CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 11 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No. 32073 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 32073 Acta No. 11 Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil once (2011) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Telecomunicaciones de Popayán S.A. – Sintraemtel - contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán el 24 de febrero de 2011, dentro de la acción de tutela que promovió contra el Ministerio de la Protección Social.
I.
ANTECEDENTES El señor Cristian Muñoz Jalvin, en su condición de representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Municipal de Telecomunicaciones de Popayán – Sintraemtel -, instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales de la organización a la asociación y la libertad sindical, negociación colectiva, debido proceso e igualdad, que consideró desconocidos por la autoridad accionada al negar su solicitud de convocar un tribunal de arbitramento para dirimir el conflicto colectivo que se inició con la empresa EMTEL S.A. ESP.
Señaló que entre la empresa EMTEL S.A. ESP y la organización sindical que representa se inició un conflicto colectivo, cuya etapa de arreglo directo se llevó a cabo entre el 27 de enero y el 15 de febrero de 2010, término que fue prorrogado por acuerdo entre las partes por otros 20 días, hasta el 7 de marzo de 2010. Agregó que el 8 de marzo de 2010 se levantó un acta final, en la que se dejó constancia de que el plazo de la etapa de arreglo directo se encontraba cumplido, de manera que se optaría por la convocatoria de un tribunal de arbitramento.
Indicó que las dos partes involucradas en el conflicto le solicitaron a la entidad accionada la convocatoria de un tribunal de arbitramento, teniendo en cuenta que la empresa EMTEL S.A. ESP se dedica a la prestación de servicios públicos esenciales. No obstante, adujo, mediante resolución del 26 de octubre de 2010, el accionado negó dicha petición, por considerar que la etapa de arreglo directo superó el término máximo de duración establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.
Anotó también que la decisión fue confirmada, luego de que se resolvió el recurso de reposición que oportunamente interpuso. Precisó, de igual forma, que en una situación idéntica a la descrita, el Ministerio de la Protección Social revocó su decisión de negar la convocatoria de un tribunal de arbitramento y dispuso su reunión, por lo que su derecho a la igualdad está siendo desconocido.
Arguyó que “(…) cuando el Ministerio pretende negar a las partes la solicitud de convocatoria a un TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO OBLIGATORIO, no sólo está violando la legislación laboral, por tratarse de una instancia obligatoria, sino también la Constitución Nacional, toda vez que los artículos 39 y 55 de la C.N. consagran el derecho de asociación y libertad sindical y el derecho de negociación colectiva como garantías de los trabajadores colombianos.” Asimismo, que la decisión adoptada por la entidad accionada “(…) no está prevista en el artículo 452 del C.S.T. y menos que el Ministerio haga un control de legalidad sobre los términos de la etapa de arreglo directo que fueron pactados por las partes de mutuo acuerdo, pues termina el Ministerio siendo un obstáculo para la solución que las partes quieren, cuando los artículos 55 y 56 de la C.N. le ordenan procurar la solución pacífica de los conflictos de trabajo.” Pidió, como consecuencia, que se le ordene a la entidad accionada “(…) proferir acto administrativo que ordene la convocatoria del tribunal de arbitramento obligatorio para resolver el conflicto colectivo vigente entre EMTEL y SINTRAEMTEL y que fuera negado por Resoluciones 4318 de 2010 y 060 de 2011.” La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán dio trámite a la acción de tutela por auto del 16 de febrero de 2011 y requirió a la entidad accionada para que rindiera informe sobre los hechos en ella expuestos.
De la misma manera, dispuso la vinculación de la Empresa Municipal de Telecomunicaciones de Popayán - EMTEL S.A. ESP -. La Coordinadora del Grupo de Gestión Laboral del Ministerio de la Protección Social explicó que “(…) las partes si bien es cierto agotaron la etapa de arreglo directo se excedieron en el término de negociación, puesto que se desarrolló durante 43 días violando de esta forma el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 60 de la ley 50 de 1990 (…)” Con base en lo anterior, expresó que no estaban dadas las condiciones para acceder a la convocatoria de un tribunal de arbitramento, en la forma pedida por las partes en conflicto, ya que de conformidad con la jurisprudencia constitucional y ordinaria los términos de la negociación colectiva son obligatorios, de manera que no están sometidos a la libre voluntad de las partes.
