plazo razonable. Una actuación contraría por parte de las autoridades estatales competentes, genera una amenaza contra los derechos fundamentales y expone a un estado de vulnerabilidad mayor a la comunidad indígena solicitante por la ausencia de un territorio debidamente reconocido y amparado por un título colectivo en donde ejercer su cultura y cosmovisión.” Descendiendo al sub judice, se encuentra acreditado que el Cabildo Indígena de Inga de San Pedro peticionó la constitución del resguardo ante el Incoder el 7 de diciembre de 2005, que dio origen a la suscripción del Convenio Interadministrativo No. 003 del 14 de junio de 2006.

Se evidencia asimismo, que se han adelantado diversas actuaciones al interior de dicho proceso, que se concretan a lo siguiente: con auto del 31 de julio de 2006 se ordenó la práctica de la visita para la realización de la ESEJTT de la comunidad; que el 11 de enero de 2007 se remitió oficio No. 0020 al gobernador del Cabildo Indígena Luis Carlos Jajoy; que el 7 de noviembre del mismo año con oficio 2485 se realizaron observaciones sobre las correcciones presentadas por el Cabildo de San Pedro; que el 26 de noviembre de 2007 se redactaron los linderos técnicos; que el 31 de octubre de 2008, por disposición legal, el Incoder hizo entrega del proceso de constitución del resguardo indígena a la Unidad Nacional de Tierras Rurales UNAT, entidad que el 27 de febrero de 2009 lo remitió al Ministerio del Interior y Justicia para que le diera curso al procedimiento de constitución del resguardo indígena; que el 18 de mayo de 2009, dada la inconstitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, el Ministerio devolvió el expediente al Incoder para que continuara con su tramitación; que el 23 de abril de 2010 se solicitó la validación de planos y redacción de linderos por parte de la Dirección Técnica de Asuntos Étnicos a la Dirección Técnica de Información y Tecnología, que fueron allegados al expediente a finales de abril de esa anualidad.

El Tribunal a quo determinó que el proceso de constitución del Cabildo Indígena estaba en sus etapas finales, acorde con la respuesta entregada por el Incoder que detalló el procedimiento que debe surtirse a tales fines, y encontró que la última gestión adelantada por ese organismo, al interior de esas diligencias, se cumplió en abril de 2010, de lo que dedujo la vulneración del debido proceso en razón a la demora injustificada en su definición, que afecta los derechos de esa comunidad.

Comparte esta Sala tales consideraciones, por ser lo cierto que desde el 7 de diciembre de 2005 se radicó escrito en el que se demandó la constitución del Cabildo Indígena Inga San Pedro, y si bien se adelantaron por cuenta del Incoder y las demás autoridades competentes en su momento las gestiones pertinentes, se evidencia que desde el mes de abril de 2010 no se ha impulsado dicha actuación, sin que exista justificación para ello.

Nótese como, en su contestación, el Incoder expuso estar a la espera del estudio etnológico por parte del Ministerio del Interior para continuar con el curso normal del proceso, pese a lo cual, al ser conminada para que informara la data en la que requirió al ministerio para la emisión de ese estudio, adujo no haber gestionado hasta el momento trámite alguno en tal sentido.

Entre tanto, el Ministerio del Interior sobre el tema puntualizó no haber recibido petición del Incoder con miras a expedir el estudio etnológico referido, a lo que adicionó que dicho estudio es de carácter residual, pues su finalidad es la de determinar la existencia de la comunidad indígena, cuando surjan dudas al respecto, de conformidad con lo señalado en el artículo 2º del Decreto 2164 de 1995, y que en el caso que nos ocupa, el Ministerio ha certificado la existencia de la comunidad desde el año 2007, acorde con los registros históricos que tiene a su disposición. Bajo tales consideraciones, no se entiende el por qué la parálisis de la actuación administrativa a cargo del Incoder, tendiente a la constitución del cabildo indígena en mientes, pues, según se precisó, el estudio etnológico no resulta necesario en este asunto por obrar prueba de la comunidad indígena por cuenta del Ministerio del Interior, y si se estimaba indispensable ese estudio, lo propio era que el Incoder procediera a solicitar la expedición del mismo al citado Ministerio de manera pronta, lo que tampoco ha ocurrido, pues han transcurrido más de tres años sin que se adelante gestión alguna por Incoder, de lo que resulta ostensible la conculcación de los derechos de la comunidad indígena Inga San Pedro, como lo razonó el colegiado de primer grado.

Respecto de la ausencia de los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad, alegados por el extremo impugnante, baste con señalar, frente al primero, que si bien la solicitud de constitución del cabildo fue radicada desde el 7 de diciembre de 2005 y la última actuación al interior de ese trámite se dio en el mes de abril de 2010, es cierto también que las consecuencias lesivas derivadas de la omisión en resolver en forma pronta y definitiva tal requerimiento, se mantienen en el tiempo, puesto que la subsistencia y autodeterminación de esa población indígena no puede ejercerse de manera plena y libre hasta tanto se les reconozca tal calidad, situación que permite acudir a esta acción constitucional para su remedio.

En cuanto al requisito de subsidiariedad, debe anotarse que aún cuando existe un procedimiento especial y reglado para la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución de resguardos indígenas, es justamente al interior de esta actuación administrativa que se advierte conculcado el derecho fundamental al debido proceso de la comunidad indígena que hoy acciona, producto de la dilatación injustificada en su definición, lo que viabiliza el amparo constitucional deprecado.

En este orden de ideas, al no existir reproche alguno frente a la decisión de primer grado, en cuanto dispuso conceder el amparo deprecado, ni respecto de las medidas impartidas para su conjura, habrá de confirmarse lo allí decidido.

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE � Ver folios 217 y 218 del cuaderno 1 � Ver folios 227 a 232 del cuaderno 1 � Ver folio 240 del cuaderno 1 � Ver folio 243 del cuaderno 1 � Ver folio 244 del cuaderno 1 � Corte Constitucional Sentencia T 601 de 2011 PAGE 2