CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Rad. No. 24519 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrada Ponente: ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Radicación No. 24519 Acta No. 21 Bogotá D. C., dos (2) de junio de dos mil nueve (2009). Se resuelve la impugnación presentada por JOSÉ RAFAEL ÁVILA MARTÍNEZ, MARCOS TULIO SÁNCHEZ, MANUEL ESTEBAN REQUENA HERNÁNDEZ, JORGE LUIS PÉREZ ÁVILA, NEBYS ELENA ACUÑA PEÑA, BENJAMÍN PUYEDA SALAS, LUZ MARINA HERRERA ROHELES, IDALDO MANUEL MAURY RODELO, YOVANIS JOSÉ ROMERO RODRÍGUEZ, AMÍN DE JESÚS AGUAS CÁCERES, FERNANDO CAICEDO ACUÑA, ROSARIO TORO ÁLVAREZ, JHONNY GONZÁLES IBARRA, MIGUEL SALCEDO AGUAS, OLGA MARTÍNEZ REY, LUIS VARGAS CEBALLOS, UBADEL BARRIOSNUEVO VILLARREAL, LUIS GARCÍA DÍAZ, JORGE PÉREZ ÁVILA, ALCIDES MEJÍA TINOCO, AMÍN AGUAS CÁCERES, LUZ MEDRANO BALMACEA, WENCESLAO CARIZ GÓMEZ, ROSMERY PULIDO IMCAPIÉ, LUIS JIMÉNEZ SÁNCHEZ, ROSA ROMERO JIMÉNEZ, NIDIA ANAYA JORGE, ORLANDO SEHUANES SALCEDO, ARGELIDA ACUÑA MÉNDEZ, JUAN PAREDES SALA, ARELYS MENCO VANEGAS, LUZ POLANCO UPARELA, LUIS RODRÍGUEZ BENAVIDES, NAYIBE SÁNCHEZ MOLINA, NELIS RIVAS CERPA, GRESILIS ACUÑA ACUÑA, ARNOLD GÓEZ ÁLVAREZ, RAMIRO SOLÓRZANO CABELLOS y EDITH CURE POLANCO, HINCAPIÉ y ESTEBAN REQUENA HERNÁNDEZ, contra la sentencia proferida el 13 de febrero de 2009 por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SINCELEJO, dentro de la acción de tutela que instauró ELVIA JULIA MERCADO ACEVEDO, Alcaldesa de Sucre, contra los JUZGADOS PROMISCUO MUNICIPAL y PROMISCUO DEL CIRCUITO de esa misma localidad.

ANTECEDENTES La acción de tutela la presentó, a través de apoderado, ELVIRA JULIA MERCADO ACEVEDO, en su condición de Alcaldesa del Municipio de Sucre (Sucre), contra los funcionarios mencionados, por violación al debido proceso al dictar las providencias del 20 de agosto de 2008 y el 16 de enero de 2009, dentro del incidente de desacato promovido por los impugnantes, por medio de las cuales se le impuso una sanción de arresto de 15 días y una multa equivalente a 5 salarios mínimos mensuales, por considerar que había incumplido el fallo de tutela del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre del 16 de junio de 2008.

La acción de tutela se fundamentó en que los recurrentes adelantaron una acción constitucional contra el Municipio de Sucre (Sucre), por la supuesta vulneración del derecho de petición; el Juzgado Primero Promiscuo Municipal, el 23 de abril de 2008, negó el amparo, porque consideró que ya se había adelantado otra acción similar en el Juzgado Promiscuo del Circuito, en la cual se les amparó el derecho mediante fallo del 13 de noviembre de 2003; en esa oportunidad adelantaron también el incidente de desacató y el Tribunal revocó la sanción impuesta al Alcalde, el 14 de julio de 2004; el Juzgado Promiscuo del Circuito, al conocer la impugnación del fallo del 23 de abril de 2008, lo revocó, el 16 de junio de ese año, tuteló el derecho de petición y ordenó a la Alcaldesa que “ en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, deberá responder las peticiones que le formulara (sic) los actores en el mes de diciembre de 2007 y enero de 2008 ”; el 16 de julio siguiente los accionantes, aquí impugnantes, promovieron incidente de desacato porque “ lo contestado –por la alcaldesa- no respondió en lo absoluto a lo solicitado por mis poderdantes en la petición, ni a lo provocado en el trámite de amparo y mucho menos se relaciona con lo que el operador judicial en sentencia de tutela obligó a ejecutar a la accionada”; el 20 de agosto de 2008, el Juzgado Promiscuo Municipal, le impuso a la Alcaldesa, por desacato, una sanción equivalente a 30 días de arresto y, el 16 de enero de 2009, el Juzgado promiscuo del Circuito la modificó a 15 días.