La Empresa Municipal de Telecomunicaciones de Popayán – EMTEL S.A. ESP – reafirmó las consideraciones expuestas por el Ministerio de la Protección Social, en el sentido de que la etapa de arreglo directo había tenido una duración de 43 días y que, tras ello, se habían superado los términos establecidos para tales efectos en el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, por lo que, alegó, la acción de tutela resulta improcedente.
El Tribunal profirió fallo el 24 de febrero de 2011, en el que negó por improcedente la acción de tutela. Dicha decisión fue impugnada por la accionante, quien insistió en el quebranto de su derecho a la igualdad, porque en otro conflicto colectivo en el que intervino la Organización Sindical SINTRAOEMPU se aceptaron los mismos argumentos aquí presentados y se dispuso la convocatoria del tribunal de arbitramento solicitado, además de que, argumentó, no tiene a su alcance otros mecanismos de defensa judicial adecuados, puesto que, debido a la larga duración de los procesos judiciales, los trabajadores de la organización se van a ver privados de incrementos salariales durante varios años, de manera que están expuestos a sufrir un perjuicio irremediable.
II. CONSIDERACIONES En el presente asunto, las partes desplegaron una discusión en torno a la posibilidad legal de convocar un tribunal de arbitramento para dirimir el conflicto colectivo en el que interviene la organización accionante, así como frente a la viabilidad de ordenar su integración por vía de la acción de tutela. En el interior de dicha disputa, a su vez, se discutió la validez del conflicto colectivo entablado, el desconocimiento de disposiciones legales obligatorias y la improcedencia de la acción de tutela, por lo que la Corte, previo a adoptar la decisión correspondiente, considera pertinente: i) determinar si los términos establecidos legalmente para el desarrollo de la etapa de arreglo directo fueron materialmente excedidos; ii) en caso de que así haya sucedido, definir si la consecuencia jurídica de dicha situación es la terminación anormal del conflicto y la imposibilidad de convocar un tribunal de arbitramento; iii) examinar si el Ministerio de la Protección Social tiene la capacidad jurídica para ejercer ese control sobre los términos de la negociación colectiva y negar la convocatoria del tribunal de arbitramento, a pesar de estar las partes interesadas en dicha convocatoria; iv) y verificar si es procedente la acción de tutela, debido a la existencia de otros medios de defensa judicial o a la amenaza de un perjuicio irremediable.
Frente al primero de los aspectos planteados, de acuerdo con el Acta del Grupo Negociador de la Denuncia de la Convención Colectiva de Trabajo obrante a folios 78 y 79, la etapa de arreglo directo comenzó formalmente el 25 de enero de 2010 y, de conformidad con el acta obrante a folio 70, terminó el 8 de marzo de 2010, pues las partes decidieron hacer uso de la prórroga de 20 días consagrada en el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.
Tras ello, se puede verificar que formalmente transcurrieron más de 40 días, como lo sostuvo el Ministerio de la Protección Social. No obstante lo anterior, una vez analizadas las actas de negociación, se puede advertir fácilmente que fueron las mismas partes involucradas en el conflicto las que de buena fe decidieron, bajo la convicción de que los términos estaban adecuadamente contabilizados, “[a] mpliar el plazo de las conversaciones de la negociación de que trata el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, en 20 días mas, razón por la cual el término vence el 8 de marzo de 2010. ” (negrillas fuera de texto).
En tal sentido, para la Corte la superación del término respondió a la propia voluntad de las partes que, de otro lado, no estaba conscientemente encaminada a desconocer las reglas establecidas legalmente para la etapa de arreglo directo, sino que se fundamentó en una convicción legítima de que el plazo vencía en una fecha determinada. Nótese, frente a este aspecto, que ni la organización sindical ni la empresa EMTEL S.A. ESP, pusieron de presente alguna irregularidad relacionada con los términos de duración de la negociación directa, pues, por el contrario, pidieron en idénticas condiciones la integración del tribunal de arbitramento.
Por ello, la superación de un término de manera inconsciente y rodeada de buena fe, como aquí aconteció, puede ser tratada como un simple defecto formal superable por la voluntad de las propias partes. Así lo ha entendido esta Corporación en diversas oportunidades en las que, por ejemplo, ha sostenido: “(…) si bien el planteamiento y la solución de un conflicto colectivo de trabajo de naturaleza económica están sujetos al cumplimiento de ciertos requisitos legales y al seguimiento del procedimiento establecido en la ley, ello no significa en modo alguno que las partes no puedan solucionar las deficiencias que se presenten en tal procedimiento o, incluso, efectuar variaciones al mismo, en cuanto con ello se procure garantizar la efectividad de la negociación colectiva, pues no debe olvidarse que en nuestro sistema legal se busca que sean el empleador y los trabajadores quienes directamente compongan el diferendo laboral.
Por esa razón, están ellos facultados para superar las irregularidades meramente formales en ese proceso.” (Sentencia del 24 de febrero de 2010, Rad. 32790). En consecuencia, cumple anotar que, en este caso específico, el hecho de haberse superado en forma mínima el término de la etapa de arreglo directo no puede interpretarse como un desconocimiento total del ordenamiento jurídico que le reste validez al conflicto colectivo, como lo consideró el Ministerio de la Protección Social.
No desconoce la Corte que en los actos administrativos emitidos por el accionado se trajo a colación el criterio de la Sala vertido en las sentencias del 16 de marzo de 2005, radicado 23843, y del 20 de mayo de ese mismo año, radicado 24296. Pero si bien en la primera de esas decisiones se resaltó la importancia del cumplimiento de los términos establecidos en el proceso de negociación colectiva y se dijo que no le era dado a las partes soslayarlos y en la segunda se precisó que el denominado fuero circunstancial surge cuando el conflicto se desenvuelve en condiciones normales, con el cumplimiento de las partes negociadoras de las etapas respectivas y de los términos y plazos establecidos en la legislación laboral para cada una de ellas, tales razonamientos se formularon respecto de situaciones fácticas diferentes a las presentadas en este asunto, pues en ellas una de las partes, el sindicato, aparentemente para prolongar el período de vigencia del denominado fuero circunstancial, demostró desinterés en la solución del diferendo, a diferencia del presente asunto en el que las dos partes de consuno desearon en su momento que se resolviera por los cauces legales.
En efecto, en las dos sentencias arriba reseñadas se analizó la situación de un sindicato que, pese al vencimiento de la etapa de arreglo directo, sin ninguna razón atendible mantuvo la solución del conflicto en la indefinición y no acudió a la convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio ni insistió en regresar a la mesa de conversaciones con su empleadora, de allí que en la primera de las mencionadas sentencias se reconociera que era legalmente posible que el sindicato retornara a las conversaciones directas, aún después de vencida la etapa de arreglo directo, o que acudiera a otro mecanismo para solucionar el conflicto; sin embargo, la Sala echó de menos la prueba del interés de la organización sindical en solucionar el diferendo.
Se dijo en esa providencia: “Aun cuando el cargo está orientado por la vía de puro derecho, cumple advertir que los hechos del proceso demuestran, según lo informa el documento de folios 79 a 81, que recoge un acta unilateral del sindicato sobre la discusión del pliego de peticiones presentado al demandado por la organización sindical ANTHOC Seccional Bolívar, que la negociación colectiva de trabajo quedó suspendida el 4 de agosto de 1999, sin que en el expediente exista algún elemento de convicción que acredite que entre esa fecha y la del despido de la actora, que lo fue el 12 de febrero de 2000, es decir más de seis meses después, el sindicato demostrara interés en regresar a la mesa de negociaciones, a la cual sus representantes manifestaron en la aludida acta que no volverían si los negociadores del empleador no tenían un ofrecimiento serio en relación con los puntos económicos del pliego de peticiones.
Tampoco existe prueba de que dicho sindicato intentara componer el diferendo por el otro medio establecido en la ley para ello, es decir, la solicitud de un tribunal de arbitramento”. Por esa razón, también en esa sentencia se trajo a colación el criterio vertido en la sentencia del 26 de febrero de 1997, radicado 9735, según el cual, si bien el conflicto colectivo de trabajo no es indefinido, las negociaciones entre las partes deben efectuarse en un término razonable: “Por lo tanto, tampoco desvarió el Tribunal cuando predicó, en orden a negar el abrigo por fuero circunstancial, que el conflicto colectivo no es indefinido, pues tal aserto resulta, por entero, acompasado a las preceptivas legales, como se dejó precisado.
“Esa ha sido la postura jurídica que ha asumido invariablemente esta Sala de la Corte. Así, por ejemplo, en sentencia de 26 de febrero de 1997, Radicación 9735, con referencia a la etapa de arreglo directo, pero predicable del conflicto todo, adoctrinó: ‘Del derecho que les asiste a empresas y sindicatos a la negociación colectiva previa al tribunal de arbitramento no se puede abusar; las partes deben ejercerlo dentro de un límite temporal prudencial, pues es deseo tanto de la comunidad laboral como de la sociedad entera la pronta solución de los conflictos del trabajo, de manera que esa negociación directa no puede extenderse indefinidamente contra la voluntad de uno de los antagonistas, como mecanismo para enervar la acción de los arbitradores o para volver insolubles los conflictos del trabajo.” Por lo tanto, tales discernimientos jurídicos no pueden llevar a la conclusión en que se funda el ministerio accionado, pues el cumplimiento estricto de los términos de la etapa de arreglo directo en modo alguno puede significar que las partes estén impedidas para que, en ejercicio de la regla de la autocomposición del conflicto colectivo de trabajo, que es consustancial al sistema de negociación colectiva previsto en nuestro ordenamiento legal, convengan de mutuo acuerdo mantener las conversaciones más allá del término legal, con el ánimo de componer el diferendo.
En este punto, vale la pena resaltar que, con posterioridad a las sentencias antes señaladas reseñadas, esta Corporación ha sostenido “(…) que no obstante las diversas etapas legales establecidas para el trámite del conflicto colectivo, las partes pueden convalidar o dejar de lado irregularidades que no afectan la esencia propia del diferendo, o que éste se vaya diluyendo.
Por el contrario, cuando tienen la plena convicción de que existe un conflicto colectivo y que el mismo debe ser solucionado, los jueces están obligados a respetar esa voluntad, sobre todo cuando en la controversia judicial las partes son conscientes de su existencia y no alegan a su favor la presencia de irregularidades que afecten gravemente su trámite.” (Sentencia del 2 de julio de 2008, Rad. 31945).
Por lo tanto, si en gracia de discusión se entendiese que el accionado interpretó correctamente las sentencias de esta Sala y lo plasmó en las decisiones administrativas cuestionadas, habría que concluir que ese discernimiento ha sido revisado y no es el que actualmente orienta la jurisprudencia de esta Corporación, por las razones antes expuestas.
En ese orden de ideas, es claro que para la Corte los términos y las condiciones de la etapa de arreglo directo, si bien encuentran regulaciones precisas en el Código Sustantivo del Trabajo, pero su utilización en exceso rigurosa no puede impedir que los propios sujetos involucrados en el conflicto laboral busquen encontrarle una salida pacífica y eficaz, de manera que no le es dable al Estado intervenir para entorpecer la común voluntad de los interesados en solucionar la controversia por la vía amigable del acuerdo directo.
De otro lado, si bien es cierto que el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo establece un término en el que se debe desplegar la etapa de arreglo directo, así como que las jurisprudencias constitucional y ordinaria han defendido la legitimidad del mismo debido a la inconveniencia de mantener conflictos colectivos latentes e indefinidos, ninguna disposición legal establece que la consecuencia de no lograrse el arreglo en ese plazo sea la finalización automática y atípica del conflicto y, sobretodo, la imposibilidad legal de convocar un tribunal de arbitramento, como lo entiende la entidad accionada.
Por esa razón, el Ministerio de la Protección Social le está imponiendo a la superación del término del arreglo directo una consecuencia jurídica que no se corresponde con la forma como el legislador prefiere que se solucione el conflicto colectivo de trabajo, pues no está establecida en disposición legal o principio alguno. Es por ello que, en el mismo orden, las razones dadas por el Ministerio de la Protección Social para negarse a convocar el tribunal de arbitramento no son atendibles, desde la perspectiva estrictamente constitucional, pues además de que la voluntad de las dos partes involucradas en el conflicto fue la de componer el diferendo a través de ese mecanismo, la ley establece como medio de solución último o definitivo de tales controversias, respecto de conflictos como el presentado en este caso, justamente la integración de un tribunal de arbitramento.
Así por ejemplo, el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo consagró la obligatoriedad de someter a tribunal de arbitramento: “[l] os conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos esenciales y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo”. Igualmente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, los trabajadores tienen la opción voluntaria de pedir la conformación de un tribunal de arbitramento, después de una infructuosa etapa de arreglo directo.
Por su parte, artículo 445 de ese estatuto permite que durante la huelga las partes mantengan sus conversaciones y le otorga a los trabajadores la facultad de optar por el arbitramento. Por manera que no tiene ningún sentido que se restrinja a las partes la posibilidad de que en cualquier momento del conflicto se reúnan para solucionarlo, como tampoco que se limite la posibilidad de que ello se logre a través de la institución del arbitramento.
Lo anterior cobra mayor fuerza si se piensa en que, en el ámbito de la negociación colectiva, “(…) existe un claro mandato de orden constitucional en el sentido de que el Estado tiene el deber positivo de promover la concertación y todos aquellos medios posibles para alcanzar la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.” Por ello, la posición del Ministerio accionado, además de que no encuentra cobertura en alguna disposición legal vigente, contraría la filosofía y las finalidades de la normatividad establecida para el manejo de los conflictos colectivos, que promueve la autonomía, la celeridad y la aplicación de métodos democráticos, concertados y pacíficos, como los tribunales de arbitramento.
Vale la pena mencionar en este punto, que el Convenio No. 154 de la Organización Internacional del Trabajo, que hace parte de la legislación interna por virtud de lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, prevé la obligación de adoptar medidas adecuadas para promover la negociación colectiva y para que “(…) no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas (…)”.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Corte puede concluir que, en este caso: i) si bien los términos legales de la etapa de arreglo directo fueron formalmente excedidos, ello respondió a la voluntad de las partes expresada de buena fe; ii) en todo caso, las partes podían convalidar defectos formales no esenciales, como la superación mínima de los referidos términos;
(iii) no ha existido en la organización sindical el interés de dilatar el conflicto sino todo lo contrario: la decisión de arreglarlo por las vías legales; iv) no existe, además, disposición legal que establezca que la consecuencia del desconocimiento del plazo de la etapa de arreglo directo sea la imposibilidad de convocar un tribunal de arbitramento, pues; v) contrario a ello, el arbitramento es obligatorio en tratándose de servicios públicos esenciales y al Estado le corresponde promover un desenlace pacífico y negociado de los conflictos colectivos de trabajo, a través de métodos que se consideran legítimos como los tribunales de arbitramento.
En definitiva, el Ministerio de la Protección Social no podía negarse a convocar el tribunal de arbitramento, que fue solicitado por las dos partes involucradas en el conflicto y, por ello, desconoció los derechos fundamentales de la actora a la asociación sindical y a la libertad sindical, así como el derecho constitucional a la negociación colectiva.
Finalmente, la Corte debe justificar la procedencia de la acción de tutela en este preciso caso, puesto que, pese a que para controvertir la legalidad de la actuación administrativa de la entidad accionada existen otros mecanismos, la decisión del Ministerio interrumpe el natural desarrollo de un conflicto laboral económico, que tiene un procedimiento de resolución autónomo y que, por su especial naturaleza, debe encontrar una salida pronta y efectiva.
Además de ello, dadas su condición de la organización sindical y su decisión de optar por el arbitramento, la solución del diferendo laboral no encuentra cauces diferentes en el ordenamiento jurídico, de manera que no es factible identificar claramente otros mecanismos eficaces a través de los cuales la organización accionante pudiera hacer ejercicio de los derechos fundamentales que le fueron desconocidos.
En un caso similar al aquí evaluado, esta Sala anotó al respecto: “(…) aunque la tutela se analiza y se decide como principal o definitiva y no transitoria en los términos del artículo 86 de la Constitución Política, de todas maneras debe anotarse que el proceso de negociación colectiva exige celeridad y prontitud en su trámite y desarrollo, ya que cuando se presenta cualquier dilación, por demás injustificada, como en esta ocasión, queda de manera plena evidenciado el perjuicio irremediable, puesto que implicaría igualmente desconocer el principio de eficacia de la justicia.” Sentencia del 15 de septiembre de 2009, Rad. 24753.
En los términos atrás analizados, se revocará la decisión impugnada y en su lugar se ordenará al Ministerio de la Protección Social que, en un término no mayor de diez (10) días, proceda a convocar un tribunal de arbitramento para dirimir el conflicto colectivo surgido entre el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Municipal de Telecomunicaciones de Popayán – Sintraemtel – y la empresa EMTEL S.A. ESP., en los términos y condiciones legales y de acuerdo con la solicitud que le fue elevada en forma simultanea por las partes interesadas.
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
1.- Revocar el fallo impugnado, para en su lugar ordenar al Ministerio de la Protección Social que, en un término no mayor de diez (10) días, proceda a convocar un tribunal de arbitramento para dirimir el conflicto colectivo surgido entre el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Municipal de Telecomunicaciones de Popayán – Sintraemtel – y la empresa EMTEL S.A. ESP., en los términos y condiciones legales y de acuerdo con la solicitud que le fue elevada en forma simultanea por las partes interesadas. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.-Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA JORGE MAURICIO BURGOS RUÍZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO � Acta de reunión obrante a folios 76 y 77. � Sentencia de la Corte Constitucional C 466 de 2008. � Artículo 5. PAGE