CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrada Ponente: ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Radicación No. 21565 Acta No. 36 Bogotá D. C, dos (2) de julio de dos mil ocho (2008). Se resuelve la impugnación presentada por el MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y/o PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA contra la sentencia proferida el 29 de abril de 2008 por la SALA DE CONJUECES DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE POPAYÁN dentro de la acción de tutela instaurada por NEREIDA GUERRERO RODRÍGUEZ, BERNARDO JORDÁN MANZANO, JOSÉ GREGORIO ROSERO VARGAS, ZAMIRA SANDOVAL ISDITH, ARMANDO GERMÁN PORTILLA PÉREZ, SANDRA PATRICIA MOLINA IBARRA, VELIANERY MANZANO VALENCIA, LUZ DE LA TORRE VARGAS, GABRIEL HURTADO ISAZA y ALVARO ERNESTO PÉREZ MONTENEGRO contra la NACIÓN, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
ANTECEDENTES Pretenden los accionantes en su condición de empleados del Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, trabajo digno, justicia y equidad vulnerados como consecuencia de una remuneración salarial discriminatoria. Exponen que el Congreso expidió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual se le señalan normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; en desarrollo de la Ley el Gobierno nacional expidió los Decretos 610 y 1239 de 1998, garantizando a Magistrados de Tribunales y Secretarios de las Altas Cortes una bonificación por compensación en proporción equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados el Consejo Superior de la Judicatura, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado y omitió con relación a los restantes cargos expedir el acto administrativo disponiendo la nivelación ordenada por la Ley; la compensación ordenada a un grupo de empleados configura una discriminación. La diferencia existente entre los salarios de los Magistrados de las Altas Cortes es astronómica y la carga laboral es similar tanto cuantitativa como cualitativamente; al no existir una nivelación salarial, se presenta una injustificada desigualdad y los lleva a recibir tratamiento diferente y discriminatorio.
Por lo anterior solicitan se ordene al Gobierno Nacional expedir los decretos necesarios reconociendo la nivelación salarial con efectividad a partir del 1 de enero de 2008 y los retroactivos se hagan efectivos en un término no inferior a un año, para lo cual se debeán efectuar las apropiaciones, adiciones, traslados y aplicativos presupuestales suficientes para cubrir los derechos salariales y se disponga que los aumentos se paguen por nómina y en forma mensual.
TRÁMITE IMPARTIDO La Sala de Conjueces del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán mediante auto del 17 de abril de 2008, avocó el conocimiento de la tutela, dispuso enterar de la decisión a las autoridades accionadas para que informaran todo lo relacionado con los hechos. El MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA manifiesta que los argumentos de la peticionaria carecen de sustento legal, porque el Decreto 610 de 1998 fue expedido de conformidad con las normas, criterios y objetivos establecidos en la Ley 4 de 1992; la acción es improcedente por cuanto la actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, porque la nivelación salarial no es susceptible de ser reclamada por este medio y al Juez Constitucional no le es dable reconocer incrementos salariales ni ordenar al ejecutivo que lo haga y de los hechos relacionados no se percibe la existencia de un perjuicio irremediable (folios 57 a 60).
El CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, manifestó que no procedía la acción de tutela, por existir otro medio de defensa judicial, como es acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, para lo cual deben hacer uso del derecho de petición; propuso las excepciones de falta de competencia, inexistencia de causa para tutelar, inexistencia del demandado, ineptitud de la demanda de tutela, y falta de legitimación por pasiva; solicita se niegue el amparo y se declare que no tienen responsabilidad en los hechos denunciados (folios 63 a 80).
El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA sostiene que no tiene competencia funcional para resolver las pretensiones de la accionante y considera que hay una deficiente conformación en uno de los extremos de la relación procesal; la protección de los derechos presuntamente vulnerados de la accionante le corresponde a otros órganos del Estado y el competente para dirimir la controversia, previo el agotamiento de la vía gubernativa, es la jurisdicción Contencioso Administrativa; los preceptos atacados, de acuerdo con la teoría constitucional y administrativa, son actos de carácter general, impersonal y abstracto y por consiguiente no procede la acción de tutela contra ellos.
Por lo anterior solicita se niegue por improcedente (folios 87 a 92). El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA se opuso a que prosperen las declaraciones solicitadas por ser improcedentes y no constituir la acción de tutela el mecanismo idóneo para lograr los reajustes salariales; la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de acuerdo con los literales h) e i) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 debe consultar el marco general de la política macroeconómica y fiscal y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, es decir las limitaciones presupuestales contenidas en la Ley de Presupuesto General de la Nación; contrario a lo afirmado por los tutelantes ante las diferencias salariales existentes el Gobierno Nacional dictó el Decreto 57 del 7 de enero de 1993 por medio del cual se desarrolló un nuevo régimen salarial a los empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, que incorpora una similitud de tratamiento salarial y prestacional a quien opten por él. Solicita se rechace por improcedente la acción de tutela además que carece de inmediatez porque el Decreto 610 fue expedido en 1998, hace más de 8 años (folios 99 a 104).
El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, luego de un análisis de la competencia para la fijación del régimen salarial, la disponibilidad presupuestal y las restricciones fiscales, concluye que los criterios plasmados en la Constitución Política conducen a la imposibilidad de efectuar un aumento salarial diferente al propuesto por el Gobierno Nacional (folios 39 a 52 y 54 a 70).
En sentencia del 29 de abril de 2008 el Tribunal concedió el amparo solicitado, porque el Gobierno Nacional, con los Decretos 610 y 1239 de 1998, violó los criterios de nivelación y equidad establecidos en la Ley 4 de 1992 y discriminó a los funcionarios de la Rama, vulnerando el derecho a la igualdad y como el Gobierno Nacional desde 1998 ha mantenido vigente la discriminación no es de recibo el argumento de la inmediatez.
La decisión anterior fue recurrida por el MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, porque considera que no es el organismo competente para resolver el asunto planteado por los accionante; el fallo le impone una obligación de imposible cumplimiento teniendo en cuenta la competencia reglada de la administración y de las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto; la demanda se limita a efectuar unas aseveraciones que no atienden la naturaleza de la acción de tutela ni el verdadero alcance del derecho a la igualdad que se dice vulnerado; sostiene que existen otros mecanismos judiciales de defensa idóneos y no se observa la existencia de perjuicio irremediable; en consecuencia solicita se revoque el fallo (folios 207 a 210).
La Presidencia de la República insiste que no es competente para resolver de fondo las reclamaciones de los interesados, por falta de legitimación en la causa por pasiva; como los accionantes pretende la aplicación del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pero el plazo establecido por el legislador venció el 31 de diciembre de ese año; además la acción idónea es la de cumplimiento de que trata la Ley 393 de 1997; que los empleos que desempeñan los accionantes no son destinatarios de la Bonificación por compensación, conforme con el decreto 610 de 1998; que este decreto se clasifica como acto de carácter general, impersonal y abstracto; considera una extravagancia jurídica que prosperen preventivamente las tutelas para prevenir un conflicto laboral o económico, con base en un supuesto perjuicio irremediable; el censor constitucional no puede coadministrar y erigirse en ordenador del gasto para compeler al Gobierno nacional a efectuar un reajuste salarial comprometiendo dineros públicos; por lo anterior solicita se revoque el fallo (folios 212 a 218).
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública expuso, en esencia, que el juez de tutela no tiene competencia para ordenar el incremento salarios de los trabajadores públicos; que los accionantes no son destinatarios de la bonificación por compensación prevista en los decretos 610 y 1239 de 1998. CONSIDERACIONES Aspiran los accionantes, por vía de tutela, se ordene a LA NACIÓN, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MANISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, expidan los decretos para que se les reconozca una nivelación salarial como empleados judiciales a partir del 1 de enero de 2008, que se hagan las apropiaciones, adiciones v traslados presupuestales suficientes para cubrir los nuevos montos salariales que la actualización requiere y que se continúe efectuando el pago por nómina mensualmente, sin embargo, tal petición resulta improcedente, porque lo que en realidad plantean es un conflicto jurídico que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, tomando en cuenta la específica y restringida finalidad que el artículo 86 de la Constitución Política le otorgó a esta acción, esto es, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales “ cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública ”, además que la norma prevé que dicha acción “ sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”.
Del texto normativo trascrito surge con toda claridad que no es viable el ejercicio de esta acción si se pretermiten las acciones especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan lograr el reconocimiento de sus derechos, cuando consideren que los mismos han sido vulnerados, pues es de su naturaleza el carácter subsidiario o supletorio, razón por la cual no se puede utilizar para sustituir los cauces legales ordinarios o especiales, o para variar las reglas de la competencia. Es preciso tener en cuenta que el salario de los servidores públicos es fijado por normas jurídicas de alcance general, impersonal y abstracto, las que son dictadas con autonomía por el ejecutivo, conforme con facultades que le ha reservado la Constitución Política y la ley (arts. 150-19, literales e y f, y 189-14 de la Constitución y Ley 4ª de 1992).
El Decreto 610 de 1998, que expidió el Gobierno Nacional, es un acto de contenido general, impersonal y abstracto y como tal, no es susceptible de estudio mediante acción de tutela, puesto que de así proceder, se desconocería su objeto, cual es, como ya se dijo que los derechos fundamentales vulnerados o amenazados deben ser en circunstancias concretas de una persona determinada, por la acción o la omisión de un particular o de una autoridad pública.
En efecto, el Decreto 2591 de 1991, es su artículo 6º establece: “ Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá… 5º) Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, de manera que a la luz de esta normatividad, el amparo constitucional deprecado es improcedente cuando se trate de actos de contenido general, como ocurre en este caso, toda vez que el Decreto 610 de 1998 no está dirigido a una persona en particular sino que contiene el reconocimiento de una bonificación a un grupo de funcionarios.
Significa lo anterior, que el acto por ser de contenido general, impersonal y abstracto, los interesados disponen de otros medios de defensa para hacer valer los derechos, como son las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Además el tema relacionado a los incrementos salariales de los funcionarios y empleados de la rama judicial, es del resorte exclusivo del Gobierno Nacional, conforme a las facultades constitucionales y legales que se le atribuyen, sin que resulte procedente que a través de una acción de tutela se pretenda la usurpación de las competencias debidamente delimitadas por el legislador en aspectos salariales y prestacionales de los servidores públicos del sector central; pues una decisión de tal naturaleza por parte de los operadores jurídicos, generaría necesariamente una alteración en el Presupuesto General de la Nación, y que tampoco le compete al juez de tutela inmiscuirse en asuntos propios de otras ramas del poder público.
Por último, en lo referente a la supuesta violación al derecho de la igualdad, con base en el cual se concedió el amparo, observa la Sala que los accionantes pretenden que se les de el mismo tratamiento concedido a las beneficiados con el Decreto 610 de 1998, pero resulta evidente que son situaciones muy diferentes, pues los funcionarios judiciales beneficiados con esa norma ocupan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayor responsabilidad, experiencia, dedicación y conocimientos, respecto de los cuales los accionantes no demuestran estar en igualdad de condiciones.
En consecuencia, y sin que sean necesarias otras apreciaciones, se revocará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley: R E S U E L V E: PRIMERO.- REVOCAR el fallo impugnado y, en consecuencia, se deniega el amparo solicitado en contra de las entidades accionadas, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO. - COMUNICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ MARIA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria PAGE 2