Las peticiones presentadas en diciembre de 2007 a la Alcaldesa, consistían en que se les liquidara o cuantificara el reconocimiento de derechos laborales y prestaciones reconocidas en actos administrativos y en enero de 2008 reclamaron la indemnización moratoria; para darle cumplimiento a la orden del fallo de tutela, la Alcaldesa les comunicó que “ los derechos de carácter laboral reclamados por usted deben ser resultado de un proceso declarativo ante la jurisdicción competente, por encontrarse derechos litigiosos o en materia de discusión, así acontece con su solicitud relacionada con el reconocimiento de sanción moratoria, toda vez que esta tiene que ser declarada por una autoridad a través de un procedimiento con aplicación de los principios y garantías procesales, en virtud de que la sanción moratoria no opera para el sector público ”; además les hizo saber que el Municipio no contaba con los documentos necesarios para establecer la viabilidad del pago de las prestaciones reclamadas, por encontrarse la documentación en la Secretaría de Educación del Departamento y concluyó diciéndoles que “ era imposible cuantificar unos derechos que a la luz de las normas que los regulan no sabemos si les corresponde o no o si se encuentran prescritos, además de que carecemos de bases para hacerla, razón por la cual los instamos a que utilicen los mecanismos adecuados ya que no se pueden cuantificar acreencias laborales de carácter litigioso a través de una tutela, cuando existen los medios adecuados ”; en anterior acción de tutela por los mismos hechos, al desatar el incidente de desacato el Tribunal, el 14 de julio de 2004, negó la imposición de sanción; pero además la Alcaldía profirió la Resolución 621 el 14 de agosto de 2008 dándole respuesta a las reclamaciones y en su parte resolutiva dispuso: “ Artículo Primero.- Negar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales solicitadas por los peticionarios… y por ende la liquidación y pago de la indemnización moratoria”; así las cosas con el acto administrativo podían concurrir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en demanda del restablecimiento de sus derechos; como con las comunicaciones y el acto administrativo se dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, la sanción proferida constituye una vía de hecho y un desconocimiento de las pruebas presentadas.

Por lo anterior solicitó revocar la providencia del 20 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Sucre y la del 16 de enero de 2009, dictada por el Juez promiscuo del Circuito de la misma ciudad, por medio de las cuales se le impuso una sanción de 15 días de arresto inconmutable. TRÁMITE IMPARTIDO El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, mediante auto del 3 de febrero de 2009, avocó el conocimiento de la tutela, ordenó notificar a los accionados para que ejercieran su derecho de defensa y a las partes; vinculó a los intervinientes en la acción de tutela anterior y ordenó notificarlos para que ejercieran su derecho de contradicción y defensa (folios 64 y 65).

El Juez promiscuo Municipal de Sucre informó que para la fecha de imposición de la sanción no se encontraba ejerciendo el cargo y su actuación se limitó a darle cumplimiento a la sanción impuesta por el Superior (folios 112 y 113). El Juez Promiscuo del Circuito de Sucre informó que el apoderado judicial de los actores, en la acción de tutela, presentó incidente de desacato porque “ lo contestado no responde en lo absoluto a lo solicitado por mis poderdantes en la petición, ni a lo provocado en el trámite de amparo y mucho menos se relaciona con lo que el operador judicial en sentencia de tutela obligó a ejecutar a la accionada’.

Anexó copia de la sentencia de segunda instancia, y las comunicaciones enviadas por la señora YANELIS VILLAMIZAR, alcaldesa encargada del municipio de Sucre, a los señores JOSÉ ÁVILA MARTÍNEZ, ENALBA HOYOS RODRÍGUEZ, UBADEL BARRIOSNUEVO VILLARREAL, ARELIS MENCO VANEGAS y ROSA ROMERO JIMÉNEZ”; en el trámite del incidente la Alcaldesa informó, el 15 de octubre de 2008, que había expedido la Resolución 821 el 14 de agosto de 2008 por medio de la cual negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y, por consiguiente, la liquidación solicitada y la indemnización moratoria; así mismo el 15 de octubre de 2008 JOSÉ RAFAEL ÁVILA MARTÍNEZ, MARCOS SÁNCHEZ BUELVAS y MANUEL ESTEBAN REQUENA HERNÁNDEZ, le hicieron entrega de una copia del mismo acto administrativo considerándolo como una burla para ellos y a la justicia; para verificar la existencia de la citada Resolución practicó una diligencia de Inspección Judicial a la Alcaldía y estableció que la Resolución se encontraba “ sin foliar y sin incorporar al fólder No. 4… la Resolución 821 A existe enmendadura en letra y número del 14 de agosto, la resolución 822 tiene corrector… al solicitar la carpeta que contiene los edictos… la Secretaria hace entrega de uno (1) folio que contiene el Edicto emplazatorio a los incidentistas, el cual fue desfijado el día 23 de septiembre de 2008 ”; para resolver la consulta el Juzgado consideró que “ ante la solicitud de los Accionantes de requerirle a la Administración Municipal de Sucre, Sucre la expedición de dos actos administrativos: el primero tendiente a que se les liquidara o cuantificara el reconocimiento de derechos laborales y prestaciones contenidos en resoluciones expedidas por el Municipio de Sucre entre los meses de noviembre de 2003 a febrero de 2004 y, el segundo, se les reconozca, liquide y ordene el pago de la sanción moratoria, a la cual tienen derecho ”, pero la Alcaldesa contestó cuestionando la procedibilidad de la acción y luego, “ con el propósito de alegar un hecho superado, expidió un Acto Administrativo el 14 de agosto de 2008 ”, el cual considera que no se expidió en esa fecha sino posterior y se notificó en edicto que no reunió los requisitos del artículo 45 del C.C.A.; por esta razón confirmó la sanción por desacato y concluye diciendo que “ se comprobó que la respuesta de la administración del municipio de Sucre siempre fue la misma: al impugnar el fallo de tutela, al trámite del incidente de desacato y en la Consulta, pues si observamos las consideraciones 5ª, 6ª, 7ª y 8ª de la Resolución 821 de fecha 14 de agosto de 2008, también las expone, resultando insoslayablemente determinar que la sancionada en realidad desacató la orden judicial ”; con su informe pretende demostrar que no existió una vía de hecho y la decisión no es lesiva de los derechos fundamentales de la Alcaldesa (folios 114 a 125).

En sentencia del 13 de febrero de 2009, el Tribunal concedió el amparo y ordenó dejar sin efecto las providencias del 20 de agosto de 2008 y 16 de enero de 2009 por medio de las cuales se impuso sanción a la actora, porque consideró que demostró que el 20 de junio de 2008 informó a los peticionarios la imposibilidad de establecer la viabilidad de sus reclamaciones por no tener la documentación necesaria y que mediante la Resolución No. 821 del 14 de agosto de 2008 negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas, lo mismo que la sanción moratoria, providencia que fue notificada por edicto; confrontados los elementos probatorios con la actividad desplegada por la tutelada es claro que se configuró una vía de hecho, conclusión a la que llega después de confrontar la orden del fallo de tutela y las respuestas que se le dieron a los accionantes en las comunicaciones del 20 de junio de 2008 y la Resolución 821 de 2008 y “ el hecho de que la respuesta fuese negativa, o de que inicialmente se diese mediante comunicación, o de que posteriormente y estando en trámite de consulta la orden de desacato, la Alcaldía hubiese proferido una resolución cuyo contenido recoge lo dicho en las comunicaciones precedentes, en nada afecta la conclusión anterior” y concluye que los accionados incurrieron en una vía de hecho “ al no valorar adecuadamente el material probatorio obrante al expediente y donde se demostraba el cumplimiento de la sentencia de tutela de fecha 16 de junio de 2008 ” (folios 152 a 163).

