CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 10 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No.32691 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 32691 Acta No. 15 Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil once (2011) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por Ana Leonor Bejarano Ramírez contra el fallo proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de 12 de abril de 2011, dentro de la acción de tutela que promovió contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
I.
ANTECEDENTES La señora Ana Leonor Bejarano Ramírez instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales “al pago oportuno de una cesantía parcial para reparación de vivienda y al de petición”, presuntamente vulnerados por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual, tras haber expedido la Resolución No. 0890 del 19 de noviembre de 2010 por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial a su favor, no ha hecho efectivo el desembolso de la suma que requiere; añadió que desde entonces, han transcurrido más de cuarenta y cinco (45) días.
Pidió al juez constitucional conminar a la parte accionada a “hacer efectivo el pago de la cesantía parcial para reparación de vivienda, que se me reconoció y ordenó pagar a través de la Resolución No. 0890 del 19 de noviembre de 2010”; asimismo, al pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 5 de la Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006.
La Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo dio trámite a la acción de tutela por auto del 14 de marzo de 2011. Dentro del término de traslado correspondiente, la Secretaría de Educación Departamental se manifestó en el siguiente sentido: “Es necesario informarle que la Secretaría de Educación Departamental sólo tiene la función de realizar el trámite del acto administrativo donde se reconoce y ordena un pago de las prestaciones, pero el pago en si, el desembolso del dinero le corresponde es a la FIDUPREVISORA S.A. y como dice la resolución en el parágrafo del artículo este pago se hará sujeto al turno y disponibilidad presupuestal de la entidad.
En este caso podríamos decir que la Secretaría de Educación Departamental no es nominadora ni pagadora por tal razón no recae en esta oficina la responsabilidad de pago (…) Como se puede observar no es una posición caprichosa de la administración sino una imposición de la Ley para el trámite de las prestaciones que en este caso sólo le corresponde a la Secretaría de Educación, mas no el pago de dichas prestaciones eso le corresponde única y exclusivamente a la sociedad fiduciaria en este caso es la FIDUPREVISORA S.A.”.
Aunque se advierte que la FIDUPREVISORA S.A. no fue formalmente vinculada al trámite, ejerció el derecho de defensa y contradicción dentro del término de traslado concedido por el Tribunal: así, allegó escrito por medio del cual manifestó lo siguiente: “Una vez consultada la base de Prestaciones Económicas del FOMAG, se encontró que el expediente contentivo de la cesantía parcial, procedente de la Secretaría de Educación de Sucre, el cual fue entregado para estudio al abogado sustanciador (…) a la prestación se le otorgó la aprobación previa, por lo cual se procedió a enviarle el expediente a la Secretaría de Educación de Sucre, con el fin de que dieran el trámite establecido en el Decreto 2831 del 2005.
De igual manera procede el pago de la prestación, al recepcionar el Acto Administrativo debidamente ejecutoriado y notificado, el que debe estar acorde con las observaciones de la fiduciaria, el formulario y proyecto aprobado y los documentos que se deben anexar, de lo contrario genera la devolución a la Secretaría de Educación para las aclaraciones del caso, en virtud de que se trata de dineros del erario y por lo tanto no se puede presentar irregularidad alguna en la orden de pago.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, la orden de pago ha sido revisada y por presentar inconsistencias ha sido devuelta nuevamente a la Secretaría de Sucre, el día 28 de febrero de 2011, las inconsistencias presentadas en la resolución son las siguientes:
1. PRESENTA EMBARGO EN BASE DE PRESTACIONES POR LO TANTO SE DEBE ANEXAR COPIA DEL OFICIO DEL JUZGADO; 20% DECRETADO POR EL JUZGADO 1 CIVIL MUNICIPAL DE SINCELEJO, SEGÚN OFICIO 175 DEL 25 DE ENERO DE 2005 POR PROCESO EJECTUTIVO INSTAURADO POR COOPROINVER.
2. DEBEN OFICIAR AL JUZGADO, SI LA MEDIDA DE EMBARGO SE ENCUENTRA VIGENTE PARA LAS PRESTACIONES.
3. EXPEDIR RESOLUCIÓN ACLARATORIA Y NOTIFICAR AL DOCENTE.
4. DEBEN RELACIONAR EN EL ACTO ADMINISTRATIVO EL DESCUENTO DEL EMBARGO; SI ESTE SEENCUENTRA VIGENTE DE LO CONTRARIO APORTAR OFICIO DE LEVANTAMIENTO DE EMBARGO. (…) será hasta el momento en que la Secretaría de Educación subsane las inconsistencias presentadas y nos remita el acto correspondiente que se podrá continuar con el trámite de pago.
