SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 2 República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 33557 SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado Ponente Tutela 33557 Acta No. 22 Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil once (2011). Se procede a resolver las impugnaciones presentadas por MARÍA XIMENA FLORIÁN GAVIRIA y la FIDUPREVISORA S.A., contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DE TRIBUNAL SUPERIOR DE CALI, dentro de la acción de tutela que la primera de las recurrentes instauró contra la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y FIDUCIARIA LA PREVISORA - FIDUPREVISORA S.A. Para el efecto, se anotan los siguientes, I.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS 1. Que María Ximena Florián Gaviria, en su condición de docente de vinculación municipal, mediante petición radicada el 9 de septiembre de 2010, solicitó el reconocimiento y pago de cesantía parcial, con destino a la compra de vivienda nueva, para lo cual, entre otra documentación, presentó el contrato de compraventa suscrito con la constructora Marval S.A. 2.
Que el 20 de diciembre de 2010, la Secretaría Municipal del Municipio de Cali emitió la resolución No.4143.0.21.11699, mediante la cual se ordena el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, acto administrativo que una vez ejecutoriado fue trasladado a la Fiduprevisora para el respectivo proceso de pago. 3. Que a la fecha han trascurrido mucho más de los cuarenta y cinco días hábiles, que señala la ley como el plazo máximo para el pago de sus cesantías y no le han cancelado dicha prestación. Agregó que esos dineros son los únicos recursos propios con los que cuenta para cumplir con el acuerdo de pago de su apartamento. 4.
Que han sido múltiples las llamadas realizadas a la Fiduprevisora S.A., en procura de respuesta sobre el pago de sus cesantías. Empero, siempre aducen la falta de disponibilidad presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda; que el pasado 19 de abril, utilizando medios electrónicos, solicitó, a través de derecho de petición, al Departamento de Afiliación y Recaudos de la Fiduprevisora, el desembolso o pago de sus cesantías parciales, pero a la fecha su petición no ha sido atendida. 5.
Que con la anarquía del Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S.A., para atender el reconocimiento y pago de una prestación social como las cesantías parciales de los docentes, le ha causado un daño económico, como quiera que le están cobrando intereses de mora por cuenta del contrato de promesa de compraventa pactada.
Con base en los hechos anotados, se hacen las siguientes. II PETICIONES a. Que previo el rito procesal propio de la acción de tutela, mediante sentencia se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y derecho de petición. b. Que como consecuencia, se ordene a la Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria La Previsora Fiduprevisora S.A., que resuelva de fondo su solicitud de pago de cesantías parciales, con la cancelación de los valores correspondientes a la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, a partir de la firmeza del acto administrativo del 20 de diciembre de 2010, dictado por la Secretaría de Educación Municipal de Cali, hasta que se haga efectivo el pago de esta prestación. III.
TRÁMITE Y FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Por auto proferido el 26 de mayo de 2011, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali avocó el conocimiento de la tutela, ordenó notificar tanto a los accionados, como a los terceros interesados. Dentro del término de traslado correspondiente, la Alcaldía de Santiago de Cali, señaló que anexaba documentación con la que demostraba “ la solicitud de pago de lo solicitado par la accionante a la Fiduprevisora S.A., como también, copia de la guía de Servientrega por la cual se despachó dicho oficio para Bogotá ”.
Con lo anterior, pretende demostrar que la Secretaría de Educación Municipal no ha sido negligente ni ha vulnerado derecho alguno de la actora. Por su parte, Marval S.A., a quien se vinculó oficiosamente dentro del trámite de tutela, señaló que existen vías legales para que la tutelante resuelva sus diferencias con las entidades demandadas.
Las demás entidades no se pronunciaron dentro de término otorgado para ello. Con fallo del pasado 10 de junio, la Sala Laboral de Tribunal Superior de Cali, protegió el derecho fundamental de petición de la señora María Ximena Florián Gaviria y ordenó a la Fiduciaria La Previsora S.A., que decida, “ sin supeditarse a disponibilidad presupuestal, si confiere o no visto bueno a la solicitud de cesantía parcial ” presentada por la petente, el 19 de abril de 2011.
Igualmente ordenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que, “ en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión de la Fiduciaria La Previsora S.A., expida el acto administrativo en el que decida definitivamente si reconoce o no la cesantía parcial solicitada por la actora ”. IV. IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, tanto la accionante como la Fiduciaria La Previsora - FIDUPREVISORA S.A., presentaron escrito de impugnación. La primera señala, básicamente, que no se hizo un análisis juicioso de los hechos y pruebas que rodearon su demanda de tutela, pues de ellos es claro que su petición no va encaminada a obtener el reconocimiento de sus cesantías, dado que mediante acto administrativote 20 de diciembre de 2010, le fueron reconocidas.
