CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia 1 18 República de Colombia Tutela 23335 Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrada ponente: ISAURA VARGAS DIAZ Tutela No. 23.335 Acta No. 005 Bogotá D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil nueve (2009). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por BEATRIZ MARTÍNEZ DE VARGAS, contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, el 4 de diciembre de 2008 (fls. 112 a 119 vto.), dentro de la acción de tutela instaurada por la impugnante contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, UNIVERSIDAD NACIONAL, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

I.

ANTECEDENTES Con el específico propósito de que se ordene a las accionadas: (i) " Decretar el ajuste salarial necesario para garantizar la actualización plena de mi salario al año 2008 ”; (ii) “ el reconocimiento y pago a mi favor de los salarios que se me adeudan correspondientes al año 2006, como consecuencia de la diferencia existente entre el ajuste hecho a mi salario en el año 2006 y el ajuste que el Gobierno debió hacer en ese año de acuerdo al índice acumulado de inflación durante el cuatrienio 2002 a 2006";

(iii) “ La reliquidación y pago de los salarios que se me adeudan, correspondientes a los años 2007 y 2008, como consecuencia de haber hecho la liquidación del ajuste anual de los mismos, sobre una base inferior a la debida …” (folio 9) BEATRIZ MARTÍNEZ DE VARGAS, instauró el amparo constitucional por considerar vulnerados sus derechos fundamentales “a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, al salario mínimo vital y móvil”.

Como sustento de lo anterior señaló, en síntesis, que se encuentra vinculada a la Universidad Nacional de Colombia desde noviembre de 1981; que actualmente desempeña el cargo de “ profesora Asociada en dedicación Exclusiva ”; que durante el cuatrienio comprendido entre los años 2002 y 2006 el Gobierno Nacional realizó varios ajustes a los sueldos de los servidores públicos superiores de dos salarios mínimos, que al ser computados entre sí, terminaron siendo inferiores al índice acumulado de inflación en el mismo período de tiempo; que de acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional incumplió lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-931 de 2004, al no permitirles a los trabajadores públicos mantener la actualización plena de su salario de conformidad con el índice acumulado de inflación. Indicó que el incumplimiento de esta obligación por parte del Gobierno Nacional en el año 2006 ocasionó una disminución real de su salario que se ha proyectado en los años siguientes (2007 y 2008), toda vez que la base salarial con la que se calcularon los ajustes salariales es inferior a la que “ debió ser”, generando así una deuda acumulada de remuneraciones no pagadas durante los últimos tres años; que por el contrario, los sueldos de los servidores públicos que perciben menos de dos salarios mínimos sí se incrementaron, manteniendo su capacidad adquisitiva y ajustándose, en algunos casos, por encima del IPC.

Arguyó que la Asociación Sindical de Profesores Universitarios elevó derecho de petición el 17 de junio de 2006 ante el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Ministra de Educación, solicitando que les ajustaran los salarios de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sin embargo estos no se pronunciaron sobre lo dispuesto por la citada Corporación. Afirmó que el 22 de noviembre de 2007 la Federación Nacional de Profesores Universitarios radicó otro derecho de petición ante la Presidencia de la República, instando a que se reajustara el salario de los años 2002 a 2007 conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-931 de 2004, a lo cual el Gobierno respondió que había efectuado el reajuste salarial del 2006 con base en el IPC del 2005, “ Ajuste inferior al índice acumulado de inflación que ya había ordenado la Corte Constitucional ”.

Sostuvo que el 11 de diciembre de 2007 el Consejo Superior Universitario da la Universidad Nacional presentó las inquietudes mencionadas ante el Ministerio de Hacienda, el cual contestó “… que le corresponde a la Universidad, en cabeza del Consejo Superior, atender las solicitudes presentadas por los docentes, razón por la cual devuelvo los derechos de petición respectivos”.

