CORTE SUPREMA DE JUSTICIA TUTELA N° 45454. IMPUGNACIÓN ALBERTO PABÓN MORA República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA N° 45454. IMPUGNACIÓN ALBERTO PABÓN MORA República de Colombia Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS Magistrado Ponente JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS Aprobado acta N° 394 Bogotá D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil nueve (2009).
V I S T O S La Sala resuelve la impugnación interpuesta a través de apoderado judicial por ALBERTO PABÓN MORA contra la sentencia del 10 de noviembre de 2009, a través de la cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá negó en primera instancia, por improcedente, la solicitud de amparo constitucional invocada por aquél para la protección del derecho fundamental de petición. Para el accionante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desconoció dicha garantía al abstenerse de suministrar respuesta de fondo a la comunicación del 17 de julio de 2009, en la que solicitó se diera cumplimiento a la sentencia emitida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá que, a su vez, ordenó a su favor el pago y la indexación de unas mesadas pensionales atrasadas.
ANTECEDENTES PROCESALES De las diligencias que han llegado a esta Corporación, se infieren los siguientes: 1. El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá condeno al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a pagar a ALBERTO PABÓN GARCÍA unas mesadas pensionales adicionales y su correspondiente indexación, determinación modificada a favor del trabajador por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. 2.
El 17 de julio de 2009 el apoderado de PABÓN GARCÍA presentó al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo solicitud de cumplimiento de la aludida sentencia, petición a la que adjuntó la copia auténtica de la respectiva providencia ejecutoriada. Con la misma finalidad, se dirigió una vez más al organismo gubernamental en comunicación del 26 de agosto del mismo año. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de oficio GRH 1037 del 11 de septiembre de 2009 respondió al apoderado judicial que, con apoyo en la sentencia de tutela T-427 850 del 31 de mayo de 2001, daría respuesta de fondo a la petición dentro de los 6 meses siguientes.
Explicó que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el término de 4 meses establecido en el artículo 19 de decreto 656 de 1994 es para resolver solicitudes pensionales y, a su turno, el de 6 meses previsto en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001 opera respecto del trámite de reconocimiento y pago de las mesadas respectivas. Agregó que no es procedente aplicar el término de 30 días de que trata el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que éste no tiene cabida cuando –como en el caso de la petición presentada por el apoderado de PABÓN GARCÍA- se trata de solicitudes de particulares.
Por el contrario, la norma referida opera para el cumplimiento de una sentencia judicial y ante la comunicación de un fallo ejecutoriado. LA DEMANDA DE TUTELA Contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el ciudadano PABÓN GARCÍA, a través de apoderado judicial, formula acción de tutela con el fin de que se le ampare la garantía fundamental al derecho de petición y, en consecuencia, se le brinde adecuada respuesta a la solicitud de cumplimiento de sentencia elevada el 17 de julio de 2009.
Así mismo, pide que se remita copia de esta actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación a efecto de que se determine la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar por razón de las omisiones aquí denunciadas. El accionante precisa que, tal como lo fijó la Corte Constitucional en la decisión que invoca la entidad accionada en su oficio de respuesta del 11 de septiembre de 2009, el término de 30 días de que trata el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo es el que se debe tener en cuenta en este caso, en la medida en que esa norma es la que se aplica para dar cumplimiento a las sentencias judiciales, tal como ocurre en este caso.
Alega que la respuesta dada por la entidad accionada a través del oficio del 11 de septiembre pasado es evasiva y no cumple con la decisión de fondo, que no sería otra que la liquidación y pago de lo ordenado de una sentencia; señala, entonces, que desde el 17 de julio de 2009, fecha de presentación de la solicitud de cumplimiento de la sentencia, han transcurrido más de los 30 días que ordena el artículo 176 del C.C.A. Reprocha que el oficio de respuesta “ es puro formalismo, cita y manipulación de sentencias queriendo encontrar respuestas a sus desafueros sin que lo logre porque ese tema ya fue debatido en forma clara por la Corte Constitucional en clarísima sentencia de tutela T-425 850 de mayo 31 de 2001. ” Por último, el accionante se refiere a la especial condición que padece el señor PABÓN GARCÍA, así: “ Conforme la historia clínica que se anexa, mi cliente padece de un cáncer de próstata y en la actualidad se encuentra sometido a procesos de quimioterapia en bastante estado delicado de salud, y eso para el Ministerio no tiene ninguna relevancia y no afecta su mínimo vital ”.
RESPUESTA DE LA AUTORIDAD ACCIONADA Al presente trámite fue vinculado el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el cual dio respuesta a la acción de tutela a través de su apoderado judicial. Al efecto, reiteró el contenido del oficio del 11 de septiembre de 2009 a través del cual dio respuesta a la petición inicial del apoderado del ciudadano solicitante.
Expuso, además, que, en tanto el legislador no fije un término para que entidades como el Seguro Social se pronuncien sobre las solicitudes de sus afiliados, en especial aquellas referentes a reconocimiento de pensiones, debe aplicarse por analogía aquel al que hace mención el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, norma según la cual: “ las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de 4 meses desde el momento en que se radique la respectiva petición ”.
Por lo tanto –dice el apoderado judicial- el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se halla dentro del aludido término legal para expedir el acto administrativo mediante el cual habrá de reconocer y ordenar el pago correspondiente. En consecuencia, pide se denieguen de plano las pretensiones del actor. DECISIÓN RECURRIDA En decisión del 10 de noviembre de 2009, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, admitió el argumento de la entidad accionada en el sentido de que por analogía y en tanto el Gobierno Nacional determina plazos para que las entidades administradoras de pensiones decidan sobre las solicitudes relacionadas con esa prestación, el plazo para ello es el de 4 meses de que trata el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, en asocio con el 4º de la Ley 700 de 2001, según el cual “ los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleva la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes ”, término aquél que prevalece –asegura la Corporación Judicial- sobre el de 30 días previsto en el artículo 176 del Decreto 01 de 1984 “ dada la complejidad del tema pensional ”.
En conclusión, como desde la fecha de la petición inicial -17 de julio de 2009- no han transcurrido siquiera más de 4 meses, la acción de tutela se torna improcedente. En lo que tiene que ver con la enfermedad que padece el ciudadano accionante, el Tribunal admite que en verdad esa circunstancia es de naturaleza catastrófica, pero al mismo tiempo la aprecia como irrelevante pues, asegura, no existe relación entre ella, el no pago de las sumas ordenadas en el fallo judicial y los derechos fundamentales del ciudadano, ya que éste disfruta en la actualidad de una mesada pensional.
Con apoyo en los anteriores razonamientos, el fallador colegiado de primera instancia negó el amparo constitucional solicitado. ARGUMENTOS DE IMPUGNACION El apoderado judicial del accionante ALBERTO PABÓN GARCÍA formuló y sustentó oportunamente recurso de apelación en contra de la determinación adoptada por el Tribunal. Argumenta, entonces, que el Tribunal de Bogotá se equivocó al concluir en que la petición fue atendida en debida forma.
Así, sostiene que la Corporación olvidó que la petición formulada el 17 de julio de 2009 no es una solicitud de pensión sino el requerimiento para el cumplimiento de una sentencia. Es por ello que el término de respuesta debe ser el de 30 días de que trata el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y no el de 4 meses a que alude el juzgador.
Califica de poco sensible el argumento del Tribunal según el cual no existe relación de causalidad entre la condición mórbida del ciudadano PABÓN GARCÍA y la petición que se formula, pues con lo adeudado podría acudir a mejores tratamientos que no le cubre el plan básico de salud, siendo además injusto que, después de varios años el ciudadano solicitante hubiese tenido éxito en el proceso laboral, pero ahora deba esperar, incluso hasta después de su muerte, el pago efectivo de lo adeudado.
Con apoyo en los anteriores razonamientos pide a la Corte que revoque la decisión impugnada y, por lo tanto, disponga se le de cumplimiento a la sentencia en el término de 30 días. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2 del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala de decisión para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la providencia adoptada por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, de la cual es su superior funcional. 2.
El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de los derechos constitucionales fundamentales ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión atribuible a las autoridades públicas o a los particulares, en las situaciones específicamente precisadas en la ley.
Es así que el éxito de la acción de tutela depende, entonces, de la acreditación del quebranto actual, o bien del riesgo inminente de violación de una garantía fundamental que solamente sea posible evitar a través de la acción de tutela, en el entendido de que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. Ahora bien, en lo que tiene que ver más precisamente con el derecho de petición que en el caso que ocupa la atención de la Sala estima violado el accionante, se tiene que éste se halla consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política; es así que, la jurisprudencia constitucional ha fijado precisos parámetros para su aplicación en materia de solicitudes pensionales, y trazado reglas básicas acerca de la procedencia y efectividad de esa garantía fundamental, siendo reiterada su doctrina en cuanto a que las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades por los particulares deberán ser resueltas de manera oportuna, completa y de fondo, y no simplemente de manera formal.
Según lo ha precisado la doctrina constitucional, la garantía al derecho de petición consiste no sólo en la obtención de una respuesta por parte de las autoridades sino a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara y precisa la petición presentada. Asimismo, tal respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible, ‘ pues prolongar en exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de la Constitución. Estas reglas jurisprudenciales son plenamente aplicables a las peticiones presentadas en materia pensional. ’ Además, en sentencia SU-975 del 23 de octubre de 2003 se hizo precisión sobre los plazos que las autoridades deben observar para responder solicitudes referidas a la materia pensional, cuya desatención implica violación del derecho fundamental de petición. Así se dijo en esa oportunidad: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; “(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso”. 3.
Vistos los anteriores lineamientos de cara a los hechos sometidos al estudio de esta Sala, surge nítido que aún cuando es acertada la cita que formula la entidad accionada en cuanto a los plazos que ha fijado la jurisprudencia constitucional respecto de solicitudes en que versan sobre reconocimiento de derechos pensionales, también lo es que no es aplicable a los hechos demostrados en esta actuación. En efecto, los plazos de 4 y 6 meses se relacionan con aquél que se les otorga a las entidades que, como los fondos de pensiones, tienen por objeto estudiar las solicitudes de reconocimiento y pago de pensión de sus numerosos afiliados y, por lo tanto, constatar, en cada caso concreto, la concurrencia de los requisitos que para ello exige la ley, todo lo cual demanda tiempo, recursos y esfuerzos considerables.
Es así como se debe entender la referida postura de la Corte Constitucional cuando admite la posibilidad de aplicar, por analogía, un lapso que no está específicamente fijado y que tiene por objeto reconocer “ la complejidad de la resolución de fondo de que estas peticiones conllevan ”, tal como lo cita en su respuesta la entidad gubernamental accionada.
Pero la anterior no es la situación que se presenta en este caso. Se trata aquí, no de una solicitud que eleva un particular hacia una entidad administradora de fondos de pensiones para que ésta determine si el peticionario tiene derecho o no a la pensión. Dicha condición ya fue fijada y determinada, con fuerza de cosa juzgada, por la jurisdicción laboral a través de una sentencia que ha sido debidamente notificada y se halla en firme.
Si ello es así, no se entiende de qué manera se puede justificar un lapso que, como el de 4 o 6 meses, encontraría su razón de ser en la verdaderamente compleja materia de determinar la procedencia o no de un derecho pensional en un caso concreto. Según los hechos acreditados en esta actuación, el debate sobre la procedencia del derecho en mención ya se surtió, debatió y agotó ante la autoridad judicial laboral, instancia que -seguramente en un término ostensiblemente superior a los 4 o 6 meses que debería tardar la entidad administradora de pensiones- reconoció a favor del ciudadano PABÓN GARCÍA el derecho PENSIONAL, relevando ahora de ello a la entidad accionada, la cual, aún así, pretende tomarse hasta medio año para dar cumplimiento a una sentencia judicial, sin que exista una razón atendible para que en ello se tome una cierta cantidad de meses que se justificaría si se tratara de resolver un hecho manifiestamente distinto como sería la configuración de los requisitos legales para acceder al derecho pensional.
La entidad gubernamental accionada elude el deber que le corresponde de dar una oportuna respuesta, que sea acorde con la petición formulada por el ciudadano. De manera improcedente, la accionada afirma, en el escrito de respuesta del 11 de septiembre pasado, que el término de 30 días de que trata el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo “ no tiene relación con las peticiones o solicitudes realizadas por particulares ”.
Tal aserto equivocado proviene de estimar que en este caso, comoquiera que el requerimiento para dar cumplimiento a la sentencia fue elevado en comunicación del 17 de julio de 2009 por la persona afectada, a través de apoderado judicial, entonces se trata de una más de las peticiones que, en materia pensional, formulan los de ciudadanos particulares.
No obstante, con dicha postura olvida el a-quo que el ciudadano particular requiriente no es más que el vehículo por medio del cual se trata de hacer efectiva una sentencia judicial, siendo esto lo verdaderamente relevante. En otras palabras, el caso no es el de un particular que peticiona ante la administración el reconocimiento de un derecho, sino la obligación que le asiste a la administración de dar cumplimiento a las sentencias judiciales, en este caso particular, sin necesidad de agotar un trámite que ya cursó ante la justicia ordinaria, de manera que no queda cosa distinta a darle cumplimiento dentro del término que para ello fija el artículo 176 del C.C.A. y no dentro del fijado por la jurisprudencia constitucional para debatir la procedencia del derecho.
No se trata pues de una solicitud relativa a un tema pensional –insiste la Corte- sino de la obligación que le asiste a la administración de cumplir los fallos de los jueces, no solamente en materia de pensiones sino de cualquier otro asunto; de allí que lo trascendente en este momento no es el tema sobre el que versó el debate judicial, sino la existencia de un fallo que debe ser cumplido en el término de 30 días.
Admitir lo contrario equivaldría a reconocer una excepción que ni la Constitución ni la ley, menos aún la jurisprudencia constitucional, han pretendido establecer, esto es que las sentencias que otorgan un derecho pensional se deben cumplir en 6 meses, pero si versan sobre otro tema entonces su cumplimiento ha de tener lugar en los 30 días de que trata el mencionado artículo 176.
El ministerio accionado ha debido advertir que, independientemente de que fuera el ciudadano afectado quien le formulara el requerimiento, este último en verdad proviene de la fuerza de una sentencia emitida válidamente por una autoridad judicial del orden laboral. Y es como tal que se debe proceder a su cumplimiento, es decir, dentro del plazo temporal de 30 días que para ello fija la ley, sin que sea de recibo distraer esa precisa obligación a través del mecanismo de invocar términos no previstos para ello.
Por último, la Sala debe señalar que aún cuando –como lo sostiene el Tribunal- es cierto que en principio puede no verse con claridad la relación de causalidad entre el no cumplimiento de la sentencia y la grave enfermedad que padece el ciudadano particular afectado, quien en la actualidad goza de una pensión, lo cierto es que ese aspecto no es irrelevante para los efectos que aquí se pretenden, pues el padecimiento de una enfermedad, de aquellas clasificadas como catastróficas, introduce un elemento de desigualdad del ciudadano frente a la administración que no debe pasar desapercibido frente a la satisfacción de las garantías fundamentales.
Lo anterior por cuanto el sentido común permite inferir sin demasiada dificultad que una condición como la reseñada demanda del ciudadano pensionado esfuerzos económicos que no cubre la seguridad social. De manera que la persona que, padeciendo una grave condición médica -catastrófica-, solicita a la administración el cumplimiento de una sentencia para procurarse un mejor vivir no se halla en condiciones equivalentes o de igualdad con aquella que, encontrándose relativamente sana, concurre ante la administración con similar petición. Dicho aserto encuentra apoyo en el fundamento sobre el cual se edifica el derecho a la igualdad que no se concibe en el Estado Social y Democrático de Derecho como el tratamiento igual para todas las personas, sino en las diferentes condiciones de cada individuo que han de tomarse en consideración para acceder por igual a los beneficios prestacionales a cargo del Estado.
Así, vistos los lineamientos anteriores de cara al caso que ocupa la atención de esta Sala, se dirá que ha de tener prioridad la respuesta que debe suministrar el Estado al individuo que, por su particular condición de verse afectado en su salud por una enfermedad catastrófica, no tiene una expectativa razonable de vida que le permita disfrutar en el corto o mediano plazo de una prestación social a la que tiene derecho. 3.
Así las cosas, esta Sala de decisión habrá de amparar la garantía fundamental al derecho de petición que le asiste al ciudadano ALBERTO PABÓN GARCÍA. Por lo tanto, revocará la decisión impugnada y, en su lugar, impondrá a la entidad accionada, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la obligación de responder de fondo a la solicitud del accionante, en el sentido de dar cumplimiento de sentencia judicial que éste menciona, dentro del preciso término que fija el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. 4.
Por último, en lo que se refiere a la petición del apoderado judicial del señor PABÓN GARCIA en cuanto a la remisión de esta actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación a efecto de que se fije la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar por razón de la omisión denunciada (solicitud de la cual no se ocupó la Corporación a-quo ), la Sala debe precisar que la formulación de una pretensión en tal sentido no es procedente por esta vía constitucional que por definición es excepcional y subsidiaria, toda vez que ninguna relación tiene con la garantía fundamental que se alega desconocida, como tampoco se evidencia de qué manera la acción disciplinaria pueda hacer cesar el perjuicio generado por la violación que con esta decisión se pretende corregir.
Lo anterior, sin perjuicio del derecho que le asiste a cualquier ciudadano de dirigirse a las autoridades disciplinarias cuando quiera que estime que un servidor público, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, ha incurrido en infracción al deber especial de sujeción que le asiste. 5. De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. REVOCAR el fallo de tutela impugnado emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá el 10 de noviembre de 2009 y, en su lugar, TUTELAR la garantía fundamental del ciudadano ALBERTO PABÓN GARCÍA al derecho de petición. 2. Como consecuencia de lo anterior, IMPONER al accionado, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la obligación de responder de fondo -en el término que fija el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo- a la solicitud formulada por el accionante en comunicación del 17 de julio de 2009, en el sentido de dar cumplimiento a la sentencia judicial que aquél menciona.
3. NO ACCEDER a la petición del accionante de correr traslado de esta actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación. 4. Notifíquese esta providencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. 5. En firme esta determinación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS MARIA DEL ROSARIO GONZÁLEZ DE LEMOS YESID RAMÍREZ BASTIDAS TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria � Sentencia T-957 de octubre 7 de 2004, reiterada en la sentencia T-434 de abril 28 de 2005. PAGE 18