Lo que persigue es que, sin más dilaciones, se ordene su pago. Sólo así se verán protegidos los derechos fundamentales que le han sido conculcados por los accionados, al no cancelar sus cesantías parciales dentro del plazo señalado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006. Puntualizó que, como resultado de esta acción constitucional, con fecha 2 de junio de 2011, recibió respuesta a su derecho de petición por parte de la FIDUPREVISORA S.A., vía correo electrónico, en el que le informan que, “ por estar ajustado a las normas fue programado en nómina de fecha 11 de abril de 2011, pero el pago supeditado a turno y disponibilidad presupuestal ”.
Agregó que se trata de una respuesta meramente formal que en realidad no niega ni concede lo pedido, pero “ se toman todo el tiempo que ellos quieren para realizar los pagos ”. La FIDUPREVISORA, por su parte, señaló que por disposición del artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y 5º del Decreto 2831 de igual año, la respuesta de fondo, respecto de las prestaciones sociales de los docentes, no es de competencia de la entidad fiduciaria, ni del Gerente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues ésta radica exclusivamente en los Secretarios de Educación Nacional ante cada entidad territorial certificada; en el caso de marras, en el Secretario de Educación del Valle.
Dijo que la entidad fiduciaria, por disposición legal y contractual, sólo se pronuncia frente a la citada secretaría, respecto de la aprobación o no del proyecto de acto administrativo que consigne un posible reconocimiento; que en este caso se otorgó la aprobación previa al reconocimiento y la Secretaría del Valle expidió la resolución 11699 del 20 de diciembre de 2010, que fue notificada a la accionante.
Luego “ la Secretaría de Educación remitió el acto administrativo, debidamente ejecutoriado y en firme, a la entidad fiduciaria, donde se realizó la revisión correspondiente, para luego de encontrarla ajustada a derecho proceder a dejarla en espera para pago, mientras el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda apropie los recursos para cubrir el pago de cesantías parciales de los docentes afiliados al Fondo ”.
Enfatizó, que “ el trámite, reconocimiento y pago de las prestaciones económicas solicitadas por los docentes afiliados al Fondo, está sujeto a un procedimiento establecido normativamente el cual debe ser atendido en orden riguroso de acuerdo a la radicación de las solicitudes presentadas, esto significa que el pago de las nominas se realiza en estricto orden cronológico de aprobación y recepción de las resoluciones, así como el desembolso de la prestación depende de la disponibilidad presupuestal que se tenga para tal efecto; así se dispuso con la circular 01 del 23 de abril de 2002, expedida pro el Consejo Directivo del Fondo atendiendo la sentencia SU-014 del 23 de abril de 2002 de la Corte Constitucional ”.
V. CONSIDERACIONES En relación con el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales que está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y que se encuentra reglamentado por el Acuerdo 34 de 1998, expedido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, que a su vez modifica los Acuerdos del 11 de enero de 1995 y 26 de junio de 1996, que rige a los docentes afiliados al Fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU-014 de 2002, precisó lo siguiente: “En varias ocasiones las Salas de Revisión de la Corte han conocido de acciones de tutela concernientes a la protección del derecho de petición de los docentes, cuando solicitan a la administración el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, con diversas interpretaciones que se considera necesario unificar.
“En efecto, dichas decisiones, aunque han sido enfáticas en la tutela del mencionado derecho, difieren al resolver sobre el sujeto pasivo de la acción en cada caso y respecto de las órdenes que se emiten con miras a lograr su protección, debido a que el pago anticipado de las cesantías de quienes integran el Magisterio se somete a un procedimiento administrativo complejo, en el que intervienen varios sujetos, de régimen privado y público, que cumplen funciones diversas y en el cual deben aplicarse regulaciones de diferente jerarquía. “En ese orden de ideas es necesario dar claridad acerca del sujeto obligado a satisfacer el derecho fundamental de petición de los docentes para asegurar que los jueces de tutela lo garanticen en debida forma y que las actuaciones, tanto de autoridades administrativas como de particulares, se acomoden a tal exigencia, sin desconocer la garantía constitucional del debido proceso.
“ “4.2. Entidad encargada de resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales de los docentes al servicio del Estado “El artículo 3º de la Ley 91 de 1989 dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia patrimonial, contable y estadística, con recursos que deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, con el fin de que asumiera el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
A su vez, el artículo 9º de la citada ley indica que las prestaciones sociales que pague el Fondo serán reconocidas por la Nación-Ministerio de Educación Nacional. En armonía con las anteriores disposiciones, el artículo 180 de la Ley 115 de 1994 ordena que las prestaciones sociales de los docentes al servicio del Estado sean reconocidas por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la que se encuentre vinculado el educador, e igualmente que el acto administrativo de reconocimiento de las mismas debe constar en una resolución que lleve, además, la firma del coordinador regional de prestaciones sociales del mismo Ministerio, en la respectiva regional.
“Además, según el literal d) del artículo 179 de la mencionada ley, corresponde a los Fondos Educativos Regionales, adscritos a las secretarías de educación de las entidades territoriales respectivas -Ley 60 de 1993-, atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del personal docente, para que sean pagadas con cargo a los recursos del fondo.
