TUTELA impugnación 40.799 CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO TUTELA impugnación 40.799 CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL -SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1- MAGISTRADO PONENTE AUGUSTO J. IBÁÑEZ GUZMÁN APROBADO ACTA Nº 188 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil nueve (2009). ASUNTO Se resuelve la impugnación presentada por el Presidente de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto y el señor Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez contra la sentencia del 14 de abril de 2009, en virtud de la cual la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Contraloría Departamental de Nariño, presuntamente vulnerado por la Sala Laboral del Tribunal Superior y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito, ambos de Pasto.

A la actuación fue vinculado Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez.

ANTECEDENTES 1. Hechos Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez presentó demanda ejecutiva contra la Contraloría del Departamento de Nariño, con el propósito de lograr el pago de unas sumas de dinero por mora en el pago de las cesantías, así como de los intereses corrientes y moratorios. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto libró mandamiento de pago por $ 81.052.631 y dentro del término legal la Contraloría propuso excepciones.

El 29 de mayo de 2008 el despacho declaró no probadas las excepciones, dispuso seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito. Esa determinación fue apelada por la parte ejecutada y en providencia del 6 de agosto de 2008 el Tribunal Superior de Pasto la confirmó. 2. La acción constitucional La Contraloría Departamental de Nariño, actuando a través de apoderada judicial, instaura acción de tutela con el objeto que se le ampare su derecho al debido proceso, vulnerado por las autoridades demandadas que -en su criterio- incurrieron en vía de hecho por las siguientes causas: El Juzgado estudió solamente tres de las cuatro excepciones propuestas, y obvió la relativa a la inepta demanda por no comprender el libelo todos los litis consortes necesarios, toda vez que la Contraloría solo puede comparecer ante los estrados judiciales cuando sea convocada por conducto del Departamento de Nariño. El Juzgado erradamente sostuvo que esa era una excepción previa y desconoció el verdadero propósito de la apoderada de la Contraloría. La Corte Suprema de Justicia ha manifestado que la torpe expresión de las ideas o la errónea denominación de una excepción, no es óbice para que la misma prospere.

Explica que la cancelación efectiva de las cesantías se hizo el 16 de agosto de 2002 y en el comprobante correspondiente aparece que el dinero lo giró el Departamento de Nariño con recursos de libre destinación, por lo que ese ente territorial debe responder por las consecuencias del pago. Aclara que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha establecido en varios pronunciamientos que las contralorías municipales y departamentales carecen de capacidad para comparecer al proceso debido a que su representación se encuentra en cabeza de la entidad territorial a la que pertenecen.

Aportó copia del proceso ejecutivo. 3. Las respuestas 3.1. Tribunal Superior de Pasto El Vicepresidente de la Sala Laboral pidió se declare la improcedencia de la acción porque no procede contra providencias judiciales. 3.2. Juzgado Segundo Laboral del Circuito El Juez hizo un recuento de lo actuado y expresó que no vulneró los derechos fundamentales de la actora.

Además, no se verifican las causales de procedencia de la acción. 4. Las intervenciones 4.1. Varias personas, que adujeron ser trabajadores de la Contraloría Departamental de Nariño, presentaron un escrito en el que exponen que en el año 2008 no se les concedió reajuste salarial. 4.2. Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez se opuso a la prosperidad de la acción de tutela.

Adujo que las autoridades judiciales no incurrieron en vía de hecho y su actuación estuvo ajustada al debido proceso puesto que no existía la obligación de convocar al departamento. Además, la entidad accionante esperó dos años para promover la acción, por lo que no se cumple el requisito de inmediatez. Explica que conforme a la ordenanza 07 del 29 de junio de 2001, expedida por la Asamblea Departamental de Nariño, la Contraloría General de Nariño goza de personería jurídica, razón por la cual no era necesario llamar al proceso al Departamento.

Si el Contralor no está de acuerdo con lo dispuesto en esa disposición puede demandarla ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En criterio del a-quo el derecho al debido proceso de la Contraloría Departamental de Nariño fue vulnerado dentro del proceso ejecutivo adelantado en su contra por las siguientes razones: Al proponer excepciones esa entidad formuló una denominada “inepta demanda por cuanto no comprende a todos los litisconsortes necesarios”, que la hizo consistir en falta de capacidad para ser parte.

Sin embargo, el Juzgado determinó que las contralorías departamentales gozan de personería jurídica y se apoyó en una decisión del Consejo de Estado de 1996 cuya tesis fue modificada luego (citó, entre otras, las sentencias del 26 de marzo de 2008, Rad. 2001-02768, 24 de julio de 2008, Rad. 2003-01316 (1616-06), 3 de abril de 2008, Rad. 2342-2003 y 25 de 17 de agosto de 2006 Rad. 2001-09198 del alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

Conforme a esa posición y acorde con el artículo 272 de la Constitución, las contralorías territoriales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, pero no de personería jurídica, lo que hace necesario que en los procesos se vincule a la persona jurídica de la cual hacen parte. Trascribió apartes del fallo del 7 de marzo de 2002, radicado 1494 en el que el Consejo de Estado varió su postura sobre la representación legal de las contralorías.

Ordenó a la Sala Laboral demandada solicitar el proceso ejecutivo y, dentro de los cinco días siguientes a su recepción, dejar sin valor y efecto la providencia del 6 de agosto de 2008 y pronunciarse sobre las excepciones propuestas conforme a lo antes expuesto. Ofició a la Procuraduría General de la Nación para que vigile el curso del proceso y, si lo considera necesario, intervenga en defensa del patrimonio público, los derechos y las garantías fundamentales.

LAS IMPUGNACIONES 1. El Presidente de la Sala Laboral del Tribunal Superior pide se revoque la providencia de primera instancia para, en su lugar, negar el amparo o se decrete la nulidad del trámite porque mediante telegrama 5325 se notificó el auto del 30 de marzo de 2009, por el cual se tuvo como notificada por conducta concluyente la decisión del 24 de noviembre de 2008, y la Sala no conoce el contenido de ésta.

Además, esa determinación es inexistente por haber sido declarada nula por la Sala de Casación Penal. 2. Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez sostiene que la acción es improcedente; que la sentencia que se dejó sin efectos por parte del juez constitucional se dictó con base en la ordenanza N.° 007 del 29 de junio de 2001, y que el asunto ya fue decidido por la justicia ordinaria por lo que se generaron derechos a su favor.

CONSIDERACIONES La entidad accionante reclama la protección de su derecho al debido proceso, presuntamente vulnerado con las decisiones del 29 de mayo y del 6 de agosto de 2008, a través de las cuales el Juzgado y el Tribunal demandados declararon no probadas las excepciones propuestas dentro del proceso ejecutivo adelantado en su contra por Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez, concretamente la de inepta demanda con la que pretendía se declarara que la Contraloría no podía comparecer por sí sola al proceso sino que debía ser convocada por conducto del Departamento de Nariño. El a-quo concedió el amparo del derecho al debido proceso porque la postura jurisprudencial que sirvió de base para las decisiones reprochadas fue modificada.

Así las cosas, la Sala debe determinar si existió o no afectación del derecho fundamental invocado y si es la tutela el medio idóneo para lograr su protección. Previamente, dada la solicitud de uno de los recurrentes, analizará si existe o no nulidad dentro de la presente actuación. 1. Inexistencia de nulidad 1.1. La acción de tutela se caracteriza por ser un medio expedito, ágil e informal, en tanto está destinada a la protección de derechos fundamentales.

Sin embargo, ello no se asimila a actuaciones desprovistas de garantías constitucionales y legales, o al proferimiento de decisiones secretas o privadas. Por esa razón cuando la acción se tramita y resuelve sin que se hayan vinculado o enterado a todos los que deban intervenir, ya sea como demandados o como terceros con interés, la actuación será nula por violación del derecho al debido proceso y a la defensa. 1.2.

Ello fue precisamente lo que ocurrió en esta ocasión cuando en una primera oportunidad llegó el asunto a esta Sala de Decisión para desatar la impugnación propuesta por el Vicepresidente de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pasto. En efecto, al advertir esta Sala que a Claudio Gerardo Bravo Gutiérrez -ejecutante dentro del proceso motivo de cuestionamiento- no se le había enterado sobre el contenido de la demanda y que a pesar de esa irregularidad se había dictado sentencia de primera instancia, con providencia del 19 de marzo de 2009 declaró la nulidad de lo actuado y dispuso remitir las diligencias al a-quo para que hiciera la vinculación efectiva.

En ese proveído, a diferencia de lo manifestado por el impugnante, no se invalidó el auto del 24 de noviembre de 2008, por el cual la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia avocó conocimiento de la acción de tutela propuesta por la Contraloría Departamental de Nariño. La nulidad declarada comprendió “todo lo actuado a partir de los actos posteriores al auto del 24 de noviembre de 2008”, salvo las pruebas practicadas porque se dispuso que conservarían su validez.

Por consiguiente, ese proveído -el del 24 de noviembre- quedó incólume. Fue esa la razón para que la magistrada ponente de la Sala de Casación Laboral ordenara el 30 de marzo de 2006 surtir el traslado ordenado en el mentado auto, esto es, “correr el traslado de las presentes diligencias a los funcionarios accionados, para que en el término de un (1) día, rindan informe sobre los hechos materia de tutela y, a costa del interesado, remitan copia del proceso”.

Esa orden se materializó por intermedio del telegrama 5325 dirigido al Presidente y a los magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pasto. Así las cosas, extraña a la Sala que el Presidente de la Sala Laboral del Tribunal reclame la nulidad, cuando consta en el expediente que desde el inicio de la actuación de amparo fue debidamente enterado del contenido de la demanda y de los fallos proferidos.

Tanto así que, durante el término de traslado otorgado por el a-quo, el Vicepresidente de esa corporación presentó escrito solicitando se negara por improcedente la acción. De modo que siempre se le garantizaron sus derechos a la defensa y a la contradicción. Al no observarse afectación alguna, la nulidad pedida es improcedente. 2. La procedencia de la acción de tutela en este caso y la afectación del debido proceso 2.1.

A juicio del señor Bravo Gutiérrez la tutela es improcedente porque no cumple con el presupuesto de inmediatez. Si bien la ley no contempla un término para hacer uso de la acción de tutela, la jurisprudencia ha sostenido que ello debe tener lugar dentro de un plazo oportuno, razonable y justo con el fin de no lesionar injustificadamente el principio de la cosa juzgada ni los derechos de terceros.

En ese orden, la procedencia de la acción está íntimamente ligada a la fecha en que se interpone la acción y a la fecha en que se dictó el acto o la providencia aparentemente violatorios de derechos fundamentales. De acuerdo a lo que obra en el expediente el requisito de inmediatez se cumple en esta ocasión pues la decisión del Tribunal Superior, objeto de cuestionamiento, es del 6 de agosto de 2008, y la demanda de tutela se presentó el 18 de noviembre del mismo año. En consecuencia, y dado que no existe otro mecanismo de defensa judicial al alcance de la accionante, la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad. 2.2.

La Sala entra, entonces, a estudiar si existió vulneración del derecho al debido proceso y si esa afectación es de tal gravedad que hace necesaria la intervención del juez constitucional. Consta en el expediente lo siguiente: a) Luego de que el Juzgado demandado notificara la orden de pago dentro del proceso ejecutivo, la Contraloría Departamental de Nariño propuso excepciones que denominó “INEXISTENCIA DE TEMERIDAD POR PARTE DE LA CONTRALORÍA EN EL RETARDO DEL PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS DEL EJECUTANTE-LA CONTRALORÍA ACTUÓ DENTRO DEL MARCO DE LA BUENA FE PATRONAL”;

“INEPTA DEMANDA POR INEXISTENCIA DE TÌTULO EJECUTIVO COMPLEJO”; “COSA JUZGADA”, e “INEPTA DEMANDA POR CUANTO NO COMPRENDE A TODOS LOS LITIS CONSORTES NECESARIOS”. Respecto a esta última, expuso que según la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 27 de febrero de 2003, las contralorías territoriales no gozan de personalidad jurídica y por ello no tienen capacidad para ser parte dentro de los procesos judiciales, razón por la cual deben ser convocadas por conducto el Departamento de Nariño. b) En auto del 29 de mayo de 2008 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto declaró no probadas las excepciones.

En relación con la de carencia de personalidad jurídica, señaló que las contralorías sí gozan de ella, por lo que pueden concurrir como parte en un proceso judicial. Trascribió fragmentos de la sentencia del 26 de enero de 1996 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. c) El 6 de agosto de 2008 el Tribunal Superior, al resolver la alzada, confirmó esa postura e invocó la providencia del 16 de marzo de 2000 emanada de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado. 2.3.

Obsérvese que el fundamento para negar la excepción de falta de capacidad para comparecer al proceso lo constituyó la jurisprudencia del Consejo de Estado. Sin embargo, es claro que la decisión del máximo tribunal de lo contencioso administrativo reseñada por las autoridades judiciales demandadas no se encontraba vigente para esa época porque esa posición -la de admitir como parte demandada a las contralorías territoriales, reconociéndoles la calidad de persona jurídica dados algunos atributos que posee- fue modificada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2002, cuando sostuvo: “-) La Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, a la vez que con capacidad y autonomía contractual. -) Y las Contralorías Departamentales también gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, conforme a mandatos del artículo 272 de la Constitución y el artículo 66 de la ley 42 de 1993.

En cuanto a las Contralorías Territoriales, cabe anotar, a primer vista, que aunque gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por sí solo, no les confiere la PERSONALIDAD JURÍDICA, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico. Nótese que Instituciones tan importantes y con atributos similares, como la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, no son personas jurídicas, sin que por ello vengan a menos jurídicamente, dado que la personalidad radica en la NACIÓN. Así, no es dable que por vía de interpretación y deducción de algunos elementos, se llegue a la conclusión que un determinado órgano administrativo goza de personalidad jurídica, más cuando con ello se crea una inseguridad jurídica, pues funcionarios similares pueden llegar a conclusiones opuestas.

Nuestro ordenamiento jurídico en forma expresa y clara determina cuales de sus entidades gozan de personalidad jurídica. En cuanto a las CONTRALORÍAS TERRITORIALES, no es obstáculo para que puedan ejercer la defensa de sus intereses en vía jurisdiccional; pero, de todas maneras, se habrá de vincular a la PERSONA JURÍDICA de la cual hacen parte, con determinación -a continuación- de la entidad donde ocurrieron los hechos, v. gr.

Departamento de Boyacá - Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos. Rectificación de la posición doctrinal anterior.- Es cierto que, en caso de acusación de actos proferidos por Contralorías Territoriales, esta Sección ha proferido múltiples providencias en que admite como parte Demandada a la CONTRALORÍA LOCAL reconociéndole la calidad de persona jurídica dados algunos atributos que posee, pero teniendo en cuenta la normatividad señalada y analizada, es de concluir que realmente quien tiene tal calidad es el ENTE TERRITORIAL del cual hace parte la Contraloría pertinente.

Se observa que muchas demandas fueron presentadas teniendo en cuenta el criterio adoptado por la Jurisdicción. Pero, con esa providencia se rectifica la posición doctrinal antes adoptada. Así, los procesos en curso donde no se haya notificado al Contralor deberá hacerse para subsanar la falla anotada. ” (Subraya la Sala). De lo expuesto puede colegirse que el fundamento de las decisiones fue equívoco pues conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado las contralorías territoriales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, pero no tienen personería jurídica, motivo por el cual es necesario vincular a la persona jurídica de la cual hacen parte, esto es, al ente territorial, en este caso al Gobernador del Departamento de Nariño. 2.4.

Uno de los recurrentes expone que en la Ordenanza 007 de 2001, emanada de la Asamblea Departamental de Nariño, se le otorgó personería jurídica a la Contraloría de ese ente territorial. No es esta la instancia apropiada para debatir el asunto, toda vez que ese no fue el motivo por el cual se negó la excepción propuesta. En todo caso, conviene advertir que conforme al artículo 272 de la Constitución Política corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales “organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”.

Por las precedentes consideraciones se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas Nº 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. Confirmar la sentencia recurrida. Segundo. Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los fallos proferidos.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE AUGUSTO J. IBÁÑEZ GUZMÁN Magistrado Ponente SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ ALFREDO GÓMEZ QUINTERO Magistrado Magistrado TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria � Ello tuvo lugar por razón de la nulidad decretada por esta Sala de Decisión en proveído del 19 de marzo de 2009. � Folio 93 del cuaderno de primera instancia � Folio 3 del cuaderno de primera instancia. � Folio 97 del cuaderno de primera instancia. � Radicado 25000-23-25-000-1999-0807-01(1494-01), actor: Eulin Gómez Paez, demandado: D.C.- CONTRALORÍA DE BOGOTÁ. � En el mismo sentido las sentencias del 27 de febrero de 2003, radicado 52001-23-31-000-1997-8916-01(1729-01), actor: Angel Bayardo Freyre Ramírez, demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO, CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE NARIÑO; 19 de enero de 2006, radicado 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03), actor: Álvaro Vera Ricaurte, demandados: Municipio de Ibagué, Consejo Municipal y Contraloría Municipal de Ibagué; y 16 de marzo de 2006, radicado 73001-23-31-000-2001-02768-01(0788-05), actor: Martha Yolanda Arias Bonilla, demandado: Contraloría Departamental del Tolima.

También puede consultarse el auto del 17 de agosto de 2006, radicado 2500-23-25-000-2001-0919801 (3628-04), actor: Mariela Álvarez de Cajamarca. PAGE 18