CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela impugnación 51226 Sonia Sánchez Olarte Tutela impugnación 51226 Sonia Sánchez Olarte CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 1 MAGISTRADO PONENTE AUGUSTO J. IBÁÑEZ GUZMÁN APROBADO ACTA No. 426 Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010). ASUNTO Se resuelve la impugnación formulada por la Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, contra el fallo del 28 de septiembre de 2010, por el cual una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, invocados por la señora Sonia Sánchez Olarte, en contra del el Ministerio de Protección Social y el Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, Coordinación Pensiones.

ANTECEDENTES 1. La actora informa que la Empresa Puertos de Colombia, mediante Resolución número 140149 del 22 de noviembre de 1990, le reconoció y autorizó el pago de su pensión de jubilación. 2. De manera oficiosa la Coordinación del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, inició la revisión integral de su pensión y el 25 de agosto de 2008 expidió la Resolución número 001136 en la que redujo en un 70% su mesada pensional, determinación que a juicio de la actora tuvo como fundamento la aplicación arbitraria de los beneficios derivados de las Convenciones Colectivas de Trabajo, siendo en su caso aplicable la Ley 33 de 1985.

Contra tal decisión interpuso los recursos de ley, los que le fueron resueltos mediante la Resolución número 000778 del 1 de junio de 2010, que confirmó en todas sus partes la decisión recurrida. 3. Considera que la expedición de las citadas determinaciones constituye una vulneración a su derecho fundamental del debido proceso, pues antes que revocar de manera oficiosa sus propios actos, se debió acudir ante el juez contencioso administrativo, autoridad facultada para declarar la ilegalidad de tales actos. 4.

En su sentir, tales determinaciones constituyen una flagrante violación al debido proceso administrativo y al derecho de defensa por lo que invoca como mecanismo transitorio: i) dejar sin efecto las Resoluciones que en forma arbitraria le modificaron su pensión hasta tanto la entidad accionada obtenga mediante demanda de inconstitucionalidad, la ilegalidad del acto administrativo contenido en la Resolución 140149 de noviembre 22 de 1990; ii) ordenar, como consecuencia de ello, la cancelación de las diferencias de las mesadas de julio, agosto, septiembre de este año, hasta que se restablezca el monto de la pensión que venía gozando.

2. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS La Coordinación del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, concurrió en forma extemporánea. LA SENTENCIA IMPUGNADA Una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, amparó los derechos invocados al considerar que: 1.) Por tratarse de actos administrativos de ejecución, los actores no cuentan con otro medio de defensa judicial. 2.) El debido proceso administrativo comprende unos principios a los que las autoridades deben ajustarse, so pena de quebrantar el ordenamiento jurídico. 3.) La decisión tomada por el “GIT”, al revocar en forma unilateral el acto administrativo, no contó con el consentimiento de la actora y por tal razón desconoció el debido proceso.

Por ello dispuso: “ PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de la señora Sonia Sánchez Olarte. En consecuencia, la Sala ordena que a partir de la fecha de notificación del presente fallo y en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Fondo de Pasivo Social, proceda a la inaplicación de la Resolución 001136 del 25 de agosto de 2008 de manera transitoria, hasta tanto la entidad accionada obtenga mediante demanda de inconstitucionalidad la ilegalidad del Acto Administrativo contenido en la resolución No. 140149 de 22 de noviembre de 1990. ” IMPUGNACIÓN Propendiendo por la revocatoria del fallo de primera instancia, la Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia adujo: i) Se desconoció la jurisprudencia constitucional sobre perjuicio irremediable. ii) El a quo omitió analizar en todo su sentido y alcance el texto de las resoluciones cuestionadas, pues lo que se ordenó fue revocar la Resolución 140149 de 1990 y consecuentemente la exclusión de la nómina de la actora. iii) Se dejó de analizar que en este evento emerge el reconocimiento de una pensión de jubilación aplicando normas que no resultaban aplicables a la situación de la actora. iv) Lo que se revocó fue un acto administrativo ilegal, y en estos eventos la aplicación del principio de buena fe debeoperar a favor de la administración con el fin de proteger el interés público. v) La actora no tenía derecho a la pensión tal y como se demostró en la actuación administrativa realizada al momento de revisar integralmente el fallo, motivo por el cual se ordenó la expedición de copias con destino a las autoridades para que investiguen el “hecho ilícito”. vi) La quejosa cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Demanda la revocatoria integral del fallo pues el amparo reclamado resulta improcedente ya que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico a resolver. La Sala debe resolver si la acción de tutela resulta procedente para amparar los derechos fundamentales alegados por la actora, particularmente el debido proceso, cuando por vía de la revocatoria directa de actos administrativos se ajustó la pensión de la quejosa en un valor inferior al que recibía, desatendiendo el procedimiento previsto en la ley ante las autoridades judiciales. 3.

Procedencia de la acción de tutela por violación de los derechos al debido proceso administrativo. La Carta Política consagra el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29) y asegura su observancia no sólo en el ámbito de las actuaciones judiciales, sino en las administrativas. En consecuencia, la administración debe sujetar su actuación al respeto de las formas previamente definidas, a la salvaguarda de los principios de contradicción e imparcialidad y a la garantía de que sus decisiones se adoptarán respetando las etapas y procedimientos señalados en el ordenamiento jurídico, de manera que sus actos no resulten arbitrarios y contrarios a principios constitucionales.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “[E]l derecho al debido proceso administrativo garantiza a las personas la posibilidad de acceder a un proceso justo y adecuado, en el cual tengan derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.” Puede ocurrir que la administración, al expedir un acto, desconozca el procedimiento y viole con ello el debido proceso del administrado.

En esos casos el ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos aptos para atacar esas decisiones y restablecer los derechos conculcados. No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha sostenido que el ciudadano, quien normalmente es la parte débil de la relación, no tiene por qué soportar las actuaciones arbitrarias, pues ello habilita la intervención del Juez de tutela.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, el cuestionamiento recae sobre la resolución que le reconoció la pensión de jubilación a favor de Sonia Sánchez Olarte, otorgada en el año 1990 que fue modificada en forma directa mediante la Resolución número 001136 del 25 de agosto de 2008, bajo el amparo del artículo 19 de la ley 797 de 2003.

Esta decisión unilateral de la administración se ofrece refractaria a los distintos precedentes jurisprudenciales emanados de la Corte Constitucional, a través de los cuales se han fijado unos límites a esa facultad, bajo el entendido de que no es una actuación absolutamente discrecional. Esta situación es la que estructuró el quebranto del debido proceso, por cuanto: i) no se adelantó el trámite previsto por la ley para viabilizar la revocatoria de tal resolución y ii) las Resoluciones cuestionadas no son producto de una decisión judicial, lo que la torna ilegitima al no haber sido expedida conforme a los parámetros legales.

Esta postura de la Sala no se ofrece insular, pues en un caso similar, la Corte Constitucional señaló: “En lo que concierne a la revocatoria o suspensión unilateral de un acto administrativo particular y concreto, la Corte ha señalado que, por regla general, sólo se puede efectuar con el consentimiento expreso del titular, excepto en los casos en los que se compruebe una manifiesta ilegalidad, situación extraordinaria que busca proteger el interés público, donde lo que se debe agotar es el procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo 1 e iniciar las acciones fiscales, judiciales, penales y disciplinarias pertinentes, en procura de la restitución de los recursos y la imposición de las sanciones que corresponda, ante las actuaciones ilícitas.

La facultad de revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones sin la autorización expresa del titular del derecho, ha sido reglada dentro del propio ordenamiento jurídico. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 2, cuya constitucionalidad condicionada se estableció en sentencia C-835 de septiembre 23 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería, prevé la facultad de que la administración realice un estudio de fondo sobre las sumas, pensiones o prestaciones económicas a cargo del tesoro público en las cuales existan serios indicios de reconocimiento indebido … La Corte indicó en la providencia anotada: “ en lo concerniente a la verificación oficiosa que la norma le impone como deber a los mencionados funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno. Antes bien, estima la Corporación que con un tal deber se tiende a proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa… en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad social.

Y es que la labor de los citados funcionarios no puede enclaustrarse en el nicho de la apariencia ritual ni el manejo mecánico de los actos administrativos que les compete expedir, considerar, atender o satisfacer, incluidos los documentos que soporten el trámite y expedición de los respectivos actos de reconocimiento y pago. Así mismo, no se trata de prohijar la instauración de instancias administrativas contrarias a los principios de economía, celeridad y eficacia que la Carta destaca a favor de la función administrativa, que en todo caso debe resolverse en la materialización de los derechos y deberes de las personas.

Por el contrario, con arraigo en los principios que informan la función administrativa, al igual que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19 impone como deber, confluye en la esfera positiva con claro linaje constitucional. Sin embargo, es de observar que la Administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in ídem.

Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez.” Adicionalmente, en sentencia T-776 de agosto 11 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se indicó que para revisar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones, deben preceder motivos reales, objetivos y trascendentes.

Así, surgen tres diferentes situaciones: “(i) la Administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, ‘aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal’ 3;

(ii) se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; (iii) la Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley penal.” Igualmente, esta corporación puntualizó que no se puede revocar un acto administrativo de reconocimiento de una prestación, sin el consentimiento del titular, por el simple incumplimiento de algunos requisitos, sin que al interesado se le haya probado una conducta delictiva, correspondiéndole al funcionario sanear los defectos que encuentre en dicho acto.

Al respecto, en la precitada sentencia C-835 de 2003 se manifestó: “… no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes.

Por lo mismo, ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de las pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene.” En la misma sentencia se estableció, además, que cuando se deba revocar el correspondiente acto administrativo, “será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes.

De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pues: ‘razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”.

La Sala concluye, que en este evento no estaba facultado el ente accionado, para disponer en forma unilateral la revocatoria de las resoluciones, pues el acto administrativo que ampara a la actora frente a los derechos pensionales consolidados, no ha sido modificado por ningún fallo judicial. Si la administración considera que debe dejar sin efecto la resolución 140149 del 22 de noviembre de 1990, que reconoció la pensión a la actora, debe adelantar el tramite con apego al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo y ante el juez natural.

Por estas razones se confirma el fallo del Tribunal, adicionándolo en el sentido de ordenar la inaplicación igualmente de la Resolución número 000778 del 1 de junio de 2010, mediante la cual se confirmó la Resolución 01136 del 25 de agosto de 2008. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas No. 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: Confirmar la sentencia impugnada, adicionándola en el sentido de ordenar la inaplicación igualmente de la Resolución número 000778 del 1 de junio de 2010, mediante la cual se confirmó la Resolución 01136 del 25 de agosto de 2008. por los motivos anunciados.

Segundo: Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional para la eventual revisión de los fallos proferidos.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE AUGUSTO J. IBÁÑEZ GUZMÁN ALFREDO GÓMEZ QUINTERO SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ Teresa Ruiz Núñez Secretaria � No precisa la fecha. � De esta forma lo plantea. � Cfr. fl 191 y 192 del cuaderno de tutela. Es la parte resolutiva de la sentencia. � Sentencia T-571 del 27 de mayo de 2005. � Cfr. fl 127 Cuaderno tutela. No es cierto el argumento del ente accionado en cuanto que a la actora se le excluyó de la nómina pues en el numeral 2 de la parte Resolutiva de la Resolución 001136 se reconoce una pensión mensual vitalicia a la quejosa. � Corte Constitucional sentencia T-494 de 2009.

Esta decisión fue tomada en un caso similar al que se estudia. En igual sentido se ha pronunciado esta Corporación en las sentencias de tutela 47.780; 48698 y 48733. PAGE 2