CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 11 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No. 24867 SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 24867 Acta No. 26 Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil nueve (2009) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PEREIRA, el 20 de mayo de 2009, dentro de la acción de tutela que la CORPORACIÓN INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS “CIAF” promovió contra el ministerio recurrente e igualmente contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. I.

ANTECEDENTES El señor JUAN CARLOS RAMÍREZESPAÑA, obrando en calidad de representante legal de la CORPORACIÓN INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS “CIAF”, instauró acción de tutela contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL con el fin de obtener el amparo constitucional de los derechos al “buen nombre, debido proceso y habeas data de la Corporación”, presuntamente vulnerados con base en los hechos que seguidamente se exponen.

En el mes de marzo de 2008 solicitó un certificado de antecedentes disciplinarios en la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, con la sorpresa de que se encontró con “la existencia de un reporte de una inhabilidad para contratar con el Estado presentado por el Ministerio de la Protección Social ante la Procuraduría General de la Nación, supuestamente como consecuencia de la no suscripción de un contrato con tal entidad”.

Debido a dicha situación elevó derecho de petición ante la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN para que ésta informara “cual es el sustento legal” que utilizó el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “para reportar tal inhabilidad”; en respuesta al mismo la entidad informó que “el registro se había realizado el día 12 de febrero de 2009 y había sido radicado por el Ministerio el día 9 de febrero de 2009”; de igual manera señalaron que “no tenían copia del acto administrativo” en la medida en que para tales efectos sólo era menester diligenciar un formato; indicó que “la inhabilidad la sustentaron en una supuesta no suscripción de un contrato adjudicado”.

Para dilucidar la situación, verificó sus actuaciones; advirtió que “accedió por medio de un contrato de arrendamiento a un inmueble ubicado en el Municipio de Dosquebradas y donde funcionaba PROSOCIAL” y que dicho inmueble estaba siendo administrado por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL como ente liquidador; luego de exponer que el objeto social de la Corporación es “facilitar el acceso a la educación superior a las personas de escasos recursos económicos, permitiéndoles acceder con calidad a costos muy por debajo del mercado actual”, adujo que el inmueble al que se ha hecho referencia, ha permitido “a los estudiantes una mejor calidad de vida académica (…) pues les permite amplios espacios y zonas verdes adecuadas para el estudio en condiciones más amables”.

Manifestó que con la intención de adquirir el bien inmueble, solicitó financiamiento comercial, el cual, fue concedido por la banca internacional; que en virtud de tal aprobación y dado que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL dio apertura a un proceso de licitación para la venta de dicho inmueble, presentó propuesta; que al final quedó “como único proponente interesado en el predio PROSOCIAL de Dosquebradas, quedando desierto el proceso para los demás inmuebles” por lo que se le adjudicó la licitación; que dentro de los 30 días siguientes al momento de la notificación de la resolución de adjudicación, debía hacer el primer pago, equivalente al 20% del predio; antes del vencimiento de dicho plazo, y dando aplicación a una de las condiciones del contrato, “solicitó un aplazamiento de 15 días más para el pago”; ello, por cuanto “el valor de la divisa estaba altamente afectado a la baja y el mismo Gobierno había expedido un decreto para restringir la monetización de recursos provenientes del extranjero” y “se hacía necesario buscar alternativas para que esa situación no viera afectado el valor del crédito inicialmente solicitado, al convertirlo en pesos colombianos”.

El MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL respondió “que por ese no pago, se generaba un incumplimiento y por tanto se iban a expedir los actos administrativos para hacer efectivas las pólizas correspondientes”; tal cual sucedió: mediante Resolución No. 223 del 1 de febrero de 2007 el Ministerio declaró el siniestro de incumplimiento de oferta.

Su queja radica en el hecho de que en ningún momento se le informó de la inhabilidad, impidiéndosele agotar el debido proceso. No entiende porqué, si la inhabilidad “estaba desde el 16 de mayo de 2007, la hayan registrado sólo hasta el 9 de febrero de 2009, casi dos años después”; tampoco el hecho de que con posterioridad a la fecha de la expedición de la resolución en comento, se suscribieron contratos de arrendamiento con el mismo ministerio, luego se pregunta de qué manera pudo contratar si se encontraba inhabilitado; por último dijo que “no existe acto administrativo ni documento alguno donde se establezca tal inhabilidad”.

Con base en lo antes expuesto, solicitó al juez de tutela “ordenar a las entidades accionadas que de manera inmediata EXCLUYAN A LA CORPORACIÓN INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS CIAF DE LAS ENTIDADES DE CONTROL modificando el reporte respectivo HASTA TANTO UNA AUTORIDAD COMPETENTE, AGOTANDO LOS PROCEDIMIENTOS LEGALES RESPECTIVOS, DETERMINE EN DERECHO LA EXISTENCIA O INEXISTENCIA DEL INCUMPLIMIENTO EN LA FIRMA DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA DEL PREDIO ADJUDICADO”.

La SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PEREIRA dio trámite a la acción de tutela por auto del 6 de mayo de 2009. Dentro del término de traslado correspondiente, ningún pronunciamiento hizo el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL; la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN allegó dos escritos así: El primero, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica, oponiéndose a la prosperidad de la acción por imposibilidad para decidir sobre lo solicitado por el demandante.

Indicó que conforme lo establece el artículo 174 de la Ley 734 de 2002, compete a la DIVISIÓN DE REGISTRO Y CONTROL DE CORRESPONDENCIA, efectuar el registro de las inhabilidades que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado; que el Sistema de Información de Registro es el soporte de los certificados de antecedentes de las personas jurídicas o naturales que han sido sancionadas y que, para el caso concreto, “el Sistema de Información SIRI, recibió del Ministerio de la Protección Social, el formato identificado con el No. 400000693 de fecha 9 de febrero de 2009 (REGISTRO DE INHABILIDADES DERIVADAS DE LAS RELACIONES CONTRACTUALES CON EL ESTADO), en el cual se consigna la inhabilidad impuesta a la Institución de Educación Superior CIAF, con ocasión de la no suscripción del contrato adjudicado, procediendo en consecuencia a hacer las respectivas anotaciones, de conformidad con las disposiciones legales mencionadas”.

En el segundo de ellos, suscrito por el apoderado judicial del a entidad, se indicó que “no se vulnera ninguno de los derechos fundamentales alegados por la demandante en virtud de que el registro en el sistema SIRI de la inhabilidad se generó automáticamente por disposición de la ley con fundamento en una previa actuación administrativa del Ministerio de Protección Social, el cual reportó una providencia del 11 de abril de 2007 en firme desde el 16 de mayo del mismo año y cuyos efectos por disposición del inciso final del numeral 1º del artículo 8º de la ley 80 de 1993 se extienden por cinco años, tal como aparece registrado en el sistema SIRI de la Procuraduría el cual contiene las anotaciones de providencias ejecutoriadas dentro de los cinco (5) años anteriores a su expedición”.

Puso de presente que el accionante cuenta con la posibilidad de acudir a otros medios de defensa judicial para controvertir el acto administrativo de registro en el Sistema de Información por medio del cual, valga la redundancia, precisamente se registró la inhabilidad. El Tribunal profirió fallo el 20 de mayo de 2009. Luego de hacer algunas consideraciones sobre el respeto al derecho fundamental del debido proceso e invocar el contenido del artículo 8º de la Ley 80 de 1993 que indica que son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales “quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal adjudicado”, resolvió dar aplicación al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 en consideración al silencio que guardó el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL frente al requerimiento que se le hizo “con el propósito de que allegara copia de la actuación administrativa”.

Y por cuanto observó que “la decisión del Ministerio accionado de declarar el incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato adjudicado y su consecuencia directa -la inhabilidad-, obedecieron a un acto arbitrario que adelantó la respectiva cartera y que, en consecuencia, generaron una afectación de los derechos fundamentales del reclamante”.

Con base en las razones que se expusieron en síntesis, el Tribunal ordenó lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales al debido proceso y al buen nombre de la CORPORACIÓN INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS CIAF invocados por su representante legal. En consecuencia se ordena al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que en el término de cuarenta y ocho horas suspendan la anotación de inhabilidad que pesa contra la CORPORACIÓN INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS CIAF por la no suscripción de un contrato adjudicado, hasta que exista un pronunciamiento judicial que decida de fondo sobre el tema.

SEGUNDO: La CORPORACIÓN INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS CIAF cuenta con un término de cuatro meses, contados desde la notificación que se le haga de esta sentencia, para acudir a las acciones y vías legales correspondientes. Si en este término no se ha iniciado el proceso respectivo, los entes accionados estarán habilitados para activar la respectiva anotación en sus bases de datos”.

El MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL impugnó la decisión del Tribunal; no así, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Aseguró el ente recurrente que garantizó en todo momento el debido proceso a la parte accionante; que “el Ministerio una vez agotada la vía gubernativa en desarrollo del derecho del debido proceso, tiene la obligación de reportar las inhabilidades que se presenten a las autoridades competentes, como sucedió en el caso en estudio, en el cual el proponente adjudicatario se abstuvo de suscribir el contrato, sin que en la vía gubernativa acreditara una justa causa, configurándose la inhabilidad consagrada en el artículo 8ª de la Ley 80 de 1993 y por lo tanto, el Ministerio envío dicha información a la Procuraduría, por ser la entidad encargada de hacer las respectivas anotaciones”.

II. CONSIDERACIONES Importa recordar que la específica y restringida finalidad que el artículo 86 de la Constitución Política le otorgó a esta acción es la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales “cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”; además la norma prevé que la acción “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Bien se sabe que la acción de tutela es una herramienta que el legislador ha consagrado como una vía expedita para que la persona afectada en sus derechos fundamentales por una acción u omisión de la autoridad pública, pueda obtener el amparo de los mismos; sin embargo, al tenor de lo dispuesto por el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, resulta improcedente acudir a ella cuando el interesado cuenta con la posibilidad de acudir a otros mecanismos de defensa judicial, y ello se explica dada la naturaleza residual y subsidiaria de aquélla.

Así lo ha señalado esta Corporación en innumerables fallos en los que se ha pronunciado de la siguiente manera: “Conforme a los parámetros previstos por el artículo 86 de la Constitución Nacional, la acción de tutela es improcedente en aquellos casos en que los afectados dispongan de otro medio de defensa judicial, excepto cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ” “Por ello, se ha estimado que no es viable su ejercicio cuando pretermitan las acciones judiciales ordinarias o especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan lograr el reconocimiento de sus derechos cuando consideren que los mismos han sido vulnerados, pues es de su naturaleza el carácter subsidiario o supletorio.” (Radicación 1093 del 7 de septiembre de 1994) Y en la sentencia del 4 de febrero de 2003, radicación No. 017-2003-00003, esta Sala de la Corte asentó: “ no puede utilizarse la tutela como una alternativa judicial para reemplazar los procedimientos ordinarios, también previstos para administrar justicia y reconocer los derechos consagrados en la Carta Política.

“Se recuerda lo anterior, por cuanto resulta incuestionable en el proceso que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, cual es el de acudir en demanda ante la Jurisdicción contenciosa administrativa, para obtener, de asistirle razón, la invalidez del acto administrativo que lesiona sus intereses.” Habrá entonces de revocarse el fallo impugnado para en su lugar denegar la protección invocada, pues en realidad, las pretensiones de la Corporación accionante tratan un asunto que envuelve un conflicto jurídico que no puede ser dilucidado por esta vía; ciertamente se trata de pronunciarse sobre el cumplimiento de obligaciones contractuales, así como también sobre la legalidad de las medidas adoptadas por cada una de las entidades accionadas, lo cual, escapa sin lugar a dudas a la órbita de acción del juez de tutela, máxime cuando hay actos administrativos de por medio, tal como el que registró la actuación reprochada en el Sistema de Información y el que fue expedido por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL el 1° de febrero de 2007 “por el cual se declara el siniestro de incumplimiento de oferta” que como tales gozan de presunción de legalidad y hasta tanto el juez competente no disponga lo contrario, tienen efectos que los administrados deben acatar.

No obstante ser único apelante el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, habrá de revocarse en su totalidad la orden impartida, dado que al dejarse aquélla que se le dio al primero sin efecto, la dada a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN no puede mantenerse en el mundo jurídico, pues claramente implicaría el desconocimiento del contenido del acto administrativo al que se hizo referencia, que por las mismas razones antes esgrimidas, no puede el juez constitucional pasar por alto.

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1.- Revocar el fallo impugnado, para en su lugar denegar el amparo deprecado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 3.-Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ PAGE