CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 12 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No. 21485 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA Radicación No. 21485 Acta No. 36 Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil ocho (2008) Decide la Corte la impugnación interpuesta por el vicepresidente de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. “FIDUPREVISORA S.A.” contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA MARTA, el 12 de mayo de 2008, dentro de la acción de tutela que MARÍA OMAIRA DEL CARMEN CÓRDOBA CORREA promovió contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO, la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA, y LA FIDUPREVISORA S.A. I.

ANTECEDENTES La señora MARÍA OMAIRA DEL CARMEN CÓRDOBA CORREA, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela para que le sean tutelados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y de petición. En sustento de su solicitud de amparo constitucional señaló que es docente adscrita al DISTRITO TURÍSTICO CULTURAL E HISTÓRICO DE SANTA MARTA, y como tal, es beneficiaria del Régimen de Cesantías por anualidad.

Adujo que solicitó al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO, al cual se encuentra afiliada, el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, pues “las necesitaba para liberar la hipoteca que pesa sobre el bien inmueble que se identifica con la matrícula inmobiliaria No. 080”. Tal petición la hizo para que se le diera curso de manera prioritaria, pues estaba ad portas de que le iniciaran un proceso ejecutivo hipotecario.

Mediante Resolución No. 0109 del 29 de enero de 2008 se reconoció a su favor “solamente la suma de dos millones de pesos” cuando en realidad aspiraba al desembolso de la totalidad de sus cesantías, las cuales ascienden a una suma aproximada de ocho millones de pesos ($8.000.000), y ello con el único objetivo de “cancelar o al menos recoger gran parte de la deuda” que a su cargo tenía con DAVIVIENDA.

Sostuvo que “en la actualidad el banco se niega a recibir la suma de dos millones de pesos” en tanto dicho pago “no alcanza a normalizar el crédito”; por ello la entidad bancaria presentó en su contra proceso ejecutivo hipotecario, con el cual teme “perder el único patrimonio que tiene su familia”, pues sin lugar a dudas, la iniciación del cobro coactivo “produce la aceleración del plazo de la obligación”.

Considera que su derecho fundamental de petición le fue vulnerado en la medida en que la que elevó tenía un específico propósito, cual era obtener la totalidad de las cesantías para poder hacer un abono al crédito hipotecario que tiene con el Banco Davivienda. Reprocha el actuar del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO en tanto no obró conforme a derecho cuando resolvió acceder a la entrega de una suma inferior a la que solicitó, máxime si se tiene en cuenta que “la ley contempla los casos en que puede ser retirada las cesantías parciales y una de ellas es precisamente para la liberación de gravamen hipotecario”.

Así las cosas, dice que se le vulneró su derecho fundamental de petición, en tanto la respuesta de fondo que debía dar la accionada a la que elevó para obtener el pago de sus cesantías, debía contener la contestación que correspondiera exactamente con lo solicitado, esto es, “el reconocimiento total de las cesantías parciales acumuladas que le sirvieran en su momento para normalizar el crédito de vivienda”.

Dijo que también se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, porque “la entidad retiene parte de sus cesantías sin justificación legal”, con lo que de paso se pone en peligro su derecho fundamental a una vivienda digna ante la inminencia del proceso ejecutivo que ante la mora en que incurrió, debe adelantar DAVIVIENDA. La SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA MARTA avocó el conocimiento de la presente acción de tutela mediante auto del pasado 24 de abril de 2008.

Dentro del término de traslado correspondiente, la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA allegó escrito en el que explicó, brevemente, el trámite administrativo que se surte con ocasión de las solicitudes que se reciben para la liquidación de cesantías. Manifestó que la solicitud de la actora fue radicada el día 17 de mayo de 2007, y que dando cumplimiento al artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y al Decreto 2831 de ese mismo año, se hizo la liquidación, se proyectó la Resolución por medio del cual se ordenaba el pago correspondiente, y se envió a la FIDUPREVISORA S.A. para su aprobación; y que no obstante haberse expedido un proyecto inicial en el que se ordenaba el pago de $8.148.217 y “estando en el expediente las dos certificaciones expedidas por el Banco”, ésta última entidad dio su visto bueno sólo por la suma de $2.240.552.

La SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA, al dar respuesta al requerimiento que hizo el Tribunal para que informara, entre otras cosas, “si esa dependencia al momento de expedir la Resolución No. 0109 del 29 de enero de 2008, conocía que la deuda hipotecaria contraída por la aludida señora con la entidad bancaria DAVIVIENDA, ascendía a más de $20.000.000”, informó, en síntesis, que sí tenía conocimiento de que la deuda de la actora ascendía a más de esa suma, y que no obstante haber aportado con destino a LA FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. “las dos certificaciones del Banco”, aquélla “determinó mediante hoja de liquidación” que el pago procedente era por valor de $2.240.552, suma ésta por la que optó en tanto correspondía al saldo que de la obligación que se encuentra en mora.

Por último señaló que la entidad territorial, acatando las normas establecidas en el Decreto 1775, procedió con lo que la fiduciaria aprobó. Por último indicó que contra ese acto administrativo no sólo no se interpuso el recurso de reposición, sino que la interesada renunció al término de ejecutoria. Por su parte, LA FIDUPREVISORA S.A., a quien se vinculó oficiosamente dentro del trámite de tutela, señaló que “obra como entidad administradora de los recursos de la cuenta especial de la Nación, creada como Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con los cuales se procede a la cancelación de las prestaciones sociales de los docentes sometidos al régimen de excepción y que son reconocidas por los Secretarios de Educación de las entidades territoriales certificadas a las que se encuentren adscritos los educadores”; que su actuar se rige por lo señalado en el artículo 56 de la ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005; que para el caso de cancelación de cesantías solicitadas para liberación de hipoteca, se requiere que dicho gravamen se haya constituido con ocasión de la compra de vivienda del docente, y éste aporte, entre otros documentos, “la certificación de la deuda hipotecaria expedida por el respectivo acreedor hipotecario y folio de la matrícula inmobiliaria”.

Con relación a la solicitud de cesantía parcial para liberación de hipoteca reconocida a la accionante, manifestó que se reconoció el derecho y se canceló el valor reconocido en la Resolución No. 109 del 29 de enero de 2008, expedida por el Secretario de Educación de Santa Marta y que bajo esas circunstancias, ninguna vulneración de los derechos fundamentales de la actora puede predicarse.

La SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA MARTA profirió fallo el 12 de mayo de 2008. Consideró que LA FIDUPREVISORA S.A., quien de conformidad con el artículo 3 del Decreto 2831 de 2005 tiene “la última palabra” en la aprobación del proyecto de liquidación, en efecto vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria, al autorizar el pago de tan sólo $2.240.552 cuando no sólo se aportó certificado de que la deuda hipotecaria ascendía a la suma de $25.124.000, sino porque en realidad la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA elaboró un proyecto en el que ordenaba el giro de $8.148.217, suma ésta que corresponde a la totalidad de las cesantías acumuladas de la actora.

Además de ello, advirtió el Tribunal, que se encuentra probado dentro del expediente que DAVIVIENDA persigue judicialmente el cobro de un crédito “ que la demandante procuró minimizar con la solicitud de retiro de las cesantías parciales”. Respecto a la inactividad de la actora, quien no presentó recurso de reposición contra la resolución en comento, la encontró justificable teniendo en cuenta que “la persona perseguida en un proceso judicial merced a la inoportunidad en pagar religiosamente un crédito que avaló la concesión de su vivienda, engendra una situación extraordinaria que la avocó a tomar ese exiguo monto, no obstante, que no guardaba proporción con el derecho indiscutido que radica en su cabeza”.

