CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente Radicación No. 42215 Acta No. 09 Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, contra el fallo proferido por el Tribunal Superior de Montería el 14 de enero de 2013, dentro de la acción de tutela promovida mediante apoderado judicial, por MANUEL JOSÉ GONZÁLEZ BARRERA, CONSUELO DEL CARMEN LOZANO HOYOS, JESÚS DAVID, MANUEL EDUARDO y MARÍA CAMILA GONZÁLEZ LOZANO contra EL MINISTERIO DEL INTERIOR y la recurrente, que se hizo extensiva a la Presidencia de la República, a la Unidad de Atención y Reparación Integral a la Víctimas, al Departamento Administrativo para la Prosperidad, al Dirección General de la Unidad de Restitución de Tierras, a el Departamento de Policía de Carmen de Bolívar, a la Fiscalía General de la Nación, a la Policía Nacional- Departamento de Córdoba, al Juez Primero de Restitución de Tierras de Montería, y la Defensoría del Pueblo.

I.

ANTECEDENTES De los documentos que conforman la solicitud de amparo se infiere que los accionantes fundamentaron su petición en los hechos que a continuación se sintetizan: Que son propietarios de los predios rurales denominados Santa Gema y El Carmen, ubicados en la vereda la Oscurana y Alto del Tay, Corregimiento del Loro, Municipio de Tierralta (Córdoba), que explotaban económicamente con actividades agrícolas y ganaderas mediante proyectos de desarrollo económico con la adquisición de créditos bancarios.

Que a finales del mes de diciembre de 2007, el señor Manuel José González Barrera, recibió amenazas mediante una llamada telefónica por parte de grupos al margen de la ley; que el día 3 de mayo de 2008, fue víctima de la incineración de uno de sus vehículos en la Zona Rural del “LORO”, a un (1) Km de distancia de los predios mencionados; que el día 10 de abril de 2009, al trasladarse desde su finca hacia el Municipio de Tierralta “fue hostigado por grupos al margen de la ley, quienes hicieron disparos sobre el vehículo en el que me movilizaba, estos hechos fueron denunciados ante la fiscalía seccional Montería”; que ante la constante zozobra por dicha situación, se vieron obligados a desplazarse a la ciudad de Montería; que en el año 2011, la familia González Lozano elevó solicitudes a la Policía y el Ejército, para que se les garantizara el regreso a sus predios, pasado casi un año para que un miembro del Gaula del Ejército “El Sargento Viceprimero Pérez”, se contactara con el señor González Barrera y le manifestara verbalmente que ya no había grupos de guerrilla en la zona y que podían regresar a su finca, que sin embargo, la intranquilidad de los accionantes persistía ante las noticias de los periódicos.

Que dada su condición de desplazados, ante la expedición de la Ley 1448 de 2011, procedieron a formular “solitud de restitución de tierras o de indemnización”, aduciendo que como consecuencia de ello se reactivó la violencia en su contra y que al Ministerio del Interior “no le quedó otra opción más que ordenar un estudio de seguridad para el jefe de la familia, que luego de los resultados arrojados por dicho estudio se procedió a asignarle una unidad de protección”, que se hizo efectiva a finales de abril 2012, cuando el señor “Manuel González Barrera”, aceptó dicha protección, adjudicándosele además un equipo de comunicación y un chaleco antibalas; que a pesar de dicha implementación de seguridad para el accionante González Barrera, el riesgo para el resto de su familia se incrementó al más alto nivel, “ de conformidad con los resultados arrojados por los primeros informes del agente protector”, ante lo cual, le fue asignada otra unidad de protección. No obstante lo anterior, el señor González Barrera, decidió recurrir a la Unidad Nacional de Protección, para manifestar que el esquema de seguridad dispuesto era insuficiente para protegerlos, y “el Ministerio sorpresivamente lo que hace es retirar una unidad… dejando solo un escolta.…”, frente a lo cual aducen que de conformidad con la medidas de protección dispuestas en el Decreto 4800 de 2011 que reglamentó Ley 1448 de 2011, “la asignación de dos unidades debe ser efectivamente con vehículo”.

Que ante el asesinato de un vecino de la finca de los accionantes el 23 de agosto de 2012, presentaron nueva solicitud de refuerzo para su protección ante el Subdirector de la Unidad Nacional de Protección; que en respuesta a dicha solicitud, se reintegró la unidad de seguridad que había sido retirada, pero en sentir de los accionantes dicho esquema debía estar complementado “con el vehículo blindado y el arma de apoyo”, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4912 de 2011.

Que el 6 de noviembre de 2012, el señor González Barrera, “fue objeto de un nuevo ataque contra su vida, del que salvó por especiales circunstancias de tiempo, modo y lugar dadas el día de los hechos”, en el Municipio de Planeta Rica, ante lo cual solicitaron al Subdirector de la UNP del Programa de Protección de Derechos Humanos de la Presidencia de la República y el Programa de Restitución de Tierras del Ministerio del Interior “el refuerzo de su esquema de seguridad, incluido el vehículo blindado y el arma de apoyo”, sin que hasta la presentación de la acción de tutela, se hubiese “ materializado la protección debida”, pues sólo habían recibido correo donde se les indicaba que “los hechos habían sido dados a conocer al Comandante de la Policía de Córdoba”.

En escrito radicado el 10 de diciembre de 2012, fue adicionada la demanda de tutela en cuanto a hechos y pruebas, poniendo en conocimiento la denuncia penal presentada ante Policía Judicial del Municipio de Planeta Rica (Córdoba), por las nuevas amenazas recibidas el día 6 diciembre de ese mismo mes y año. Con fundamento en tales hechos, pretenden los accionantes el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la dignidad humana y a la seguridad personal de los mismos, solicitando, en consecuencia que se ordene al Ministerio de Interior y a la Unidad Nacional de Protección de forma inmediata que “se disponga el reforzamiento del esquema de seguridad que ha sido dispuesto para el jefe de la familia, extendiéndolo inclusive al núcleo familiar, mínimo a partir de un esquema de seguridad tipo dos y tres, o el que su señoría encuentre procedente de conformidad con los hechos (.…) atendiendo las disposiciones pertinentes del Decreto 4912 de 2011”, y las demás normas jurídicas aplicables al caso, así como a “ efectuar las reevaluaciones temporales que fueran necesarias del riesgo del núcleo familiar de los tutelantes, con miras de adoptar a tiempo las medias de protección adecuadas y evitar la consumación de hechos contra la vida y la integridad de los tutelantes ”, y que se decretara medida provisional, para garantizarles la vida, al menos con un carro blindado.

II. TRÁMITE Mediante proveído del 10 de diciembre de 2012, el Tribunal Superior de Córdoba, avocó el conocimiento y ordenó notificar a las entidades accionadas, para que se pronunciaran sobre los hechos de la presente acción y allegaran las pruebas que pretendieran hacer valer; asimismo, dispuso la notificación a los interesados, y dictó medida provisional, ordenándole al Ministerio del Interior, que implementara de forma inmediata las medidas de protección necesarias para proteger la vida y la integridad personal del Manuel José González Barrera y su núcleo familiar, incluyéndose el uso de un carro blindado, nivel alto de seguridad, que contara con presupuesto de mantenimiento, gasolina y conductor para el mismo.

Dentro del término concedido concurrieron el Ministerio del Interior y los Departamentos Administrativos de la Presidencia de República y para la Prosperidad, los que en síntesis, concluyeron que la competencia para el cumplimiento de las órdenes impartidas recaían en la Unidad Nacional de Protección “UNP”, creada mediante Decreto 4065 del 31 de octubre de 2011; igualmente el Ministerio del Interior propuso la excepción de “ Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva”.

Por su parte la Unidad Nacional de Protección, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, manifestó que ratificó dicha competencia cuando afirmó que quienes pretendieran ser beneficiarios del programa de protección, debían demostrar “ que existe conexidad directa entre el riego y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias que este ejerce”, para dar cumplimiento así a los principios de causalidad y temporalidad.

Que de conformidad con el artículo 36 del Decreto 4912 de 2011, al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas “ CERREM”, le incumbe la valoración integral de los riesgos y la recomendación de medidas de protección y complementarias, luego de que el Grupo de Valoración Preliminar analice la situación de cada caso, procediendo a recomendar al Director de la Unidad Nacional de Protección las medidas de protección a que hubiere lugar, sobre el ajuste, la finalización o suspensión de las mismas.

Que en el caso concreto, a los accionantes se le activó la presunción de constitucionalidad dispuesta en el artículo 41 de la Ley 4912 de 2011, otorgándose medidas de trámite de emergencia el 13 de abril de 2012, presunción que debía ser confirmada o desvirtuada mediante la evaluación del Riesgo, por el Grupo de Valoración Preliminar “GVP”, misma que se dio en sesión del 30 de mayo de 2012, sometiéndose ésta a su vez al análisis del CERREM, quien mediante Resolución No. 041 del 22 de junio de 2012 “recomendó la asignación de un apoyo de trasporte equivalente a dos SMLMV por un periodo de seis meses, un medio de comunicación, y un chaleco antibalas por doce meses”.

Que en respuesta al derecho de petición presentado por los accionantes, con el cual solicitó la designación de una unidad de seguridad y un vehículo, dicha Unidad le respondió mediante oficio No. ST118-12 del 3 de septiembre de 2012, que eran los miembros del CERREM, quienes en virtud del numeral 5 del artículo 38 del Decreto 4912 de 2011, podían recomendar al Director de dicha Unidad el ajuste de medidas, sometiendo la petición a consideración de dicho órgano el 11 de septiembre de 2012, el que recomendó “ Dos escoltas y ratificó las medidas de protección (apoyo de transporte equivalente a dos SMLMV, por un periodo de seis meses”.

Advierte que las medidas de protección son asignadas en proporción a la vulneración que pueda estar sufriendo la persona objeto del programa de resguardo, resaltando que una de las medidas asignadas fue el apoyo de transporte por dos (2) smlmv, y por esa razón no se le asignaba un vehículo, en tanto eran excluyentes entre sí. Por último, refirió que en la denuncia presentada por los accionantes ante la Policía Judicial el día 10 de diciembre de 2012, se reflejan inconsistencias en cuanto a la fecha de los hechos, al señalarse que los mismos acaecieron el 6 de diciembre de 2012 y en el informe rendido por los escoltas asignados al señor González Barrera y que fue enviado a dicha Unidad se indicaba el día 7 del mismo mes y año, lo que en palabras de dicha Unidad, suponía que el accionante deseaba crear amenazas para obtener el vehículo por parte del programa de protección. Para finalizar adujo que ha ejecutado su labor en los términos del Decreto 4912 de 2011, dándole la atención correspondiente al caso, y que en ese orden, consideraba que no se han vulnerado los derechos invocados, solicitando, en consecuencia que “s e declare improcedente el amparo incoado por el actor y se revoque la medida provisional ordenada”.

III. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Superior de Córdoba, mediante sentencia del 14 de enero de 2013, y luego de hacer un análisis sobre cada uno de los derechos invocados, concluyó que de las pruebas allegadas al trámite de tutela, se infería que “han sido muchos los episodios de violencia que han enfrentado los tutelantes y que hasta el momento aun siguen padeciendo constantes afectación (sic) a su seguridad personal, encontrándose ante un riesgo real e inminente, tal como se evidencia con el último evento ocurrido el 6/12/2012, según en el informe único de noticia criminal aportado a folios 92-94 del cuaderno tutelar.

Pese a la evidente situación de los interesados, la Unidad Nacional de Protección indica que pareciera que el accionante pretende a toda costa obtener el vehículo por parte de ese programa de protección, puesto que las fechas de los hechos narrados por el accionante no guardan concordancia con el informe sobre los referidos hechos, rendido por los escoltas y que fue allegado a sus dependencias y que aportan al expediente”.

Que no entendía porque se pretendía desvirtuar la amenaza sufrida por el accionante, puesto que debía tenerse en cuenta “la situación de vulnerabilidad de los accionantes, atendiendo a la condición de desplazados que ostentan, lo cual los convierte en un grupo poblacional en extremo vulnerable, merecedor de un trato especial – de carácter preferente – por parte de las autoridades, y frente al cual las cargas exigidas al resto de la población para el ejercicio de sus derechos resulta exorbitantes.

Por lo tanto resulta desproporcionado restarle valor a la amenaza sufrida, cuando los hechos son más que evidentes, pues no es la primera vez que se presenta una denuncia por tal motivo”. Y que ante los “ antecedentes de amenaza contra la vida e integridad del accionante, que repercuten hacia su familia, obliga a que, por razones de cautela, se asegure continuidad en la protección que el Estado debe otorgarle y que se minimicen los riegos que pudiesen traer consigo la variación en el tipo de seguridad que venía prestando, de manera, que por falta de precauciones o cambios abruptos en la modalidad, y más todavía al suprimírsele, se posibilite la consumación de las amenazas”.

En ese orden, dispuso lo siguiente: “Primero: Conceder el amparo de los derechos fundamentales a la vida y la seguridad personal invocados por Manuel José González Barrera, Consuelo del Carmen Lozano Hoyos, Jesús David, Manuel Eduardo y María Camila González Lozano, actuando a través de apoderado judicial, con base en la razones insertas en la parte motiva de este proveído.

En consecuencia; Segundo: Ordenar a la Unidad Nacional de Protección en cabeza del Dr. Andrés Villamizar Pachón, o quien haga sus veces, que dentro del término de cuarenta y ocho horas, siguientes a la notificación del fallo, implemente de manera efectiva las medidas de seguridad tendientes a garantizar la vida e integridad personal de los accionantes, que incluyen el uso de un carro blindado, con nivel alto de seguridad, que cuente con un presupuesto de gasolina y el debido mantenimiento por parte de las empresas de revisión que asigne la Unidad para estos casos”.

Tercero: Desvincular de la presente acción a la Nación – Ministerio del Interior. Cuarto: Notificar esta decisión por el medio más expedito y eficaz, a las partes. Déjese las constancias correspondientes.” IV. LA IMPUGNACIÓN El Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección impugnó la anterior decisión, reiterando los argumentos esbozados en el escrito de la contestación de la tutela; agregó que tanto en el auto admisorio como en el fallo atacado el juez colegiado, “no tomo en cuenta, desconoció o no leyó”, las razones expuestas en cuanto al marco legal dispuesto por el Decreto 4912 de 2011, modificado por el Decreto 1225 de 2012, referentes a la protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo y al procedimiento ordinario del programa de protección, aduciendo al efecto que “ todos los solicitantes de medidas, sin distinción alguna, deben seguir, para ser beneficiario de medidas por parte dicha entidad”, reiterando que es el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas “CERREM”, el órgano encargado de validar la determinación del nivel del riesgo, modificarlo, manteniéndolo o suspendiéndolo.

Así mismo, anota que el accionante antes de acceder a las medidas dispuestas en la medida provisional y cautelar, gozaba del beneficio de apoyo de transporte de dos (2) smlmv, dos escoltas, chaleco y celular, y que en ese orden de ideas la UNP conforme las decisiones proferidas por el CERREM y por la Dirección, ha cumplido con las medidas de protección asignadas, sin embargo, que con la orden judicial se generó “una ruptura a la política de implementación, como quiera que el apoyo de transporte es excluyente de la asignación de vehículo o viceversa”, además de que tampoco se “tuvo en cuenta” la jurisprudencia reiterada y pacífica del Consejo de Estado sobre la asignación de medidas de protección por parte de las autoridades judiciales, transcribiendo para el efecto, apartes de la providencia del 3 de mayo de 2012, radicado 19001233100020120010301.

De otra parte, advirtió que para el cumplimiento de la medida provisional, se dispuso mediante Resolución No. SP00099 del 14 de diciembre de 2012, la asignación de un vehículo blindado con su respectivo conductor, hasta que se resolviera la presente acción de forma definitiva, dando cumplimiento de manera eficaz a la orden impartida, afirmación reiterada por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección, mediante oficio No. OFI12-00010492, con el cual indicó que se había dispuesto la entrega al accionante del vehículo marca Toyota modelo 2013 de placas CCP 410 y un escolta por el Operador Privado en calidad de conductor, así como de cinco chalecos.

Con tales argumentos, solicita la revocatoria de la decisión impugnada, al considerar que dicha agencia ha actuado en el marco legal dispuesto en los Decretos 4912 y 1225 de 2011, dándole la adecuada e idónea atención al caso que nos ocupa. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE En el caso sub examen pretenden los accionantes el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la dignidad humana y a la seguridad personal, para lo cual solicitaron que se ordenara a la Unidad Nacional de Protección que reforzara el esquema de seguridad dispuesto para el señor José Manuel González, haciéndolo extensivo a su núcleo familiar, dado el nivel de riesgo del caso particular.

La situación reseñada en los antecedentes de esta providencia da cuenta de que efectivamente el actor y su núcleo familiar se han visto envueltos en circunstancias que afectan notoriamente su estabilidad familiar, así como su integridad personal y su libertad de locomoción. Prueba irrefutable de ello es precisamente la asignación del esquema de seguridad que le hizo la Unidad Nacional de Protección, que luego fue disminuido cuantitativamente y posteriormente restablecido en los términos iniciales en que se otorgó. Por tanto, es igualmente evidente que las medidas de protección implementadas deben mantenerse, esto es, en cuanto apuntan a la protección de la vida, libertad y bienes del accionante y de su familia, de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 4912 de 2011, que señala que el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas debe obedecer a unos principios fundamentales con elementos mínimos de racionalidad.

Sin embargo, para la Sala es igualmente advertible que no cuenta con los elementos de juicio apropiados que le permitan decidir cuál es el esquema de seguridad que más se acomode a las necesidades de los accionantes, lo que no obsta para que al confirmar la decisión recurrida de manera provisional, se ordene a la referida Unidad para que en el término improrrogable y perentorio de cinco (5) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, realice minuciosamente un nuevo estudio de la realidad en que se desenvuelve el accionante y su familia, para que asimismo implemente en un plazo no mayor a diez (10) días las medidas necesarias que se requieran en orden a proteger los derechos que según los accionantes le están siendo vulnerados, dada la gravedad de los hechos aquí relatados y que colocan a dicho grupo en riesgo excepcional, derecho que la jurisprudencia tiene definido como aquel “que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber de soportar ”.

En ese orden, con las precisiones aquí realizadas, se impone confirmar y modificar la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR la decisión impugnada, en cuanto por el numeral primero de su parte resolutiva, concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo para en su lugar, manteniendo la medida decretada por el Tribunal de manera provisional, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección, a través de su Director, para que dentro del término de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente providencia, realice minuciosamente un nuevo estudio de la realidad en que se desenvuelve el accionante y su familia, para que asimismo implemente en un plazo no mayor a diez (10) días, las medidas necesarias que se requieran en orden a proteger a dicho grupo familiar.

TERCERO. - CONFIRMAR en lo demás la decisión impugnada. CUARTO.- NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito. QUINTO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE