CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Tutela No. 49.596 YINCY AMALIA LONDOÑO BRIÑEZ Corte Suprema de Justicia República de Colombia Tutela No. 49.596 YINCY AMALIA LONDOÑO BRIÑEZ Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente Dr. SIGIFREDO ESPINOSA PÈREZ Aprobado acta N° 252. Bogotá, D.C., cinco de agosto de dos mil diez.

VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por YINCY AMALIA LONDOÑO BRIÑEZ contra el fallo proferido el 8 de julio de 2010 por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual concedió el amparo a su derecho de petición vulnerado por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, y le negó la protección de sus derechos a la vida digna, integridad personal, igualdad, trabajo, salud, seguridad social, educación, mínimo vital y protección especial a las personas cabeza de familia, niñez y demás que sean reconocidos a la población desplazada, como tampoco accedió a la pretensión respecto al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. Los hechos objeto de solicitud de amparo constitucional fueron consignados en el fallo proferido por el a quo de la forma como sigue: 1-1 Manifiesta la accionante que fue desplazada junto con su esposo y sus 3 hijos de San José del Guaviare y después de rendir declaración ante la personería municipal, fue inscrita en el RUPD como población desplazada y en el marco de la convocatoria para la población en condición especial de desplazamiento realizada en el 2007.

En el año 2009 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial realiza un proceso de asignación de subsidios familiares de vivienda urbana siendo favorecida mediante la resolución 903 del 17 de diciembre de ese año. 1-2 Que de conformidad a lo informado por Compensar en varias respuestas de solicitudes de subsidio de vivienda, el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA los dejó en estado “CALIFICADO”, pues acreditaba el hogar postulante el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiaria del referido subsidio de vivienda de interés social, pero no fue posible incluirlo en las resoluciones de asignación expedidas hasta el momento por falta de recursos. 1-3 Resalta que en este momento se encuentran en la misma situación, pues la inexistencia de recursos no permite realizar nuevas adjudicaciones, situación que no pueden aguantar ya que necesitan el dinero para suplir sus necesidades básicas. 1-4 Aclara que hace tres años y medio le entregaron $1.140.000.oo pesos para adelantar un proyecto productivo, pero ese dinero sólo les alcanzo para comprar algunos de los elementos básicos de un puesto de comidas rápidas y se les prometió la entrega de otros dineros que hasta la fecha no se les ha suministrado conllevando así a la pérdida del referido proyecto. 1-5 Que de conformidad a la sentencia T-057 de 2008 y T 025 de 2004, la población desplazada tiene derecho a que se le responda de manera oportuna y eficaz sus necesidades con el suministro de recursos económicos para lograr el goce de sus derechos y como primer deber del Consejo Nacional se debía garantizar dentro del plazo de 1 año los recursos suficientes para cumplir los deberes legales vigentes, que debían responder en el plazo de 15 días hábiles las peticiones presentadas ante esa entidad y que no se le exigiera a esa población la presentación de tutelas para acceder a los programas y proyectos estatales. 1-6 Destaca que para estos momentos sus esposo esta sin trabajo y sus hijos no pueden trasladarse al colegio por lo que el 13 de abril de esta anualidad elevó un derecho de petición ante la Acción Social realizando estas solicitudes sin que hasta la fecha haya sido respondido el mismo. 1-7 Bajo el entendido de estos presupuestos solicita el amparo de sus derechos de orden fundamental y se ordene a la entidad demandada de respuesta de fondo a su petición. 2.

Durante el trámite de la acción constitucional en primera instancia, intervinieron las entidades accionadas, cuyas respuestas fueron sintetizadas por el a quo así: 2-1: El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dentro del término del traslado para la contestación de la demanda de tutela argumentó que no haría alusión a ninguno de los hechos constitutivos de la misma por cuanto no le constan, y frente a las pretensiones, se opuso por cuanto su representada no ha vulnerado derecho alguno de los deprecados por la accionante.

Resaltó que en el caso analizado existe una falta de legitimación por pasiva, pues el ente Ministerial se encarga de formular políticas en materia habitacional más no se encarga de ejecutar las mismas, de ahí, que no sea el sujeto legitimado o llamado a otorgar el subsidio familiar de vivienda solicitado por la actora por su presunta condición de desplazados.

Que por la ley 387 de 1997 (reglamentada parcialmente por el Decreto 2569 de 2000) se creó el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia (SNAIPD), constituido por el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas tendientes a la atención integral de esa población y señaló como entidad coordinadora del referido sistema a la Red de Solidaridad Social hoy Acción Social, responsable del manejo del registro de la población desplazada y otorgante de las ayudas humanitarias de emergencia dirigidas a ese grupo de personas.

Agregó que el registro único de población desplazada es una herramienta con la que se busca identificar al personal afectado por el fenómeno del desplazamiento, y la atención humanitaria de emergencia, se define como la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a ese tipo de personas con el fin de mitigar sus necesidades básicas hasta que se logre su estabilización socioeconómica a través de los programas creados para tal fin.

Argumentó que la Ley 3 de 1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y estableció lo concerniente al subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o especie otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social sin cargo de restitución, siempre y cuando el favorecido cumpla unas condiciones establecidas en la ley.

El subsidio de vivienda para población desplazada se encuentra reglamentado en los Decretos 951 de 2001, 2100 de 2005 y 4911 de 2009, normas en las que se establecen las condiciones que debe satisfacer el hogar para gozar de ese beneficio (cumplir con los artículos 1, 2 y 3 de la ley 387 de 1997). Que de conformidad al artículo 5 del decreto 2190 de 2009, son entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de interés social el Fondo Nacional de Vivienda con cargo a los recursos definidos en el Decreto Ley 555 de 2003, las Cajas de Compensación Familiar, por lo que se desprende que FONVIVIENDA ente adscrito a esa entidad Ministerial es el organismo del nivel nacional encargado de la asignación de los subsidios de vivienda con cargo a los recursos del presupuesto nacional, más no es el único ente que concurre en la asignación del subsidio de vivienda dentro del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, pues existen otras entidades públicas o privadas que tienen ese objeto.

Además debe tenerse en cuenta que para el proceso de postulación, calificación, asignación, y aplicación del subsidio familiar de vivienda para el personal desplazado deben seguirse también los parámetros implementados en los Decretos 951 de 2001, 2100 de 2005 y 4911 de 2009 y en lo no previsto por estos, en el Decreto 2190 de 2009 Destaca que el hogar de la actora presentó postulación en la bolsa especial de atención a población desplazada abierta por FONVIVIENDA en el año 2007, ante la Caja de Compensación COMPENSAR Bogotá, siendo validada la postulación por la entidad otorgante del subsidio y actualmente se encuentra en estado CALIFICADO mediante resolución No. 903 del 17 de diciembre de 2009 de Fonvivienda.

Así las cosas, considera que la entidad a la que representa no ha vulnerado derecho alguno de los reclamados por la accionante, ya que el ente Ministerial no es la entidad otorgante del subsidio. 2-2: La Jefe Oficina Asesora Jurídica (E) de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional dentro del término para la contestación de la acción y después de realizar un estudio detallado de las normas que constituyen y rigen la competencia de la entidad que representa, informó que la actora se encuentra incluida desde el 16 de mayo de 2006 en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD).

Refiere que el Estado de Emergencia que causa el desplazamiento por el conflicto armado, luego de más de 2 años de acaecido (caso de la actora) ya ha sido superado, por lo que es procedente la ruta hacia el autosostenimiento, proceso que implica el concurso activo del interesado, de quien se espera asuma el compromiso de superar su situación de vulnerabilidad acudiendo a realizar los trámites de inscripción y acreditación de requisitos para acceder a los programas ofrecidos por el SNAIPD: Resalta que en el caso particular de la actora fue beneficiada con auxilios de arriendo, kits de cocina, de hábitat interno, escolar, de higiene y aseo, capacitación y apoyo económico, demostrándose con esto, que se le ha programado satisfactoriamente la correspondiente ayuda humanitaria, además, contó con el apoyo económico que la entidad viene implementando de manera discrecional para ejecutar un proyecto productivo (debidamente asesorado) que le permita subsistir, pero su suerte depende exclusivamente del compromiso que se le imprima a la actividad iniciada.