Los terceros vinculados impugnaron la decisión porque consideran, según el escrito presentado por algunos de los recurrentes, que no se les ha cumplido con lo que pidieron “ que fue una liquidación que está pendiente por hacerse y que es legal y la merecemos y la Administración de Sucre no ha hecho por lo tanto no ha cumplido con la obligación de satisfacer nuestro derecho de petición ” (folios 170 a 173 y 220 a 223).

SE CONSIDERA Esta Sala ha mantenido el criterio de la improcedencia de la tutela contra providencias o sentencias judiciales, salvo que con las actuaciones u omisiones de los jueces, resulten violados, en forma evidente, derechos constitucionales fundamentales. El juez constitucional tiene la obligación de establecer el cumplimiento de los fallos de tutela y para ello, existe la posibilidad de tramitar, a petición del interesado, el incidente de desacato que tiene como finalidad que se cumpla la orden expedida en la providencia que decidió el amparo constitución y la sanción constituye una forma de obtener el cumplimiento de la decisión, siendo necesario establecer la negligencia del accionado.

El derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, derecho de carácter fundamental y por consiguiente susceptible de protección por vía de tutela, tiene como finalidad obtener una pronta respuesta, por parte de la autoridad ante quien se ha dirigido, resuelta de fondo sin que implique aceptación de lo planteado, es decir bien puede ser favorable o desfavorable al peticionario.

En este asunto, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función del juez de tutela se limita a establecer si el juez que decidió el incidente de desacato actuó con base en la decisión de tutela originalmente proferida, si respetó el debido proceso de las partes y por último, si fuere necesario, si la sanción no es arbitraria.

De acuerdo con la respuesta de los mismos accionados, quedó establecido que mediante fallo de tutela del 16 de junio de 2008, se impartió una orden dirigida a la Alcaldesa, decidir un derecho de petición: “en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de esta decisión, deberá responder las peticiones que le formularon los actores en el mes de diciembre de 2007 y enero de 2008 ”; igualmente en las providencias que resolvieron el incidente de desacato los jueces dejaron establecido que la accionante dio respuesta, no como pretendían, cuantificándoles unas prestaciones, sino que por el contrario, les indicó que la administración municipal no podía liquidarlas en tanto que carecía de bases para su cuantificación, ni podía definir si se encontraban prescritas, invitándolos a iniciar las acciones correspondientes; además, el juez que resolvió la consulta del incidente de desacato, encontró que también se expidió un acto administrativo que negó el reconocimiento, pero desconociendo la presunción de legalidad, no lo tuvo en cuenta porque consideró que existían algunas irregularidades en su expedición, cuando corresponde decidirlo a la jurisdicción contencioso administrativa.

Como lo consideró el Tribunal, en el fallo impugnado, los accionados incurrieron en una vía de hecho al no tener en cuenta que la Alcaldesa le dio cumplimiento a la orden de tutela y en el transcurso del incidente presentó los documentos con los cuales demostró haber dado respuesta a los derechos de petición, razón por la cual no podía ser sancionada, pues para que se configure la violación por incumplimiento, el infractor sólo puede ser sancionado si ha actuado con dolo o culpa.

Por lo anterior la Sala considera que las providencias proferidas por el Juzgado Promiscuo Municipal de Sucre el 20 de agosto de 2008 y por el Juzgado promiscuo del Circuito de la misma ciudad, el 16 de enero de 2009, mediante las cuales se sancionó a la Alcaldesa de la misma localidad con 15 días de arresto y multa de 5 salarios mínimo legales mensuales vigentes, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y en consecuencia se confirmará el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- NEGAR la nulidad solicitada por las razones expuestas en la parte considerativa. TERCERO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. CUARTO.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ DINORA CECILIA DURÁN MEDINA Secretaria SALVAMENTO DE VOTO Radicación Tutela 24519 Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito expresar las razones por las cuales me separo de la decisión, pues, en mi sentir, como lo venía sosteniendo unánimemente esta Sala de Casación, no procede la tutela contra decisiones judiciales, por no ser dable mediante esta acción injerirse en la órbita de competencia de otras autoridades judiciales, ni invalidar los efectos de sus providencias; además, porque esa posibilidad no cuenta con un respaldo normativo expreso e iría en contra de los principios de cosa juzgada y de autonomía judicial.

Lo precedente se halla fundamentado, esencialmente: a) en que la Constitución Política no previó expresamente la acción de tutela contra decisiones judiciales y sólo mencionó y reguló tal posibilidad en los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, disposiciones que, a la postre, fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional bajo el argumento de constituir un exabrupto jurídico el aceptar tal clase de amparo (Sentencia C 543/92), soportes supralegal, legal y jurisprudencial que conservan toda su vigencia; b) la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada indudablemente hacen parte del debido proceso regulado en el artículo 29 de la Constitución, por ello los ciudadanos que acuden al órgano jurisdiccional y se someten a las reglas de los procesos, competencias preestablecidas y decisiones proferidas por el juez natural, no pueden ser sorprendidos en su buena fe al reabrirse el debate indefinidamente, ante un juez, en la mayoría de los casos, no especializado y con el mismo margen de falibilidad como seres humanos; y c) porque sabido es que ningún ciudadano puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho – non bis in idem --, máxime que constituye principio rector en el Estado Social de Derecho que el juez de conocimiento debe velar por la guarda de los derechos fundamentales.

En estos breves términos dejo expresado mi salvamento de voto. Fecha ut supra ISAURA VARGAS DIAZ SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADO GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA No comparto la decisión adoptada, porque en mi opinión la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, en virtud de los principios de autonomía e independencia de los jueces, columna vertebral de todo Estado de Derecho, tal como durante mucho tiempo y de manera pacífica y reiterada lo consideró esta Sala de la Corte Suprema de Justicia, con apoyo en varios argumentos jurídicos sólidos que mantienen plena vigencia. Para no abundar en esas serias razones, suficientemente conocidas y que ahora no son compartidas por la mayoría, estimo suficiente remitirme a lo que argumentó la Sala en fallo del 29 de octubre de 1998: “Conforme lo ha dicho en múltiples ocasiones esta Sala de la Corte Suprema de Justicia, la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, en los cuales se permitía el ejerci​cio de la acción de tutela contra providencias judiciales, retiró de nuestro ordenamiento jurídico el único aparente fundamento que existía para la procedencia de dicha acción contra cualquier providencia que en desarrollo de un proceso o actuación judicial se profiera.

“Como la misma Constitución Nacional establece en su artículo 243 que los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccio​nal "hacen tránsito a cosa juzgada constitucional", disponiendo igualmente que "ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declara​do inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución", se cae de su peso, o por lo menos así lo considera esta Sala de la Corte Suprema de Justicia, que mientras no sean modificados los artículos 1º, 228, 229 y 230 de la Consti​tución en vigor, no es posible "reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo", vale decir, el contenido material de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, ni tampoco soslayar el efecto de cosa juzgada constitucional del fallo de la Corte Constitucional mediante el expediente de calificar la sentencia o la providencia judicial que le pone fin al proceso, de ser algo distinto a lo que por su naturaleza, forma y contenido son dichas actuaciones judiciales.

Con el acostumbrado respeto, Fecha ut supra. GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA PAGE 19