Pues como se indicó se trata de dineros del erario y por lo tanto no se puede presentar irregularidad alguna en la orden de pago”. Mediante fallo del 23 de marzo del año en curso, tras advertir que “ se hace improcedente la tutela para el pago de las prestaciones económicas aquí solicitadas” y que la parte accionada “ha actuado dentro del marco legal”, el Tribunal denegó el amparo deprecado.
La accionante impugnó sin precisar los motivos de su inconformidad. II. CONSIDERACIONES En relación con el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales que está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y que se encuentra reglamentado por el Acuerdo 34 de 1998 expedido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, que a su vez modifica los Acuerdos del 11 de enero de 1995 y 26 de junio de 1996 que rige a los docentes afiliados al Fondo, la Sala Plena de la corte constitucional, en la sentencia SU-014 de 2002, precisó lo siguiente: “En varias ocasiones las Salas de Revisión de la Corte han conocido de acciones de tutela concernientes a la protección del derecho de petición de los docentes, cuando solicitan a la administración el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, con diversas interpretaciones que se considera necesario unificar.
“En efecto, dichas decisiones, aunque han sido enfáticas en la tutela del mencionado derecho, difieren al resolver sobre el sujeto pasivo de la acción en cada caso y respecto de las órdenes que se emiten con miras a lograr su protección, debido a que el pago anticipado de las cesantías de quienes integran el Magisterio se somete a un procedimiento administrativo complejo, en el que intervienen varios sujetos, de régimen privado y público, que cumplen funciones diversas y en el cual deben aplicarse regulaciones de diferente jerarquía. “En ese orden de ideas es necesario dar claridad acerca del sujeto obligado a satisfacer el derecho fundamental de petición de los docentes para asegurar que los jueces de tutela lo garanticen en debida forma y que las actuaciones, tanto de autoridades administrativas como de particulares, se acomoden a tal exigencia, sin desconocer la garantía constitucional del debido proceso.
“ “4.2. Entidad encargada de resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales de los docentes al servicio del Estado “El artículo 3º de la Ley 91 de 1989 dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia patrimonial, contable y estadística, con recursos que deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, con el fin de que asumiera el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
A su vez, el artículo 9º de la citada ley indica que las prestaciones sociales que pague el Fondo serán reconocidas por la Nación-Ministerio de Educación Nacional. En armonía con las anteriores disposiciones, el artículo 180 de la Ley 115 de 1994 ordena que las prestaciones sociales de los docentes al servicio del Estado sean reconocidas por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la que se encuentre vinculado el educador, e igualmente que el acto administrativo de reconocimiento de las mismas debe constar en una resolución que lleve, además, la firma del coordinador regional de prestaciones sociales del mismo Ministerio, en la respectiva regional.
“Además, según el literal d) del artículo 179 de la mencionada ley, corresponde a los Fondos Educativos Regionales, adscritos a las secretarías de educación de las entidades territoriales respectivas -Ley 60 de 1993-, atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del personal docente, para que sean pagadas con cargo a los recursos del fondo.
“Por su parte, el Decreto 1775 de 1990, reglamentario de la Ley 91 de 1989, creó los comités regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 5º estableció que las solicitudes deben radicarse en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, y en el artículo 7º dispuso que la Fiduciaria debe otorgar un visto bueno a la liquidación, antes de que se emita el acto en cuestión. “De otro lado, en cumplimiento de las normas precedentes, para la administración de los recursos del Fondo, la Nación-Ministerio de Educación Nacional celebró el contrato de administración que correspondía con la Fiduciaria La Previsora S.A. el 21 de junio de 1990.
El objeto de este contrato fue analizado en la Sentencia T-619 de 1999, así: “Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente.
Allí se estipula, igualmente, que una de las obligaciones del Fideicomitente es “reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de 1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del mismo.
“Por su parte, según el citado contrato, es función del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, “4. Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una distribución equitativa de los recursos”.” (Artículo 7 de la Ley 91 de 1989- agrega esta Sala).
“Finalmente, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a su decir, “haciendo uso de las facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 4º del artículo 7º de la Ley 91 de 1989”, reglamentó el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales a través del Acuerdo 34 de 1998, y, conforme a dicha reglamentación asignó a “la Fiduciaria” la aprobación del expediente liquidado y sustanciado por el Coordinador del Fondo, “si lo considera ajustado a derecho, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal”.
“Además la facultó para retener los expedientes que no tengan inconsistencias, en espera de disponibilidad presupuestal, iv) quebranta los artículos 23, 53 y 345 de la Constitución Política, y v) contradice la jurisprudencia de esta Corporación, de conformidad con la cual el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales no puede negarse so pretexto de no existir partida presupuestal –notas 4, 5 y 6.-., circunstancia que i) impide que se continúe con la actuación administrativa, ii) sujeta el reconocimiento de la prestación a la existencia de recursos para cubrirla, iii) desborda las funciones asignadas a la Fiduciaria conforme al artículo 7º del Decreto 1775 de 1990 “ De tal suerte que corresponde al Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Coordinadora de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cada regional, liquidar la cesantía parcial y emitir la resolución que reconozca o niegue la prestación, y a la Fiduciaria dar un visto bueno a la liquidación, sin que pueda interferir en la expedición del acto administrativo en curso.
(Subrayas y negrillas no originales. Así las cosas, y sin que se discuta la procedencia de anticipos de cesantías parciales para los fines pretendidos por la actora, resulta claro que, conforme la normatividad de la que se ha hecho cita, es deber legal de la FIDUPREVISORA S.A. dar “un visto bueno” a la liquidación que contiene el acto administrativo expedido, en este caso, por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, para efectos de reconocer y pagar cesantías parciales a la interesada.
En ese orden, la actuación que se ha surtido obedece al estricto cumplimiento del trámite previsto para tales efectos; sin embargo, observa la Corte que la FIDUPREVISORA S.A., a folio 36 del cuaderno anexo, manifestó haber devuelto a la Secretaría de Educación de Sucre, el día 28 de febrero de 2011, los documentos pertinentes a fin de que ésta última subsanara las inconsistencias allí señaladas, sin que, hasta la fecha, haya constancia alguna de que dicho ente hubiese procedido de conformidad.
Por lo tanto, se observa una dilación injustificada de la Secretaría de Educación de Sucre, en resolver los sendos asuntos que requirió la FIDUPREVISORA S.A. hace más de tres meses; o por lo menos no obra prueba alguna que permita inferir lo contrario. Esta Sala de la Corte ha dicho en oportunidades anteriores que los administrados no pueden sufrir las consecuencias de la demora en los trámites administrativos que deben surtirse en el interior de los procesos como en este caso resulta el encaminado al pago de una prestación. No obstante lo anterior, tampoco puede desconocerse que las entidades involucradas en un procedimiento de tal naturaleza, que por lo mismo son responsables del manejo de dineros públicos, deben obrar con alto grado de cautela y apego a la ley.
En consecuencia, se revocará el fallo del Tribunal, para en su lugar conceder el amparo del debido proceso de la actora; en ese sentido se ordenará a la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a realizar todos y cada uno de los trámites tendientes a subsanar las inconsistencias señaladas por la FIDUPREVISORA, una vez lo cual deberá enviar a esta última entidad los documentos pertinentes para que, dentro del marco de su competencia, se pronuncie sobre el pago de las cesantías parciales que resulta de interés de la actora.
Recuerda la Sala que es menester que las entidades aquí accionadas dispongan de sus buenos oficios para adelantar, dentro del marco de su estricta competencia, lo que corresponda a efectos de resolver las inconsistencias que se presentan en este caso, quedando entonces con la carga social de colaborarse mutuamente para hacer efectivo el disfrute de los derechos fundamentales de la peticionaria.
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
1.- Revocar el fallo impugnado, para en su lugar conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Ana Leonor Bejarano Ramírez. En consecuencia, se ordena a la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, a que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a realizar todos y cada uno de los trámites tendientes a subsanar las inconsistencias señaladas por la FIDUPREVISORA, una vez lo cual, deberá enviar a esta última entidad los documentos pertinentes para que la fiduciaria, dentro del marco de su competencia, se pronuncie sobre el pago de las cesantías parciales que resulta de interés de la actora. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.-Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO PAGE