Agrega que la entidad optó por implementar un proceso denominado caracterización, que es el análisis de la información contenida en las diferentes bases de datos de las entidades que conforman el SNAIPD para establecer si los hogares están en la capacidad de satisfacer sus necesidades básicas y esenciales, para poder requerir a los entes partes para que los inscriban en los programas que le permitan alcanzar su autosostenimiento.

Bajo ese orden de ideas, solicita se niegue el amparo deprecado por la actora, por cuanto considera que le corresponde a cada una de las entidades que hacen parte del SNAIPD asumir su rol en la aplicación de la política pública de generación de ingresos, ya que su representada no puede soslayar funciones que le corresponden a otras entidades, pues la responsabilidad en estos temas es individualizable, tal y como lo señaló el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Civil, en consulta No. 20090051001 del 18 de enero de 2010. 2-3: El abogado Asesor Externo del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA dentro del término para responder la tutela informó que su representada es la encargada de dirigir y ejecutar las políticas de satisfacción de vivienda en condiciones dignas para la población menos favorecida mediante la asignación de subsidios de vivienda de interés social.

Resalta que si bien es cierto el derecho a la vivienda es un derecho de naturaleza prestacional, también es cierto que no puede exigirse el mismo en forma inmediata y directa, pues deben cumplirse unas condiciones jurídico – materiales para que se pueda materializar, de ahí, que de no cumplirse esas circunstancias el derecho no se hace vinculante para que se predique una protección constitucional.

Manifiesta que al revisar el módulo de consultas del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Territorial evidenció que la solicitud de reconocimiento de subsidio de vivienda promovido de la actora se encontraba en estado de “calificados”, pues el hogar había cumplido con los requisitos y condiciones exigidas para acceder al referido subsidio, pero el mismo no se pudo incluir en las resoluciones de asignación 510 de 2007, 600 de 2008, 901 – 902 de 2009 y 750 de 2010 de Fonvivienda, por cuanto se realizaron en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados.

Afirma que a la actora de acuerdo al orden en que se encuentra calificado su hogar y una vez se cuente con los recursos disponibles se le asignara el subsidio en condiciones de igualdad con los demás grupos familiares que estén en el mismo rango. Así las cosas, solicita se niegue la protección pretendida por la accionante, pues su representada ha actuado conforme a los parámetros establecidos en la Constitución y la Ley. 3.

La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 8 de julio de 2010, concedió a la demandante el amparo del derecho de petición que elevó a la Agencia Presidencial Para la Acción Social y la Cooperación Internacional; y negó la protección de las garantías a la “vida digna, integridad personal, igualdad, trabajo, salud, seguridad social, educación, mínimo vital y protección especial a las personas cabeza de familia, niñez y demás que sean reconocidos a la población víctima del desplazamiento forzado”, esto en cuanto en su criterio las entidades han actuado en debida forma, le han suministrado los servicios a que tiene derecho, respecto a la entrega del subsidio de vivienda se supedita a la disponibilidad presupuestal y el orden establecido. 4.

Inconforme con el fallo proferido por el a quo, la accionante lo impugnó, exponiendo similares consideraciones a las consignadas en su escrito de acción, aclarando que su disentimiento se refiere únicamente al amparo que le fue negado respecto a los actos perturbadores del derecho a la vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a la protección especial de las personas desplazadas.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará el fallo impugnado, pues tal como fue planteada la demanda resultó acertada la decisión del juez colegiado a quo, teniendo en cuenta que la respuesta ofrecida por Fonvivienda se desprende que la petición de subsidio para compra de vivienda formulada por la demandante, fue debidamente atendida y sólo se está a la espera de que, respetando los derechos de los otros postulados, llegue su turno. En ese sentido, ha dicho la Corte Constitucional, que: “… en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –o, concretamente, FONVIVIENDA- se esfuerce por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda.” Y si bien también ha expuesto: “ Sin embargo, dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor Mélida Alexandra, aunada a la discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión.” Lo cierto es que en este caso, la accionante no demostró las circunstancias especiales para que se de prioridad a la entrega del subsidio para el cual su hogar ha sido calificado apto, de tal manera que no puede el juez constitucional desconocer los derechos de todas aquellas personas que se encuentran en mejor posición para recibirlo, según el estricto turno que les ha sido asignado.

Y es que, para ahondar en razones, tampoco podría ordenarse que se modifiquen los turnos ya establecidos, en la medida en que ello no sólo representaría una intromisión en esa actuación administrativa que a primera vista aparece ajustada a la ley, sino que además afectaría el derecho a la igualdad de otras personas que están a la espera del desembolso.

Ello, sin contar con que una orden como la que reclama la accionante, implicaría afectar apropiaciones presupuestales que en la actualidad no aparecen aprobadas, lo cual, según jurisprudencia decantada, es cuestión que en principio escapa al marco decisorio del juez constitucional. Además, a la accionante se le han entregado oportunamente las ayudas establecidas legalmente para la población desplazada, como la ayuda de emergencia, los kits complementarios, pago de arriendos, capacitaciones, soporte para iniciar un proyecto productivo, apoyo económico para sobrellevar su situación y la de su familia.

No se puede pasar por alto que la misma accionante aceptó que se le había entregado dinero para que iniciara un proyecto productivo, además, en enero del año que avanza le fue efectuado un pago para gastos de sostenimiento, el cual si bien puede no ser suficiente, lo cierto es que demuestra que sí se le brinda la colaboración legal a la que tiene derecho.

Por lo demás, no hay manera de inferir que existe un tratamiento discriminatorio que afecte a la accionante, como se afirma en el escrito de tutela, en la medida en que el presente expediente carece de elementos de juicio que permitan concluir que otras personas, en idénticas condiciones a las suyas, han recibido un trato distinto. En suma, no es posible hacer comparaciones prácticas para ver de establecer si en verdad se transgredió su derecho a la igualdad.

No obstante que por lo anterior se confirmará el fallo impugnado, la Sala remitirá copias de esta decisión y del escrito de impugnación, a Acción Social, a fin de que esta entidad, como responsable de Coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia -Ley 387 de 1997, en concordancia con el Decreto 2569 de 2000- verifique la situación denunciada por la accionante en el escrito de tutela, así como las condiciones de desplazamiento por ella aducidas y el precario escenario en que dice se encuentra junto a su familia, para que, constatadas las mismas, tome las medidas que le corresponden según la normatividad vigente y lo expuesto por la jurisprudencia de esta Colegiatura, en el siguiente sentido: “ Para tal efecto, debe considerarse que la población en condición de desplazamiento, por esa misma situación de pesadumbre, no tiene la suficiente pericia en los trámites administrativos que deben ejecutarse con el fin de acceder a los beneficios a que tienen derecho.

Pretender, como lo sugiere la entidad demandada, que sea el desplazado quien además de activar al Estado informándole sobre su situación, impulse todos los medios administrativos que reglamentariamente se han establecido para su protección, constituye una exigencia que no se compadece con las angustias a las cuales día por día se ven sometidas estas personas, en contra de su voluntad.

Esa situación implica que más allá de toda una reglamentación y una serie de entidades y funcionarios dispuesta a hacerla cumplir, exista un compromiso de pro-actividad de los involucrados, de tal manera que ante la verificación de las condiciones de desplazamiento de una persona, se impulse, no por éste, sino por los agentes estatales, los instrumentos que permitan brindarle, como primera medida, una atención inmediata y, como segunda, la recuperación de las condiciones en la cuales puede nuevamente tener la capacidad de autosostenerse o retornar al contexto social y económico que por culpa de agentes externos perdió.” En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo objeto de impugnación.

SEGUNDO: REMITIR a ACCIÓN SOCIAL copias de esta decisión y del escrito de tutela, con el fin de que verifique las condiciones de desplazamiento y demás reportadas por la accionante al momento de recurrir la determinación de instancia, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta decisión.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ ALFREDO GÓMEZ QUINTERO AUGUSTO IBÁÑEZ GUZMÁN TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria � Sentencia T-919 de 2006. � Ibídem. � Sentencia de tutela de 12 de febrero de 2008, radicación 35249. 1 _1247636078.doc