Con fundamento en lo anterior resolvió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y de vivienda de la señora CÓRDOBA CORREA; como consecuencia de ello ordenó a LA FIDUPREVISORA S.A., a señalar, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del proveído, “cuáles fueron los motivos o razones que la condujeron a improbar el proyecto emitido por LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA, a propósito de la solicitud de retiro de cesantías parciales elevada por la mencionada mujer.

Previniendo que está facultado para reexaminar la documentación que sirvió de soporte para ello. Todo sin perjuicio de las acción (sic) penal o disciplinaria que se desprendan, ante eventuales comportamientos que no consulten la realidad jurídica y fáctica”. Inconforme la FIDUPREVISORA S.A. con la decisión adoptada por el Tribunal, pues “no tiene competencia alguna para expedir actos administrativos relacionados con las prestaciones sociales de los docentes” y tampoco está llamada a “explicar las razones por las cuales aprueba o imprueba un proyecto de acto administrativo”, impugnó. Sostuvo, en su defensa que “se aprobaron $2.240.552 que fue el valor solicitado por la accionante conforme a la certificación de Davivienda por deuda hipotecaria, aportado por ella misma a la petición”.

II. CONSIDERACIONES Con relación al trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales que está a cargo del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO y que se encuentra reglamentado por el Acuerdo 34 de 1998 expedido por el CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO, que a su vez modifica los Acuerdos del 11 de enero de 1995 y 26 de junio de 1996 que rige a los docentes afiliados al Fondo, la SALA PLENA de la CORTE CONSTITUCIONAL, en la sentencia SU-014 de 2002, precisó lo siguiente: “En varias ocasiones las Salas de Revisión de la Corte han conocido de acciones de tutela concernientes a la protección del derecho de petición de los docentes, cuando solicitan a la administración el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, con diversas interpretaciones que se considera necesario unificar.

“En efecto, dichas decisiones, aunque han sido enfáticas en la tutela del mencionado derecho, difieren al resolver sobre el sujeto pasivo de la acción en cada caso y respecto de las órdenes que se emiten con miras a lograr su protección, debido a que el pago anticipado de las cesantías de quienes integran el Magisterio se somete a un procedimiento administrativo complejo, en el que intervienen varios sujetos, de régimen privado y público, que cumplen funciones diversas y en el cual deben aplicarse regulaciones de diferente jerarquía. “En ese orden de ideas es necesario dar claridad acerca del sujeto obligado a satisfacer el derecho fundamental de petición de los docentes para asegurar que los jueces de tutela lo garanticen en debida forma y que las actuaciones, tanto de autoridades administrativas como de particulares, se acomoden a tal exigencia, sin desconocer la garantía constitucional del debido proceso.

“ “4.2. Entidad encargada de resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales de los docentes al servicio del Estado  “El artículo 3º de la Ley 91 de 1989 dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia patrimonial, contable y estadística, con recursos que deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, con el fin de que asumiera el pago de las prestaciones sociales de los docentes.

A su vez, el artículo 9º de la citada ley indica que las prestaciones sociales que pague el Fondo serán reconocidas por la Nación-Ministerio de Educación Nacional. En armonía con las anteriores disposiciones, el artículo 180 de la Ley 115 de 1994 ordena que las prestaciones sociales de los docentes al servicio del Estado sean reconocidas por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la que se encuentre vinculado el educador, e igualmente que el acto administrativo de reconocimiento de las mismas debe constar en una resolución que lleve, además, la firma del coordinador regional de prestaciones sociales del mismo Ministerio, en la respectiva regional.

“Además, según el literal d) del artículo 179 de la mencionada ley, corresponde a los Fondos Educativos Regionales, adscritos a las secretarías de educación de las entidades territoriales respectivas -Ley 60 de 1993-, atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del personal docente, para que sean pagadas con cargo a los recursos del fondo.

“Por su parte, el Decreto 1775 de 1990, reglamentario de la Ley 91 de 1989, creó los comités regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 5º estableció que las solicitudes deben radicarse en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, y en el artículo 7º dispuso que la Fiduciaria debe otorgar un visto bueno a la liquidación, antes de que se emita el acto en cuestión. “De otro lado, en cumplimiento de las normas precedentes, para la administración de los recursos del Fondo, la Nación-Ministerio de Educación Nacional celebró el contrato de administración que correspondía con la Fiduciaria La Previsora S.A. el 21 de junio de 1990.

El objeto de este contrato fue analizado en la Sentencia T-619 de 1999, así:  “Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente.

Allí se estipula, igualmente, que una de las obligaciones del Fideicomitente es “reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de 1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del mismo.

“Por su parte, según el citado contrato, es función del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, “4. Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una distribución equitativa de los recursos”.” (Artículo 7 de la Ley 91 de 1989- agrega esta Sala).

“Finalmente, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a su decir, “haciendo uso de las facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 4º del artículo 7º de la Ley 91 de 1989”, reglamentó el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales a través del Acuerdo 34 de 1998, y, conforme a dicha reglamentación asignó a “la Fiduciaria” la aprobación del expediente liquidado y sustanciado por el Coordinador del Fondo, “si lo considera ajustado a derecho, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal”.

“Además la facultó para retener los expedientes que no tengan inconsistencias, en espera de disponibilidad presupuestal, iv) quebranta los artículos 23, 53 y 345 de la Constitución Política, y v) contradice la jurisprudencia de esta Corporación, de conformidad con la cual el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales no puede negarse so pretexto de no existir partida presupuestal –notas 4, 5 y 6.-., circunstancia que i) impide que se continúe con la actuación administrativa, ii) sujeta el reconocimiento de la prestación a la existencia de recursos para cubrirla, iii) desborda las funciones asignadas a la Fiduciaria conforme al artículo 7º del Decreto 1775 de 1990 “ De tal suerte que corresponde al Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Coordinadora de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cada regional, liquidar la cesantía parcial y emitir la resolución que reconozca o niegue la prestación, y a la Fiduciaria dar un visto bueno a la liquidación, sin que pueda interferir en la expedición del acto administrativo en curso.

(Subrayas y negrillas no originales. Así las cosas, y sin que se discuta la procedencia de anticipos de cesantías parciales para la liberación de gravamen hipotecario, resulta claro que, conforme la normatividad de la que se ha hecho cita, es deber legal de la FIDUPREVISORA S.A. dar “un visto bueno” a la liquidación que contiene el acto administrativo expedido, en este caso, por LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA, para efectos de reconocer y pagar cesantías parciales al interesado.

Por ello considera esta Sala de la Corte que no le era dable a la FIDUPREVISORA S.A., escoger, a su juicio, para efectos de dar “su visto bueno”, entre el valor que correspondía al saldo en mora de la obligación de la actora o el del saldo total de la obligación a su cargo, para sugerir a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA que el valor que se debía pagar era el de $2.240.552, máxime cuando fueron los dos certificados expedidos por DAVIVIENDA, los que la interesada allegó con su solicitud, y no como lo pretende hacer ver la impugnante, sólo uno: el que daba fe del saldo en mora.

Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la orden del Tribunal no obliga a la impugnante a expedir acto administrativo alguno, sino tan sólo a señalar “cuáles fueron los motivos o razones que la condujeron a improbar el proyecto emitido por LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA, a propósito de la solicitud de retiro de cesantías parciales” que hizo la actora, previniéndola además sobre que está facultada “para reexaminar la documentación que sirvió de soporte para ello”, se mantendrá el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1.- Confirmar el fallo impugnado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.-Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ FRANCISCO JAVIER RICAURTE GÓMEZ CAMILO TARQUINO GALLEGO ISAURA VARGAS DÍAZ PAGE