Consideración que ratificó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en sentencia del 5 de marzo de 2008, donde consideró que “… corresponde a la Universidad Nacional de Colombia responder las peticiones y expedir los actos administrativos particulares relacionados con el reconocimiento, liquidación y pago de los ajustes salariales de los peticionarios”.

(Folios 3 y 4). Señaló que la Asociación Sindical de Profesores Universitarios ha enviado comunicaciones al Congreso de la República en vísperas de la aprobación del Presupuesto General de la Nación correspondientes a las vigencias de los años 2006, 2007, 2008 y 2009, solicitando el cumplimiento de la citada sentencia; que de acuerdo a lo expuesto, se han agotado las diferentes vías para reclamar el acatamiento de la jurisprudencia constitucional, por lo que su salario, y el de los demás docentes, continuará desvalorándose en el futuro de manera geométrica.

Finalmente agregó que la jurisprudencia constitucional ha justificado el uso de la acción de tutela como mecanismo idóneo y adecuado para obtener el cumplimiento de fallos judiciales. II. TRÁMITE La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó el conocimiento de la acción de tutela el 25 de noviembre de 2008 y corrió traslado a los accionados (folios 53 y 54).

La Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública, al dar contestación a la acción impetrada, señaló que la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000 no autorizó el pago indexado o con intereses moratorios de los salarios de los servidores públicos que se encuentran cobijados por la Ley 4ª de 1992, sino que declaró que el incremento salarial se debe aplicar a todos los empleos sin discriminación alguna; que la pretensión de los docentes universitarios, referente a la indexación y pago de intereses moratorios, es inviable debido a las restricciones legales, constitucionales y presupuestales.

Adujo que el incremento salarial que anualmente decreta el Gobierno Nacional para los diferentes servidores públicos se ajusta a la ley de apropiaciones para cada vigencia fiscal, la cual depende del Plan Nacional de Desarrollo; que además este incremento está orientado a garantizar que los funcionarios conserven el poder adquisitivo de sus salarios, al tiempo que pretende equilibrar “… los compromisos que emanan de la política social en un Estado carente de los recursos suficientes para cubrir la (sic) totalidades de las necesidades básicas insatisfechas de la sociedad colombiana y, en particular, de las clases menos favorecidas…”.

Sostuvo que la Corte Constitucional ha aclarado en su jurisprudencia que los ajustes anuales deben respetar el principio de la progresividad por escalas salariales, “ y que de existir limitaciones al referido derecho no se constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente, sino un horro (sic) para hacer sostenible el gasto social ”.

Indicó que los decretos salariales anuales del personal docente de las universidades públicas se encuentran ajustados a la Constitución, a la Ley 4ª de 1992 y no han sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; que la presente acción es improcedente por invocar actos de carácter general, impersonal y abstracto como son los decretos salariales anuales por medio de los cuales el Gobierno ha establecido la remuneración de los docentes oficiales, cuyo control de legalidad corresponde al Consejo de Estado.

Por último agregó que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, como son las acciones de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho; que la demandante no se encontraba frente a un perjuicio irremediable dado que no se le estaba afectando el mínimo vital ni otros derechos fundamentales; que el juez de tutela no está facultado para decretar el incremento o nivelación salarial de los servidores públicos que prestan sus servicios a las universidades, como tampoco lo es para ordenar el gasto y menos aún cuando éste no se encuentre presupuestado (folios 61 a 69).

Asimismo, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad Nacional de Colombia se opuso a la prosperidad del escrito tutelar, alegando que la autonomía universitaria se ejerce dentro y conforme a la ley y la Constitución, por lo que no es un derecho absoluto de autorregulación, autodefinición y autodeterminación; que el ordenamiento jurídico expresamente reservó la facultad de regular y definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos al Congreso y al Gobierno Nacional; que en ese orden de ideas es el Presidente de la República junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Educación Nacional quienes anualmente expiden los decretos de reajuste salarial para los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales, razón por la cual es reservado de su competencia el ajustarlos conforme los parámetros de la Corte Constitucional.

Advirtió que la Universidad sólo podría acceder a las peticiones de la accionante si el Gobierno previamente se hubiese pronunciado al respecto, ordenando el reajuste porcentual del salario, porque en caso contrario incurriría en sanciones fiscales, administrativas, penales, civiles y disciplinarias; que la presente acción era improcedente, por cuanto la Universidad Nacional no ha vulnerado derecho alguno; que existen otros medios de defensa judicial como la acción simple de nulidad.

Señaló que dado el caso de que se le estuviese vulnerando el derecho al mínimo vital, sería el Gobierno Nacional quien incurriría en dicha violación; que en lo que respecta al derecho a la igualdad, la demandante no aportó los elementos probatorios para efectuar el ejercicio de comparación frente a personas que estuvieran en los mismos supuestos de hecho y se les hubiese dado un tratamiento jurídico diferente; que en la presente tutela la accionante no se encuentra bajo la amenaza de un perjuicio irremediable, y menos aún cuando solicita el reajuste salarial desde el año 2006.

Por su parte, la Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, al dar contestación a la queja constitucional afirmó que el Gobierno Nacional ha dado estricto cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-1017 de 2003 y C-931 de 2004 en cuanto a los incrementos salariales aprobados para los años 2005, 2006 y 2007, asegurándose de que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa y móvil, y reconociendo la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario ya que los ajustes han sido iguales o superiores al índice de inflación; que la Nación apropia los recursos globales a las universidades públicas y éstas, en ejercicio de la autonomía universitaria, son quienes elaboran sus presupuestos de acuerdo con las necesidades del ente universitario.

Agregó que la acción de amparo es un mecanismo subsidiario el cual sólo procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual no se presenta en el caso que se estudia; que tampoco procede para cuestionar actos administrativos o para reformar lo establecido en una disposición legal.

Finalmente solicitó que se desvincule de esta demanda. De la misma manera, el apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República arguyó que la Universidad Nacional, como ente autónomo, es competente para resolver de fondo las reclamaciones de la tutelante; que el Presidente de la República está habilitado para transferir responsabilidades y tareas a los establecimientos públicos de orden nacional por medio de la descongestión de funciones según lo dispone el artículo 209 de la Constitución; que es irregular la convocatoria a la Presidencia de la República ya que no tiene la representación judicial de la Nación, y que incluso carece de capacidad jurídica para ser parte en un proceso judicial.

Indicó que por sustracción de materia la Presidencia no puede haber conculcado ningún derecho de primera generación de la interesada, porque el objeto social, su misión institucional y la competencia funcional no tienen una relación directa con las pretensiones; que si prosperara el amparo contra el Presidente, el fallo no se podría observar porque no ostenta la competencia funcional para la protección de los derechos al trabajo, igualdad y salario mínimo vital y móvil.

Señaló que a través de la acción de tutela no se pueden discutir actos de carácter general y abstracto; que el censor constitucional no puede convertirse en ordenador del gasto para imponer al Gobierno Nacional a realizar un reajuste salarial, comprometiendo los dineros públicos; que se desvaneció la razón de ser de la presente acción, dado que han transcurrido más de seis años para hacer exigible el reajuste.

A su vez, el Asesor de la Oficina Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó negar por improcedente esta acción. Arguyó que no era responsable por el pago de las acreencias laborales que se reclamaban toda vez que la obligación está a cargo de la Universidad Nacional; que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2008, consideró que la Universidad Nacional debe expedir los actos administrativos particulares relacionados al reconocimiento, liquidación y pago de los ajustes salariales de los peticionarios.

Adujo que no tiene la potestad de reconocer ni de realizar cambios en el régimen salarial interno de las universidades, porque el Ministerio debe respetar y proteger el ejercicio de la Autonomía Universitaria. Finalmente, solicitó se le desvinculara de la acción impetrada. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante sentencia de 4 de diciembre de 2008, negó la acción de tutela impetrada.

Consideró la Corporación que “… lo pretendido no se encuentra en la órbita de los derechos fundamentales, según lo estatuido por el art. 2º del Decreto 306 de 1992 y que hace imperativo la improcedencia de la acción de tutela instaurada…”; que la actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable dado que actualmente se encuentra devengando sus salarios (folios 112 a 119 vto.).

III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionante presentó escrito de impugnación con el propósito de que se revoque la sentencia. Para tal fin arguyó, en síntesis, que el objeto de la presente acción no es el pago de acreencias laborales sino que se ordene a las autoridades competentes que acaten lo decidido por la Corte Constitucional en las sentencias C-815 de 1999, C-1433 de 2001, C-1017 de 2003 y C-931 de 2004, con el fin de que se le preserven los derechos fundamentales vulnerados.

Finalmente agregó que “ Mantener esta decisión implicaría que en el futuro el desconocimiento que se ha producido de las sentencias de constitucionalidad puede seguirse realizando puesto que no habría acción alguna para obligar a su cumplimiento”. (Folios 126). IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Conforme ha reiterado la Sala, el objeto principal de la acción de tutela es garantizar la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando exista motivo para ello, razón por la cual solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, situación que no se da en el presente caso.

Es importante recordar que el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las que son dictadas con autonomía por el ejecutivo, conforme a facultades que le han reservado la Constitución Política y la Ley (art. 150-19, literales e y f, art. 189-14 de la Constitución, y la Ley 4ª de 1992).

En el caso bajo estudio pretende la accionante que se ordene al Gobierno Nacional “ Decretar el ajuste salarial necesario para garantizar la actualización plena de mi salario al año 2008… ” respetando los criterios de justicia, equidad y proporcionalidad. Además, reliquidar y pagar los salarios que se le adeudan, “ de acuerdo al índice acumulado de inflación durante el cuatrienio 2002 a 2006”.

En el presente asunto, según lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la acción de tutela, porque lo que pretende la accionante es que se inaplique o se modifique el Decreto 386 de 2006, por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales, el cual es un acto de contenido general, impersonal y abstracto y como tal, no es susceptible de estudio mediante acción de tutela, puesto que de así proceder, se desconocería su objeto, cual es, como ya se dijo, que los derechos fundamentales vulnerados o amenazados deben ser en circunstancias concretas de una persona determinada, por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública.

En efecto, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 6º establece: “ Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá…5º.) Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, de manera que a la luz de esta normatividad, el amparo constitucional deprecado es improcedente cuando se trate de actos de contenido general, como ocurre en este caso, toda vez que el Decreto 386 de 2006 no está dirigido a una persona en particular sino que contiene las disposiciones en materia salarial y prestacional para un grupo de funcionarios.

Significa lo anterior que, por ser el acto de contenido general, impersonal y abstracto, el interesado dispone de otros medios de defensa para hacer valer sus derechos, como son las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Por último, es de advertir que el tema relacionado a los incrementos salariales de los docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales, es del resorte exclusivo del Gobierno Nacional, conforme a las facultades constitucionales y legales que se le atribuyen, sin que resulte procedente que a través de una acción de tutela se pretenda la usurpación de las competencias debidamente delimitadas por el legislador en aspectos salariales y prestacionales de los servidores públicos; pues una decisión de tal naturaleza por parte de los operadores jurídicos generaría necesariamente una alteración en el Presupuesto General de la Nación, asunto que tampoco le compete al juez de tutela por ser propio de otras ramas del poder público.

Las razones consignadas, estima la Corporación, son suficientes para confirmar la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley: V.

RESUELVE

1.- CONFIRMAR la sentencia de fecha 4 de diciembre de 2008, proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ. 2.- Comunicar a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

ISAURA VARGAS DÍAZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERON GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GOMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria