CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 43699 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado Ponente STL2222-2013 Radicación N° 43699 Acta N°19 Bogotá, D.C., tres (03) de julio de dos mil trece (2013). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por EL INSTITUTO DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLÍN –ISVIMED-hoy FOVIMED, contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, dentro de la acción de tutela que promovió ALBA GLADYS FERNÁNDEZ ARBOLEDA contra el recurrente, EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, EL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, Y LA CAJA DE COMPENSACIÓN DE ANTIOQUIA, trámite al cual se vinculó al MUNICIPIO DE MEDELLÍN I.

ANTECEDENTES Se plantea en el escrito de tutela que la accionante es desplazada del municipio de Sonsón - Antioquia, desde 1999 y se encuentra incluida en el registro de la población desplazada junto con su grupo familiar que lo integra con sus dos hijos. Afirma la tutelante que el 13 de julio de 2007 se postuló a una convocatoria para adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios y desplazados, mediante el formulario Nro. 1687.

Que el 30 de diciembre de 2010 se le expidió la Resolución N°. 1470, en la que se le asignó el subsidio de vivienda por valor de $9.012.500 para ser destinado al proyecto denominado "Ciudad del Este". Sostiene que desde el principio, en el ISVlMED se le indicó que tenía que dar un aporte en dinero de $5.500.000, sin contar el valor de las escrituras, pero que llegó a un acuerdo de pago y le rebajaron el aporte a $5.000.000, y le manifestaron que tuviera ese dinero disponible para cuando se exigiera el pago.

Que el 2 de abril de la presente anualidad, una funcionaria del ISVIMED “los reunió en una de sus sedes ” y les comunicó que el valor a pagar por el subsidio de arrendamiento ya se había incrementado, y que en tal sentido ya no tenía el valor de $5.500.000, si no de $6.391.000, más $850.000 del valor de las escrituras públicas, y que dicho valor debía ser entregado el 3 de mayo de 2013, porque de lo contrario no se le entregaría la vivienda; y que el acuerdo de pago al que había llegado ya no procedía. Señala, que el 8 de abril de 2013 radicó derecho de petición ante el ISVIMED y COMFAMA, solicitando le explicaran las razones por las cuales, siendo desplazada, debía pagar dicho valor; y que además se le brindara el acompañamiento respectivo para poder hacer efectivo su subsidio, sin que ello implicara mayores obstáculos, o la pérdida del mismo.

Que el 15 de abril de 2012, llegaron dos comunicaciones a su casa, una de las cuales dice ser la respuesta a su derecho de petición, aunque considera que no resuelve de fondo lo peticionado, sino que reitera el hecho de que debe pagar ese dinero, sin mayores explicaciones. Y que el otro escrito constituye una notificación de que debe pagar el mencionado dinero, colocando como fecha perentoria el 3 de mayo de la presente anualidad.

Asegura que actualmente se encuentra viviendo en el Barrio Manrique, en una vivienda por la cual paga $250.000 mensuales de arrendamiento; convive con sus dos hijos de 24 y 17 años de edad, quienes se encuentran estudiando; que la única proveedora de su hogar es su hija mayor, quien se encuentra desempleada, y solo sobreviven con una liquidación que le queda a su hija de su anterior trabajo.

Que en tales circunstancias, el hecho de que se le imponga una carga económica, le impide acceder a su derecho fundamental a la vivienda. Finalmente indica, que se encuentra dispuesta a pagar dicho dinero, pero que de una forma que le permita hacerlo y que se corresponda con sus reales condiciones. Solicita que se le ordene al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA) - INSTITUTO DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLIN (ISVIMED) - CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE ANTIOQUIA (COMFAMA) que se suspenda el cobro del dinero que se le exige como aporte para hacer efectivo el subsidio de vivienda, y que este se haga efectivo de manera gratuita como se establece en la normatividad que se refiere al subsidio de vivienda para la población desplazada.

Que en caso de que lo anteriormente solicitado no sea viable, y con la finalidad de no perder su subsidio de vivienda, se le dé la oportunidad de realizar un acuerdo de pago acorde con sus condiciones y situación socioeconómica, y que se le indique la razón por la cual debe pagar dicha suma de dinero teniendo en cuenta su condición de víctima y desplazada; que en el caso de que exista algún impedimento, se le informe cuál es su amparo y a quien corresponde solucionarlo, y por último que si dado el caso hace falta algún documento, se le indique donde puede hacerlo llegar para adjuntarlo.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto proferido el 22 de abril de 2013, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, admitió la acción tutela, y corrió el traslado de rigor. Niega la medida provisional. Dentro del término, el ISVIMED señaló que es cierto que la accionante tiene la calidad de desplazada, aunque no les constan sus condiciones familiares; que es cierto que se le otorgó subsidio nacional de vivienda para desplazados en el proyecto "Ciudad del Este", el mismo que será asignado siempre y cuando la accionante cumpla con el requisito del aporte familiar.

Que en cuanto al monto del valor que la accionante debe pagar, ello es consecuencia de que haya escogido este tipo de vivienda, que tiene un valor de $40.052.051, valor sobre el cual concurren dos subsidios: de carácter nacional y municipal, quedando una financiación por parte de la interesada, por valor de $6.390.051, más los costos de las escrituras públicas.

Agregó, que desde el momento de la adjudicación, la accionante tenía conocimiento de que debía contribuir a la financiación de la vivienda asignada con una parte. Que el cobro de dicho valor a la accionante, no obedece a un capricho o a una arbitrariedad, sino a la estricta aplicación del Decreto 867 de 2003, que reglamentó el otorgamiento del subsidio municipal de vivienda para desplazados.

Por su parte, el Municipio de Medellín informó que es el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín la autoridad competente para realizar todas las actividades y acciones relacionadas con la política de vivienda municipal. COMFAMA indica que la accionante salió favorecida con un subsidio de vivienda por valor de $9.012.500, que le fue asignado mediante Resolución Nro. 1470 de 2010, pero que la condición necesaria es que la accionante debe cancelar el cierre financiero para adquirir su vivienda, pues al valor del subsidio se le deben sumar los aportes del grupo familiar, para completar el cierre financiero, tal y como se desprende del artículo 2 del Decreto 2190 de 2009.

FONVVIENDA advirtió que no le compete prorrogar la vigencia de los subsidios familiares de vivienda, tal y como lo solicita la accionante; que la entidad se encarga de ejecutar las políticas de satisfacción de la necesidad de vivienda en condiciones dignas para la población menos favorecida, de acuerdo a los parámetros establecidos en la Ley 3 de 1991 y los Decretos 951 de 2001 y 2190 de 2009.

Que así las cosas FONVIVIENDA ha cumplido a cabalidad con sus funciones, respecto a la accionante. Con fallo del 06 de mayo de 2013, la primera instancia tuteló el derecho a la vivienda digna invocado por la accionante, para lo cual ordenó al ISVIMED, hoy FOVIMED, que suscriba con la petente un acuerdo de pago sobre la suma de cinco millones trescientos cinco mil pesos ($5.305.000), que corresponda a sus reales condiciones de vulnerabilidad, sin que dicho acuerdo vaya a influir en retrasos en la entrega del inmueble a la tutelante.

Obviamente, tratándose de gastos notariales por valor de $850.000, los mismos deberán pagarse en su totalidad al momento de la suscripción de la escritura pública de adquisición, de conformidad a lo expuesto. Así mismo, previno a la entidad ISVIMED, hoy FOVIMED, en el sentido de que por ningún motivo o circunstancia, se pueda derivar en contra de la accionante la consecuencia gravosa de la pérdida del subsidio, o el retardo en la entrega del bien en los términos establecidos.

Para ello consideró, que: “En el presente caso, se dan por sentadas las condiciones de vulnerabilidad de la Accionante, pues, se trata de una persona que se encuentra inscrita en el registro de la población desplazada, junto con su grupo familiar; y además, es beneficiaria del programa de subsidio de vivienda familiar, lo cual denota que al cumplir con las condiciones para dicha condición, acredita suficientemente la condición de pobreza que invoca.

En consecuencia, esta Sala dispensará la protección constitucional invocada por la accionante, en el siguiente sentido: No se accederá a exonerar totalmente a la accionante del pago del aporte económico a título de cierre financiero que le corresponde, sin embargo, se toma como punto de partida de la protección, la promesa de compraventa que en desarrollo del subsidio de vivienda familiar del cual es beneficiaria la accionante, suscribió con el ISVIMED, visible a folios 34 al 36 del expediente.

Dentro de dicho acto bilateral, se le impuso la obligación de concurrir al pago de la suma de CINCO MILLONES TRECIENTOS CINCO MIL PESOS ($5.305.000). Ahora bien, en certificación de aporte familiar expedido por el ISVIMED, visible a folio 39 del expediente, se impone a la accionante la obligación de cancelar la suma de SEIS MILLONES TRECIENTOS NOVENTA MIL CINCUENTA Y UN PESOS ($6.390.051), más los costos de la escritura pública de adquisición. Pues bien, es obligación del ISVIMED, mantener el valor pactado en el contrato de promesa de compraventa a la accionante, esto es, la suma de;

CINCO MILLONES TRECIENTOS CINCO MIL PESOS ($5.305.000), mas los costos de la escritura pública. Por tal motivo, esa deberá ser la suma que se le exija a la accionante, y no el valor de SEIS MILLONES TRECIENTOS NOVENTA MIL CINCUENTA Y UN PESOS ($6.390.051). En cuanto a posibilidades de pago para cancelar dicha suma, y consecuente con los principios que rigen la vivienda digna en Colombia, de asequibilidad y gastos soportables, el ISVlMED, deberá facilitar un acuerdo de pago a la accionante, que corresponda a sus reales condiciones de vulnerabilidad, sin que dicho acuerdo vaya a influir en retrasos en la entrega del inmueble a la accionante.

Obviamente, tratándose de gastos notariales por valor de $850.000=, los mismos constituyen una obligación de trámite de adquisición en cabeza de la accionante, y sobre dicho valor no podrá existir acuerdo de pago, tanto porque es una suma que se debe pagar al servicio notarial, como porque no es la acción de tutela, la vía para buscar la exoneración de gastos notariales.

Es decir, el acuerdo de pago que se le ha de facilitar a la accionante, ha de ser sobre la suma de CINCO MILLONES TRECIENTOS CINCO MIL PESOS ($5.305.000). Es de advertir que por ningún motivo o circunstancia, se puede derivar en contra de la accionante la consecuencia gravosa de la pérdida del subsidio, pues ya ha accedido al mismo, y ello constituiría un daño constitucionalmente más gravoso y perjudicial, que la misma solución que se buscare con tal sanción.(…)” III.

IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, ISVIMED la impugnó, para lo cual señaló que para cumplir con el fallo debe desembolsar, además del subsidio, el monto total del aporte que debe hacer la familia, a título de préstamo, ya que no de otra forma puede entenderse que se suscriba con la actora un acuerdo de pago sobre dicha suma.

Que el fallo así concebido desestabiliza de manera grave toda legislación sobre la asignación de subsidios de vivienda y tiene carácter derogatorio de la misma, lo que no es procedente por la vía de tutela y de contera viola los principios, de igualdad ante la ley, de postulación y del respeto de turnos reconocidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Y lo más grave aún, constituye una donación en favor de terceros claramente prohibida para todas las ramas del poder público por el artículo 355 CN. e inexplicablemente desconoce el objeto social y funciones de ISVIMED al ordenarle otorgar préstamos para vivienda, cuando esta función no se encuentra ni en el acto de su creación ni en sus estatutos.

Agregó, que en el presupuesto de la entidad para el año 2013 no existe ningún rubro destinado a préstamos y menos para entregar mediante “acuerdo de pago” para poder cumplir con la tutela impugnada, por lo que solicita que en caso de que se confirme el fallo se autorice expresamente la creación del rubro presupuestal y los traslados correspondientes para atender dicha necesidad de la actora, ya que por este medio se estarían afectando directamente los subsidios de otros desplazados, que si han cumplido con el aporte familiar requerido, o que han gestionado subsidios en otros organismos como los departamentales, para hacer el cierre financiero requerido por la entidad fiduciaria.

Que el valor de la vivienda aumenta al ritmo de la economía; los subsidios se incrementan en la medida que se incrementa el salario mínimo; por tal razón, anualmente debe incrementarse el valor del aporte familiar. Que la orden de congelar el aporte familiar, como se hace en el fallo impugnado, impone una carga adicional a los otorgantes de los subsidios y desconoce la carga que todos los colombianos debemos asumir con la movilidad de los precios.

IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional, preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de la autoridad pública o de un particular, en los términos que establecen la Constitución y la ley; pero su procedencia se limita a aquellos casos en que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En realidad, no se desconoce la obligación del Estado, para adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna. Sin embargo, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.

Descendiendo al caso que nos ocupa, desde ya se advierte que se debe revocar el fallo impugnado, pues para esta Sala de la Corte no se torna viable el resguardo perseguido, en tanto no luce evidente la afectación de derechos que alega la parte actora, por las siguientes razones: De la revisión a la documental se observa que a la accionante se le ha otorgado el beneficio de subsidio de vivienda en cumplimiento de los procedimientos establecidos por la ley.

Y la exigencia que se le hace de los recursos complementarios que debe aportar el hogar postulante, para que sumados al subsidio permitan al hogar el cierre financiero para acceder a una solución de vivienda en cualquiera de sus modalidades, no es arbitraria ni desproporcionada, sino que hace parte de los requisitos legales que debe cumplir la tutelante para que se materialice la adquisición de la vivienda.

Requisito que conocía la tutelante y se comprometió a cumplir como consta en el contrato de promesa de compraventa de bien inmueble, (folio 34), que suscribió con ISVIMED para la adquisición de su vivienda, con base en los subsidios otorgados, donde se acordó el precio y la forma de pago así: “CUARTA: PRECIO Y FORMA DE PAGO: El precio de la compraventa que se promete celebrar, lo constituye la suma de TREINTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL PESOS ($39.669.000.00), que será pagado por EL (LA) (LOS) PROMITENTE (S) COMPRADOR (A) (ES) de la siguiente forma: (A).

La suma de NUEVE MILLONES DOCE MIL QUINIENTOS MIL PESOS ($ 9012500) - con el subsidio familiar de vivienda otorgado al PROMITENTE COMPRADOR por el Gobierno Nacional a través de FONVIVIENDA, mediante las Resoluciones 1470 de Diciembre de 2010 de la bolsa de población desplazada. Suma que será gira (sic) a nombre del PROMITENTE VENDEDOR al Fondo común del encargo fiduciario que se constituirá para el control de los desembolsos de este subsidio, como aporte para la ejecución del proyecto; otorgando El (los) PROMITENTE (S) COMPRADOR (ES) en documento anexo la autorización para que FONVIVIENDA, traslade a favor del PROMITENTE VENDEDOR el valor del subsidio.

B.) La suma de CUATRO MILLONES DIECISIETE MIL PESOS ($ 4017000) con el subsidio familiar de vivienda otorgado al PROMITENTE COMPRADOR por el Gobierno Nacional a través de FONVIVIENDA, mediante la Resolución N° 695 de Septiembre de 2011 de la bolsa de oferta y demanda para población desplazada. Suma que será girada a nombre del PROMITENTE VENDEDOR al Fondo común del encargo fiduciario que se constituirá para el control de los desembolsos de este subsidio, como aporte para la ejecución del proyecto; otorgando El (los) PROMITENTE (S) COMPRADOR (ES) en documento anexo la autorización para que FONVIVIENDA, traslade a favor del PROMITENTE VENDEDOR el valor del subsidio.

C.) La suma de DIECIENUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS PESOS MIL ($ 19834500), con el subsidio Municipal de vivienda nueva, otorgado a El (los) PROMITENTE (S) COMPRADOR (ES) por el Municipio de Medellín a través del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED-. D.) La suma de UN MILLON QUINIENTOS MIL PESOS ($1.500.000) con el subsidio complementario que otorga la Empresa de vivienda de Antioquia girada a nombre del vendedor previa presentación de solicitud de pago y con cargo al convenio No 2010-VIVA suma que será girada a nombre del vendedor previa presentación de solicitud de pago y con cargo al convenio..E.) El saldo, es decir la suma de CINCO MILLONES TRECIENTOS CINCO MIL PESOS MIL ($ 5305000), lo aportará a El (los) PROMITENTE (S) COMPRADOR (ES) representado en depósito en cuenta de ahorro programado en entidad financiera debidamente autorizada por la Superintendencia Bancaria, en fondo de cesantías y/o crédito debidamente aprobado.

Sumas de dinero que serán giradas al encargo fiduciario que se constituirá para tal efecto.

PARAGRAFO: El valor y forma de pago indicado en la cláusula anterior será verificado y ajustado conforme a los smlmv al momento de iniciar el proceso de escrituración del inmueble prometido en venta. En consecuencia El (los) PROMITENTE (S) COMPRADOR (ES), deberá realizar el ajuste necesario en dinero requerido para completar el valor de la vivienda, con la suscripción del presente contrato se entiende aceptada dicha condición que será resolutoria.” En consecuencia, actuar conforme a lo solicitado por la accionante, esto es, ordenando a las entidades accionadas que hagan la entrega del subsidio de vivienda que ya se le otorgó, sin el lleno de los requisitos legales, no es posible a través de esta acción constitucional, pues sería tanto como alterar o modificar procedimientos y requisitos establecidos en el ordenamiento legal, de obligatorio cumplimiento no solo para las instituciones sino para los asociados, pues el hecho de exonerarla del pago total o parcial del aporte familiar o de que se ordene un acuerdo de pago para el cumplimiento de esa obligación afecta indiscutiblemente recursos presupuestales.

Esto último llevaría a la vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso administrativo que asisten a las demás personas y familias desplazadas que se encuentran en situaciones similares, o aún más gravosas que la suya y que si han cumplido con el aporte familiar requerido o que han gestionado subsidios en otros organismos para hacer el cierre financiero requerido por la entidad fiduciaria.

En este orden de ideas, no se advierte que las entidades accionadas estén sustrayéndose de la responsabilidad que tienen de atención a la población desplazada, ni que se presenten actuaciones arbitrarias con las cuales se puedan vulnerar los derechos fundamentales de la parte actora. Igualmente, debe señalarse que las pretensiones aquí planteadas, ciertamente comprometen la asignación de recursos presupuestales, lo que de suyo hace improcedente el amparo deprecado, pues si se procediera a otorgar lo solicitado, se estaría desbordando el ámbito de actividad de los jueces constitucionales, a quienes no les es dable disponer de tales recursos, asunto reservado por la Carta Política a las otras ramas del poder público.

Respecto al cumplimiento de los requisitos para la entrega del subsidio de vivienda para la población desplazada esta Sala ha señalado: “…En efecto, la asignación de los beneficios que legalmente le corresponden a cada familia desplazada, así como su prórroga, se encuentran sometidas a unos requisitos, condiciones y órdenes de prioridad fijados legalmente, que no pueden ser desconocidos arbitrariamente.

En ese sentido, la petición de amparo resulta improcedente para introducir reglas diferentes para la entrega de los subsidios y de las demás ayudas, de acuerdo con la condición de cada desplazado, so pena de invadir la competencia de las autoridades establecidas para tales efectos y vulnerar los derechos fundamentales de la demás población desplazada, que se encuentra a la espera de la asignación de tales beneficios.

Teniendo presente lo anterior, las controversias relativas al alcance de las normas y condiciones de otorgamiento de los subsidios deben ser materia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de una acción de tutela. Esto es, la Corte no puede desconocer las condiciones legales para acceder al reconocimiento de los subsidios; establecer condiciones especiales para cada situación; o verificar directamente el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a un auxilio y ordenar su reconocimiento, como lo pretende el actor.

Aunado a ello, en el presente asunto no se puso de presente en forma clara la existencia de situaciones excepcionales y graves que, en relación con la demás población desplazada que espera atención, reflejaran la inminencia de un perjuicio irremediable, para justificar la procedencia de la acción de tutela, como mecanismo transitorio.”. (C.S.J. Sala de Casación Laboral Tutela 33227/ 12) En este orden de ideas habrá de revocarse el fallo impugnado, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, dentro de la acción de tutela promovida por ALBA GLADYS FERNÁNDEZ ARBOLEDA, contra EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, EL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, EL INSTITUTO DE VIVIENDA Y HABITAT DE MEDELLÍN –ISVIMED-, Y LA CAJA DE COMPENSACIÓN DE ANTIOQUIA, trámite al cual se vinculó al MUNICIPIO DE MEDDELLÍN. En su lugar denegar el amparo impetrado.

SEGUNDO. - NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 2