“Por su parte, el Decreto 1775 de 1990, reglamentario de la Ley 91 de 1989, creó los comités regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 5º estableció que las solicitudes deben radicarse en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, y en el artículo 7º dispuso que la Fiduciaria debe otorgar un visto bueno a la liquidación, antes de que se emita el acto en cuestión. “De otro lado, en cumplimiento de las normas precedentes, para la administración de los recursos del Fondo, la Nación-Ministerio de Educación Nacional celebró el contrato de administración que correspondía con la Fiduciaria La Previsora S.A. el 21 de junio de 1990.
El objeto de este contrato fue analizado en la Sentencia T-619 de 1999, así: “Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente.
Allí se estipula, igualmente, que una de las obligaciones del Fideicomitente es “reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de 1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del mismo.
“Por su parte, según el citado contrato, es función del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, “4. Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una distribución equitativa de los recursos”.” (Artículo 7 de la Ley 91 de 1989- agrega esta Sala).
“Finalmente, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a su decir, “haciendo uso de las facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 4º del artículo 7º de la Ley 91 de 1989”, reglamentó el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales a través del Acuerdo 34 de 1998, y, conforme a dicha reglamentación asignó a “la Fiduciaria” la aprobación del expediente liquidado y sustanciado por el Coordinador del Fondo, “si lo considera ajustado a derecho, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal”.
“Además la facultó para retener los expedientes que no tengan inconsistencias, en espera de disponibilidad presupuestal, iv) quebranta los artículos 23, 53 y 345 de la Constitución Política, y v) contradice la jurisprudencia de esta Corporación, de conformidad con la cual el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales no puede negarse so pretexto de no existir partida presupuestal –notas 4, 5 y 6.-., circunstancia que i) impide que se continúe con la actuación administrativa, ii) sujeta el reconocimiento de la prestación a la existencia de recursos para cubrirla, iii) desborda las funciones asignadas a la Fiduciaria conforme al artículo 7º del Decreto 1775 de 1990 “ De tal suerte que corresponde al Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Coordinadora de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cada regional, liquidar la cesantía parcial y emitir la resolución que reconozca o niegue la prestación, y a la Fiduciaria dar un visto bueno a la liquidación, sin que pueda interferir en la expedición del acto administrativo en curso.
(Subrayas y negrillas no originales. Así las cosas, y sin que se discuta la procedencia de anticipos de cesantías parciales para los fines pretendidos por la actora, resulta claro que, conforme la normatividad de la que se ha hecho cita, es deber legal de la FIDUPREVISORA S.A. dar “un visto bueno” a la liquidación que contiene el acto administrativo expedido, en este caso, por la Secretaría de Educación Municipal de Cali, para efectos de reconocer y pagar cesantías parciales a la interesada.
En ese orden, la actuación que se ha surtido obedece al estricto cumplimiento del trámite previsto para tales efectos, pues está probado en el informativo que la FIDUPREVISORA S.A., previo estudio jurídico del expediente y del proyecto del acto administrativo, otorgó la aprobación previa al reconocimiento. Por ello, la Secretaría de Educación el pasado 20 de diciembre profirió la respectiva resolución, la que una vez notificada y en firme, fue remitida a la entidad Fiduciaria, donde fue programado en nómina del 11 de abril de 2011, pago que, en todo caso, está supeditado al turno y a la disponibilidad presupuestal.
De otra parte, la propia impugnante acepta que el 2 de junio de 2011, a través de correo electrónico, recibió respuesta a su derecho de petición por parte de la FIDUPREVISORA S.A., es decir, que cada una de las entidades adelantó el trámite correspondiente, según su competencia, para finalmente expedir el acto administrativo que ordena el reconocimiento y pago de la cesantía parcial de la actora, pago que se encuentra supeditado al turno y a la disponibilidad presupuestal.
Así las cosas, esta Sala revocará el fallo impugnado, toda vez que no observa que la FIDUPREVISORA haya quebrantado el derecho de petición de la accionante y tampoco que sea procedente la orden dada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respecto a “ expedir el acto administrativo en el que decida si reconoce o no la cesantía parcial de la actora ”, pues, se itera, tales anticipos fueron reconocidos mediante resolución No.11699 del 20 de diciembre de 2011.
Finalmente, debe dejarse claro, que no le es dable al juez de tutela, so capa de la vulneración de derechos fundamentales, emitir la orden al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Previsiones Sociales del Magisterio y Fiduciaria La Previsora – Fiduprevisora S.A., que en el término de 48 horas efectúe el pago de las cesantías parciales, junto con los valores correspondientes a la sanción moratoria, como pretende la actora, pues ello implicaría lesionar los derechos de otras personas que también se encuentran a la espera de que su asunto sea decidido.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- SE REVOCA el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, dentro de la acción de tutela instaurada por MARÍA XIMENA FLORIÁN GAVIRIA contra la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y FIDUCIARIA LA PREVISORA - FIDUPREVISORA S.A. En su lugar, se DENIEGA el amparo solicitado.
SEGUNDO. -
NOTIFÍQUESE a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Art. 32 y 33 ejusdem.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO