República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad. No. 41335 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente Radicación n° 41335 Acta No. 04 Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil trece (2013). Se resuelve la impugnación interpuesta a través de apoderado por el Municipio de Hatillo de Loba – Bolívar contra el fallo de 15 de noviembre de 2012 proferido por la Sala de Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en el trámite de tutela que promovió contra el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox.

ANTECEDENTES El Municipio recurrente pidió el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad procesal, a la defensa, por haberse incurrido en “ vías de hecho”, que afectan directamente su ejercicio. Relató que Benjamín Villalobos Martínez le adelantó proceso ejecutivo laboral, para obtener el pago de sus prestaciones sociales reconocidas por el Alcalde del Municipio de Mompox, a través de la Resolución N° 191 de 3 de julio de 2007; que en proveído de 24 de enero de 2008 se libró mandamiento de pago y se decretó el embargo de las cuentas de propósitos generales de los recursos que recibe el Municipio, las cuales recayeron sobre fondos inembargables dado que pertenecen al régimen de salud subsidiado; que a través de apoderado presentó poder y propuso excepciones, no obstante con “maniobras fraudulentas” el juez no tuvo en cuenta tales documentos, razón por la que se tuvo por no contestada la demanda; que fue objeto de intimidaciones que le impidieron ejercer los recursos a su apoderado; que el 24 de noviembre de 2009 se dictó sentencia en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución, sin resolver las excepciones propuestas, bajo el argumento de que quien las formuló no demostró la calidad de Alcalde o Representante Legal del demandado; que el Juzgado libró distintos oficios al Banco de Bogotá en los que solicitó el embargo de la cuenta de propósitos generales – sector salud, de la que se descontó la suma de $29.090.835, y por auto de 22 de abril de 2010 amplió la medida cautelar hasta $72.121.550, así como el embargo del dinero de la cuenta corriente No. 28404759-4 del sector salud; que objetó la liquidación del crédito, sin que el Juzgado se pronunciara, y que por el contrario ordenó la entrega de los títulos ejecutivos a pesar de que el auto que no estaba ejecutoriado.

Por lo anterior, pidió “ establecer las consecuencias jurídicas constitucionales que a bien tenga (sic) ustedes decretar, para que se puedan dejar de cercenar por parte del Juzgado Primero Promiscuo de Mompox, los derechos conculcados y evitar que el nuevo requerimiento de embargos de las cuentas del sector salud del Municipio de Hatillo de Loba, Bolívar, realizada por el Jefe de Embargo del Banco de Bogotá, sean nuevamente afectadas”.

TRÁMITE IMPARTIDO Esta Sala, por auto de 9 de octubre de 2012, decretó la nulidad de la actuación adelantada, por indebida integración del contradictorio al omitir la vinculación de Benjamín Villalobos Martínez en el trámite constitucional; la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el 31 de octubre, asumió el conocimiento de la acción y dispuso enterarlo de la decisión dentro del proceso ejecutivo laboral radicado 2012-00171 y a las demás autoridades, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción (folios 40 y 41 Cdno Tribunal).

El Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox informó que fue encargado del despacho a partir del 11 de mayo de 2012 y que por ello no le constaban los hechos; acompañó copia del proceso ejecutivo (folio 47). El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en sentencia de 15 de noviembre de 2012, negó el amparo y ordenó compulsar copias del proceso ejecutivo a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria; luego de reseñar la actuación surtida, explicó que: “Examinado el expediente advierte la Sala, que mediante providencia de fecha noviembre 24 de 2009, el juzgado consideró que no era procedente dar trámite a las excepciones propuestas porque quien había otorgado poder para que se surtiera tal actuación no había demostrado su condición de representante legal o alcalde del Municipio accionado (…) De lo anotado se desprende, que el actor tenía a su alcance otros mecanismos de defensa puesto que, en su oportunidad puso interponer los recursos de ley para que el superior revisara la decisión. Sin embargo, no existe constancia de que se hubiese hecho uso de estos medios procesales.

“Refiere también el accionante que el juzgado embargó dineros que por ley eran inembargables porque pertenecían al régimen subsidiado de salud, pero, como ocurre con el caso anterior existen al interior del proceso los mecanismos, para impugnar estas decisiones y lograr que se establezca el derecho si es que ha sido lesionado por un error o equivocación del juez.

“Otra de las actuaciones que en sentir del promotor de la acción lesiona los derechos del ente accionado es la decisión adoptada en proveído de fecha diciembre 14 de 2009, mediante el cual el juzgado aprobó la liquidación del crédito sin resolver las objeciones que el Municipio había formulado a la misma. Respecto a esta decisión observa la Sala que a folio 75 obra escrito presentado por el ente territorial, mediante el cual objeta la liquidación del crédito y ordenó la entrega de títulos de depósito judicial por la suma de $29.090.835, que reposaban en el proceso como consecuencia de la medida cautelar decretada (…) Luego, resulta extraño que en esta oportunidad el accionante tampoco hiciera uso de este medio para defender el derecho que ahora acusa como lesionado”.

En relación con los demás reparos formulados señaló: “ A folios 76 a 79, obra copia del escrito presentado por el apoderado del Municipio el 9 de diciembre de 2009, mediante el cual pretende se declare la ilegalidad del proceso ejecutivo a partir del auto de fecha enero 24 de 2008, por medio del cual se libró mandamiento de pago. Examinado el expediente se observa, que dicha solicitud no fue atendida en su oportunidad, pero, mediante providencia de fecha 15 de marzo de 2010, el juzgado accionado decretó la ilegalidad de la decisión adoptada el 14 de diciembre de 2009 y se ordenó modificar la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante.

Luego, si el actor no estuvo de acuerdo con la decisión adoptada respecto a la solicitud de ilegalidad, tenía a su alcance los mecanismos de defensa para atacar la misma y lograr que esta fuera revisada por el superior. “De lo anotado se desprende, que la tutela en este caso es improcedente porque el accionante tenía a su alcance otros mecanismos de defensa y no hizo uso de los mismos”.

(Folios 53 a 63). El Municipio accionante impugnó (folio 73). SE CONSIDERA Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, el constituyente estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.

Atendiendo los principios de la cosa juzgada y de autonomía judicial esta Sala ha mantenido el criterio de la improcedencia de la tutela contra providencias o sentencias judiciales, salvo que con las actuaciones u omisiones de los jueces, resulten violados, en forma evidente, derechos constitucionales fundamentales. En el presente asunto, el Municipio de Hatillo de Loba – Bolívar asegura que en el proceso ejecutivo que se adelanta en su contra ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Mompox (Bolívar), le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al haber decretado el embargo del dinero de recursos que ostentan el carácter de inembargables por provenir del Sistema General de Participaciones.

Revisada la documental aportada al plenario, se encuentra especialmente la certificación expedida por el Secretario de Hacienda Municipal de Hatillo de Loba, el 25 de julio de 2011, en la que informa la naturaleza de las cuentas bancarias números 284047594 y 284047578 del Banco de Bogotá, sucursal el Banco - Magdalena, objeto de embargo, que aquellas reciben las trasferencias de la Nación, y que ese dinero integra los recursos del Sistema General de Participaciones destinados específicamente al sector de la salud y de la educación. En ese orden debe indicarse que de conformidad con lo establecido en el Decreto 1101 del 3 de abril de 2007, que reglamenta el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 y los artículos 1 y 91 de la Ley 715 de 2001, los recursos del Sistema General de Participaciones, por su destinación social constitucional, no pueden ser objeto de embargo; tal disposición contiene los parámetros que debe seguir el servidor público en el caso de recibir una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, incluidas las transferencias que hace a las Entidades Territoriales por concepto de participación para educación, para la salud y para la participación de propósito general.

Así las cosas debe tenerse en cuenta que el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, pues permite que los recursos financieros del Estado, sean destinados a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de los intereses de la comunidad en temas específicos. Aún cuando, frente al principio de la inembargabilidad establecido para los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional en Sentencia C-1154 de 2008, precisó las excepciones al principio de inembargabilidad, esta Sala en reciente pronunciamiento, radicación 38767 del 26 de junio de 2012, señaló que la práctica de medidas cautelares sobre recursos que gozan de tal atributo, bien puede constituirse en una decisión cuestionable si no se concilia con los derechos fundamentales de la colectividad que eventualmente pueda verse afectada por la prevalencia e imposición de un interés particular, en esta oportunidad se consideró: “Aún cuando por esta acción constitucional se busca dejar sin efecto solo la decisión del Juzgado que ordenó el embargo de los dineros depositados en cuentas bancarias de la demandada, su inconformidad va mas allá, pues la queja cuestiona la ejecución propiamente dicha, amparada en el parágrafo segundo, artículo 3º del Decreto 2831 de 2005, el cual dispone que “…las resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo”, y que, en este caso, la Fiduciaria la Previsora no dio esa aprobación previa.

“Sobre el punto, debe esta Corte destacar, que si bien se trata un asunto de relevancia constitucional, que ameritaría la intervención del Juez de Tutela, en aras de proteger el erario frente a eventuales defraudaciones por cuenta de este tipo de ejecuciones, no es posible desconocer que es al despacho accionado en este trámite, al que le compete, como Juez natural, resolver sobre las excepciones formuladas por la ejecutada.

Tal circunstancia impide descalificar, prima facie, el actuar del a-quo, en este punto, a quien la entidad demandada, se reitera, a través de los cauces legales, le expuso las falencias que, conforme a lo narrado en la solicitud de amparo, tienen los títulos base de ejecución. De tal suerte que será aquel quien deba efectuar un estudio riguroso a los mismos, como es su deber, y sin desconocer la trascendencia del tema a decidir.

“Independientemente del futuro que le espere a las excepciones, en especial la de inexistencia de título ejecutivo, sí se torna indispensable la intervención inmediata del juez de tutela, en lo que atañe con las medidas cautelares, porque viene insistiendo el Juzgado en mantener su vigencia a pesar de que su sostenibilidad ha sido bastante cuestionada, dada la presencia de expresas prohibiciones legales y el desconocimiento del principio de primacía del interés general, como se dilucida en los apartes que siguen.: “La ley 91 de 1989 creó, en su artículo 3º, creó el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO “…como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.

Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil…”. Tales recursos tienen destinación específica, dentro de cuyos objetivos está el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado; su manejo fue previsto por la citada ley a través de contrato de fiducia, que de suyo impone la creación de un patrimonio autónomo por efecto del mismo, según lo dispone el artículo 1233 del Código de Comercio, y además afecto a la finalidad contemplada en el acto que lo constituye, lo cual le imprime la característica de ser inembargables, por cuanto no pueden ser perseguidos por los acreedores sino que están destinados al cumplimiento de esa destinación especifica.

Es por ello que el artículo 1235 del estatuto mercantil contempla, como uno de los derechos de los beneficiarios, en este caso los afiliados al FOMAG, el de oponerse a “…toda medida preventiva o de ejecución tomada contra los bienes dados en fiducia o por obligaciones que no los afectan”. “Adicionalmente los recursos constitutivos del patrimonio autónomo al que se refiere la Ley 91 de 1989 provienen, entre otros, de aportes de la Nación, y los aportes fiscales y parafiscales, componentes del Presupuesto General de la Nación, según lo certificó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en documento adosado con las copias a esta acción, por lo que gozan del atributo de inembargabilidad.

Esa misma certificación declara que los recursos del Ministerio de Educación Nacional “independientemente de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en que se encuentran, están incorporados al Presupuesto General de la Nación, razón por la cual gozan de la protección de inembargabilidad…”. “Estas circunstancias especíificas fueron puestas en conocimiento del juzgado accionado, quien ciertamente como lo informó la accionante, desoyó los argumentos para mantener la vigencias de las medidas cautelares, que dicho sea de paso sostiene, aún contra lo manifestado por otras voces, como las advertencias del sector bancario que hicieron ver lo que aquí también se ha concluido, sobre la calidad y atributos de esos recursos.

“No cabe duda que esa conducta es violatoria de los derechos de la entidad accionante, porque afecta grave e ilegalmente las finanzas públicas, amen de la cuantía objeto de la medida, con lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistema pensional de los docentes vinculados al FOMAG, y desconoce que para su protección, se incorporaron herramientas expeditas como la inembargabilidad de los recursos y su trámite a través de administración fiduciaria, que también impide que sean gravados con medidas cautelares como las que aquí se ordenaron.

En tal medida la Corte no puede acoger la argumentación del Tribunal que hace referencia a la existencia de otros mecanismos judiciales, porque los mismos, a pesar de su innegable existencia, no resultan idóneos en este caso para conjurar el perjuicio y prueba de ello es que la fecha, con más de un año de ordenadas, permanecen vigentes a pesar de esos mecanismos, a los que acudió la entidad accionante”.

Posición que ha sido reiterada por esta Sala en providencia de 25 de julio de 2012, radicado 39297, en la que se precisó: “Con el fin de precaver cualquier conflicto, debe el Juzgador ponderar los efectos de su decisión en tanto impacte el entorno social, pues si con ésta restringe el ejercicio de los derechos fundamentales de un grupo de individuos, es su deber propugnar por los preceptos constitucionales sobre los cuales descansa el orden jurídico y la conservación del interés público, pilares de la actividad del Estado.

En el sub lite, la decisión adoptada por el Juzgado accionado, si bien buscó garantizar la efectividad de los derechos laborales del ejecutante, generó un daño colateral al perturbar directamente el interés de la colectividad educativa del Municipio de Valle de San Juan, quien se vio huérfana de los recursos destinados a través del Sistema General de Participaciones, para ejecutar y financiar, específicamente el programa de mejoramiento institucional y de bienestar escolar de esa localidad, situación que, obviamente, transgrede el principio de prevalencia de los derechos generales sobre los particulares.

En ese orden, se deberá confirmar la decisión del a quo, en tanto que con la misma cesa la vulneración a los derechos fundamentales de una comunidad afectada con el embargo de los recursos económicos destinados a optimizar su nivel educativo y mejorar su calidad de vida”. En consecuencia, de conformidad con las normas y la jurisprudencia trascrita, es claro que el dinero del sector salud, no puede ser utilizado para fines distintos de aquellos a los cuales estén destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes; por lo tanto, las cuentas bancarias del Municipio de Hatillo de Loba, en las cuales reposan los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones cuya destinación es el sector salud y educación, no pueden ser objeto de la medida cautelar de embargo.

Por lo anterior, se modificará la sentencia impugnada, y en su lugar se concederá el amparo solicitado, en consecuencia se ordenará al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, dejar sin efecto las medidas cautelares que recaigan en las cuentas de propósitos generales que reciba el Municipio, adelantadas dentro del proceso ejecutivo laboral instaurado por Benjamín Villalobos Martínez contra el Municipio de Hatillo de Loba – Bolívar.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - MODIFICAR el fallo impugnado, y en su lugar ORDENAR al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, dejar sin efecto las medidas cautelares que recaigan en las cuentas de propósitos generales que reciba el Municipio, adelantadas dentro del proceso ejecutivo laboral instaurado por Benjamín Villalobos Martínez contra el Municipio de Hatillo de Loba – Bolívar SEGUNDO.- CONFIRMAR en todo lo demás. TERCERO.- Comunicar a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO. - Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 2