CORTE SUPREMA DE JUSTICIA TUTELA No. 42620 RUBIEL DE JESUS RODRIGUEZ República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA No. 42620 RUBIEL DE JESUS RODRIGUEZ República de Colombia Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS Magistrado Ponente JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS Aprobado acta N° 192 Bogotá D. C., primero (1°) de julio de dos mil nueve (2009).

V I S T O S Decide la Sala la impugnación interpuesta por el accionante RUBIEL DE JESUS RODRIGUEZ contra el fallo proferido el 16 de abril de 2009 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Florencia, mediante el cual se negó el amparo reclamado frente a la Agencia Presidencial para la Acción Social y Ayuda Internacional, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Educación, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA y la Alcaldía de Florencia.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Refiere RUBIEL DE JESUS RODRIGUEZ que desde el 15 de octubre de 2002 es desplazado de la vereda Villa Hermosa municipio de Puerto Guzmán – Departamento del Putumayo, por amenazas de grupos armados al margen de la ley, lo cual lo obligó a abandonar su trabajo y todas sus pertenencias. Advierte así, actualmente se encuentra inscrito en la Agencia Presidencia de Acción Social como persona desplazada junto a su grupo familiar compuesto por su esposa y su menor hija, por lo que solicitó la ayuda humanitaria desde el año 2006, habiéndosele entregado la suma de $ 600.000 desde entonces, sin embargo luego de practicadas las respectivas visitas se le indica que no tiene derecho a recibir más ayuda por parte del Estado.

En tales condiciones el prenombrado ciudadano promueve la demanda en procura de amparo para los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, salud, vivienda, igualdad y ayuda humanitaria permanente a la cual afirma tener derecho en los términos de la sentencia C-278 de 2007, por ser un padre cabeza de hogar que no cuenta con los medios para sostener su familia.

TRÁMITE Y RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ACCIONADAS La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, comenzó indicando que su papel frente al drama del desplazamiento se contrae de una parte a ser una institución coordinadora de todas las otras entidades que integran los distintos programas que el Estado tiene para solucionar ese problema, pero además ejerce como ente ejecutor, por cuanto es responsable de brindar la Atención Humanitaria de Emergencia, consistente en: Alojamiento transitorio, asistencia alimentaria, elementos de aseos personal, utensilios de cocina y kit hábitat, por el término de tres (3) meses, prorrogables, previo cumplimiento de las causales señaladas en el artículo 1º de la Ley 387de 1997 y los criterios de vulnerabilidad establecidos en la sentencia T-025 de 2004, C-278 y T-496 de 2007 proferidas por la Corte Constitucional.

Advirtió así, el accionante se encuentra inscrito en el Registro Único de Población Desplazada desde el 25 de octubre de 2002, momento desde el cual recibió la atención humanitaria de emergencia compuesta por seis (5) asistencias alimentarias, cuatro (4) asistencias de alojamiento y auxilios y kits de aseo e higiene, de modo que se ha entregado los componentes de ayuda, por lo que solicita se informe al actor que deberá acercarse a las instalaciones de la Unidad de Atención y Orientación UAO de Florencia, para que con el funcionario de esa entidad programen la realización de una entrevista domiciliaria en la cual se determinará las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentra y de ser procedente se proceda a prorrogar las ayudas que necesita.

Referente a la adjudicación del subsidio de vivienda reclamado por el accionante señala, la población en situación de desplazamiento debe postularse ante las Cajas de Compensación para acceder a éste, cuya asignación se efectúa, previo cumplimiento de los requisitos mínimos requeridos y de acuerdo con las necesidades y la disponibilidad gradual y progresiva de los recursos por parte de FONVIVIENDA.

Asimismo destaca, los servicios de salud y educación aparecen contemplados de manera gratuita para la población desplazada, cuya prestación corresponde a las Secretarias de Salud y de Educación respectivas. Concluye entonces, solicitando la negativa del amparo por cuanto esa entidad ha realizado dentro del marco de su competencia, todas y cada una de las gestiones encaminadas a dar cumplimiento a lo señalado en la ley, además que para acceder a la oferta institucional dirigida a las personas en situación de desplazamiento no necesitan invocar el mecanismo constitucional, sino que por el contrario debe acudir a las entidades y seguir los procedimientos establecidos por cada una de ellas para brindar la atención equitativa y en igualdad de condiciones.

Por su parte, la Gobernación del Caquetá, la Alcaldía Municipal de Florencia, y los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Interior y de Justicia señalaron que ninguna actuación se verifica por parte del accionante ante esas entidades. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal a quo negó el amparo reclamado señalando para ello que acorde con la información suministrada por los accionados, se advierte que el actor no ha sido diligente y no ha recurrido a las diferentes entidades en procura de buscar las ayudas pertinentes a través de los diferentes medios creados para el efecto dentro de los programas de atención a los desplazados, por lo que mal puede acudir en sede de tutela en la búsqueda de la protección de sus derechos fundamentales cuando éste con su conducta pasiva no ha seguido los procedimientos establecidos para ello.

Asimismo refirió, no resulta razonable que seis años después de haber recibido la última ayuda de atención humanitaria, el actor recurra a éste medio porque ello contraría el principio de inmediatez. LA IMPUGNACIÓN Dentro del término legal el accionante impugna el fallo de tutela señalado para el efecto, resulta extraño que se niegue el amparo aduciendo que no ha seguido el procedimiento necesario para obtener la prorroga en las ayudas a que tiene derecho, cuando en Acción Social no le reciben los derechos de petición y al elevar verbalmente sus solicitudes le indican que para la población desplazada no hay nada.

Reitera así la invocación del derecho a la igualdad frente a los fallos de tutela que en casos similares ha emitido la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con la preceptiva del artículo 1, numeral 2 del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta porque la decisión fue proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Florencia, de la cual es su superior funcional.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.

En el caso concreto, la inconformidad del accionante radica en el supuesto cercenamiento de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, salud e igualdad que considera se irroga, a partir de la actuación omisiva de las entidades accionadas frente a la solicitud de los beneficios que al lado de su grupo familiar reclama dada su condición de desplazados por la violencia. En orden a resolver la impugnación propuesta por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, impera destacar que el desplazamiento forzado genera no sólo consecuencias negativas para la población, sino una crisis humanitaria y un estado de emergencia social que demanda una actuación positiva por parte del Estado.

Es así que, la Ley 387 de 1997, en concordancia con el Decreto 2569 de 2000 le confiere a la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social, la responsabilidad de coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Dentro de las actividades que debe desarrollar están las de promover, entre las entidades que integran el Sistema, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados por el desplazamiento, y promover y coordinar la adopción, por parte de las autoridades nacionales y locales, de medidas humanitarias, de forma tal que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a esa población. En ese mismo sentido, al lado de esa labor eminentemente coordinadora, también tiene otra ejecutora en virtud de la cual debe proporcionar ayuda humanitaria de emergencia, para mitigar el impacto inicial que produce el desplazamiento.

Bajo dicho contexto ha señalado la Corte Constitucional que “…la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada y la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o su respectiva prórroga hacen parte del catálogo de los derechos fundamentales mínimos de la población desplazada” razón por la cual resulta válido acudir al juez de tutela con el fin de lograr su protección. Lo anterior, sin desconocer la esencia del Sistema que el Estado ha implementado para la protección de la población desplazada, en virtud del cual a Acción Social le corresponde prestar la ayuda de emergencia, con la posibilidad de prorrogar la misma en situaciones excepcionales, para luego coordinar con las otras entidades involucradas -Ministerio de Educación, Medio Ambiente y Vivienda, Protección Social, etc.- la ejecución de programas que permitan una atención de mayor permanencia para afrontar esa crisis humanitaria, con miras a lograr la reincorporación a la vida familiar, social y laboral del desplazado.

Sobre al particular ha precisado también la Corte Constitucional: “i) A pesar de las restricciones presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación; ii) la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico definido por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante situaciones de urgencia manifiesta; iii) la prórroga de la ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando se trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan con los recursos económicos para su sostenimiento; y, iv) la entrega de la prórroga de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento.” En el presente caso, el accionante fue inscrito en el Registro Único de Población Desplazada en el mes de octubre de 2002, momento en el cual se le suministró la ayuda humanitaria de emergencia, de la manera que describe Acción Social en su respuesta.

Siendo así, no tendría derecho a que se le vuelva a otorgar tal beneficio de cara al contenido del artículo 15 de la Ley 287 de 1997, según el cual a este apoyo “… se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.” No obstante, la Corte Constitucional mediante sentencia C-278 de 2007, declaró inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más” y exequible el resto del parágrafo, en el entendido que “…el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento”.

Ahora bien, en el proceso de verificación de las condiciones de autosostenimiento, debe considerarse que la población en condición de desplazamiento, por esa misma situación de pesadumbre, no tiene la suficiente pericia en los trámites administrativos que deben ejecutarse con el fin de acceder a los beneficios a que tienen derecho. Es por ello que, en orden a garantizar la protección efectiva a los derechos fundamentales, por fuera de las formalidades legales el juez de tutela debe interpretar la demanda interpuesta, misma redactada por una persona no versada en conocimientos jurídicos, para deducir de ella que lo solicitado no es la primigenia ayuda humanitaria de emergencia, sino una nueva valoración de su situación a fin de que Acción Social determine si, dadas sus condiciones especiales, tiene derecho a que esa atención excepcional le sea prorrogada.

Pretender, como lo sugiere Acción Social, que sea el desplazado quien además de activar al Estado informándole sobre su situación, impulse todos los medios administrativos que reglamentariamente se han establecido para su protección, constituye una exigencia que no se compadece con las angustias a las cuales día a día se ven sometidas estas personas, en contra de su voluntad.

Esa situación implica que más allá de toda una reglamentación y una serie de entidades y funcionarios dispuesta a hacerla cumplir, exista un compromiso de pro-actividad de los involucrados, de tal manera que ante la verificación de las condiciones de desplazamiento de una persona, se impulse, no por ésta, sino por los agentes estatales, los instrumentos que permitan brindarle, como primera medida, una atención inmediata y, como segunda, la recuperación de las condiciones en la cuales puede nuevamente tener la capacidad de autosostenerse o retornar al contexto social y económico que por culpa de agentes externos perdió. En desarrollo de la actitud pro-activa que deben mostrar los encargados de ejecutar programas en beneficio de los desplazados, la cual se acentúa más respecto a Acción Social dada su función coordinadora de todas las entidades que integran el Sistema para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, se debe considerar que no pueden las entidades estar a la espera de que sean los desplazados -que ya cumplieron su obligación de demostrar su condición de desarraigo- quienes den el siguiente paso respecto a las medidas que se consideran idóneas para la protección de sus derechos.

Por ello, cuando un desplazado demuestra al momento de su registro, que está incurso en las condiciones especiales que ameritarían prorrogar la atención de emergencia, le corresponde a Acción Social adelantarse a tal circunstancia y realizar la función de seguimiento respetiva para evitar que el desplazado quede posteriormente huérfano de toda protección. Ahora bien, si es necesario cumplir ciertos requisitos como lo sería efectuar una visita domiciliaria a quien alega una condición excepcional para continuar gozando de los beneficios propios de la atención humanitaria de emergencia, por la condición de indefinición en que se encuentra el desplazado, le bastaría probar sumariamente los fundamentos de su petición, para que así se active o continúe esa extraordinaria atención. Ello permitiría a la entidad ejecutora de la atención de emergencia -Acción Social-, corroborar las condiciones que se alegan para efectos de activar o prorrogar las prestaciones propias de esa situación excepcional, sin poner en riesgo las condiciones de vida digna que el Estado debe garantizar a la población desplazada, tan afectada por los padecimientos de unas circunstancias a todas luces inhumanas, degradantes, carentes del más mínimo sentido de dignidad, frente a las cuales no puede mostrarse pasivo, aletargado o indiferente.

Por lo anterior la Sala revocará la determinación del juez de primer grado, en tanto la misma se sustentó en el argumento de que al accionante le fue concedida, en ocasión anterior, la atención humanitaria de emergencia, hechos que si bien son ciertos -pues así lo reconoce la demandante-, no demuestran que ya ésta esté en condiciones de asumir su propio autosostenimiento y si bien, no existe el mínimo elemento de convicción que permita arribar a la conclusión de que la ayuda otorgada permitió al demandante superar las secuelas generadas por el desplazamiento, no puede así dejarse de lado que la carga de demostrar tales presupuestos radica, no en el desplazado, si no en Acción Social, dada su función de coordinación de las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada.

Esa función coordinadora, ha dicho esta Colegiatura, implica una de seguimiento, la cual Acción Social no puede descuidar, pues hacerlo significaría reducir al mínimo su papel como principal agente de protección de los derechos de los desplazados. En desarrollo de la misma, si bien Acción Social no puede irrespetar la autonomía que le es propia a cada entidad que integra el Sistema, ello no significa que tampoco pueda exigir de éstas hechos concretos y relacionados directamente con la problemática que afrontan los desplazados, de tal manera que la coordinación no sólo implique una función de asesoramiento sino que se reivindique como toda una gerencia estratégica, donde los actores involucrados, no obstante independientes, están comprometidos con una causa común: la atención de los desplazados.

Tampoco puede verse reducida dicha función a la labor de informar las entidades a donde puede dirigirse el desplazado y olvidarlo como agente de especial protección, para someterlo a la tramitología propia de cada entidad. Resultaría ello un concepto por completo alejado del drama humano que representan los desplazados, el estado de desprotección y debilidad manifiesta al que se han visto sometidos y frente a lo cual, reiteramos, el Estado ya no puede seguir asumiendo actitudes tan pasivas como las que expresaría una tal postura, máxime que según lo afirmado y acreditado por el accionante –con oficio adjunto a la demanda-, aparece que con posterioridad a la última entrega de ayuda humanitaria acudió ante Acción Social – Regional Florencia, en orden a obtener el financiamiento necesario para iniciar un proyecto productivo, sin obtener respuesta alguna al respecto.

Bajo esta concepción, entonces, se revocará el fallo objeto de impugnación, para en su lugar conceder protección al derecho fundamental a la vida digna de RUBIEL DE JESUS RODRIGUEZ, ordenando a Acción Social que convoque al peticionario y estudie la posibilidad de renovarle la ayuda humanitaria de emergencia que inicialmente le brindó, según las situaciones particulares que en su caso se presenten.

Para tal efecto, en virtud de la pro - actividad que amerita la atención a los desplazados, se le otorgará un plazo de un mes para que tal entidad cumpla con esa tarea, con la condicionante de que si la conclusión de este proceso no favorece la petición del demandante, entre ejercer su función coordinadora y determine, con las demás entidades que integran el Sistema Nacional de atención a la población desplazada, las posibilidades que cabrían para brindarle una oportunidad de resocialización y/o auto sostenimiento.

En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E: 1.- REVOCAR el fallo objeto de impugnación, para en su lugar CONCEDER el amparo para el derecho a la vida en condiciones dignas de RUBIEL DE JESUS RODRIGUEZ. 2.- ORDENAR a la Agencia Presidencial de Acción Social y Cooperación Internacional que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la presente decisión, convoque al accionante y determine si se encuentra en una de las situaciones especiales que ameritaría darle nuevamente la atención humanitaria de emergencia. Caso contrario, en el término de un mes coordinará con las demás entidades comprometidas con la protección de los desplazados, las medidas que se deban tomar para proteger los derechos del demandante, de conformidad con la parte considerativa de esta decisión. 3.- NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

Notifíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS PERMISO MARIA DEL ROSARIO GONZÁLEZ DE LEMOS YESID RAMÍREZ BASTIDAS TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria � Sentencia T-496 de 2007. � Ibídem � Fallo de 12 de febrero de 2008, radicación 35249. 1 2