CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Acción de Tutela No. 16313 Accionante: LIBARDO VILLARREAL CHARRY y otros Acción de Tutela No. 16313 Accionante: LIBARDO VILLARREAL CHARRY y otros CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Magistrado Ponente: Dr. MAURO SOLARTE PORTILLA Aprobado según Acta de Sala No. 037 Bogotá D.C., mayo cinco (05) de dos mil cuatro (2004) ASUNTO Procede la Corte a decidir lo que en derecho corresponda respecto de la impugnación del fallo emitido el 23 de marzo de 2004 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva que negó la acción de tutela promovida por el abogado LUIS EDUARDO GUTIERREZ ROJAS, quien también actuó en representación de LIBARDO VILLARREAL CHARRY, ROSALDY HERRERA DIAZ, HEIDY ALVAREZ PEREZ, OYDEN ROJAS MORENO, LIBARDO CONDE LASSO, OSCAR FERNANDO LOSADA ANDRADE, FERNANDO ARIAS, AMIN OLAYA SANCHEZ, ANIBAL ARIAS GARZON, JORGE ANIBAL ARIAS GARZON y MARIA LEIDY BONILLA, contra el MINISTERIO DE TRANSPORTE, el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS y el INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA De acuerdo con lo expuesto en la demanda de tutela, en el año de 1995 el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías suscribieron un contrato de concesión con el Consorcio “Solarte y Solarte”, cuyo objeto era la reconstrucción, mantenimiento y operación de la carretera que une a los municipios de Girardot, Espinal y Neiva.

En desarrollo de dicho contrato, se instalaron dos peajes en las vía Aipe- Neiva y Aipe-Bogotá. Por tal razón, los habitantes del municipio de Aipe realizaron varias marchas de protesta y finalmente, suscribieron el 31 de marzo de 1999 un acuerdo con los representantes de INVIAS, la Interventoría de la Concesión Neiva-Espinal-Girardot y la Firma Unión Temporal P.I.V. Según los términos del citado acuerdo, las personas residentes en el área comprendida entre el municipio de Aipe y Neiva gozarían de una tarifa diferencial de peaje, previo el cumplimiento de varios requisitos, y para tal efecto fue emitida una calcomanía que los acreditaba como beneficiarios de la tarifa especial.

Indicó el demandante quien es abogado titulado y actúa en nombre propio y en representación de los citados accionantes, que en estos momentos ellos no gozan de tal beneficio, dado que no les ha sido posible obtener la expedición de la calcomanía otorgada inicialmente, pues algunas se han destruido y otras han sido transferidas por venta de sus vehículos, lo cual en su sentir conlleva a la violación al derecho a la igualdad en tanto que, “para los vehículos de categoría I, tales como automóviles y camperos, con la calcomanía hoy en día pagan DOS MIL CIEN PESOS ($2.100) durante este año, pero sin la calcomanía, deben pagar los aquí tutelantes la suma de CINCO MIL OCHOCIENTOS PESOS m/cte.

($5.800)”, lo cual conlleva grave perjuicio para sus intereses económicos. Señaló el demandante asimismo, que en casos similares al presente otras autoridades judiciales han concedido la acción de tutela con el fin de brindar protección al derecho a la igualdad, razón por la cual considera procedente la solicitud de amparo. A la demanda fueron aportadas certificaciones de residencia emitidas por la Alcaldía del municipio de Aipe; copias de las tarjetas de propiedad de sus automóviles; de varios contratos de compraventa de los vehículos; una solicitud elevada ante el INVIAS referente a la reserva de una calcomanía; otro escrito mediante el cual la señora Heidi Alvarez (hoy accionante) solicitó una certificación acerca de su inscripción en la lista de usuarios del citado peaje y un medio magnético contentivo del listado de personas beneficiarias de la tarifa diferencial de peaje.

Con la demanda se acompañó copia de la respuesta emitida por el INCO mediante oficio SGC-000181533 del 29 de octubre de 2003, a través del cual se le informó a la accionante Rosaldy Herrera Díaz, que el tema de las tarifas diferenciales de peaje en caso de particulares, estaba siendo objeto de estudio por parte de dicha entidad y en ese momento se adelantaban acciones que permitieran al Ministerio de Transporte la expedición de un Acto Administrativo que avalara el otorgamiento de las mismas.

RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ACCIONADAS 1. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Transporte señaló que no era competencia de dicho ente resolver lo concerniente a las reclamaciones de calcomanías que autorizan el pago de una tarifa diferencial de peaje, pues las mismas fueron emitidas en su momento por el INVIAS. Subrayó que las funciones atribuidas al Ministerio de Transporte en forma alguna guardan relación con lo referente a la construcción, sostenimiento o mantenimiento de obra públicas, y por lo mismo éste se hallaba en imposibilidad de suscribir el contrato de concesión al cual hicieron referencia los accionantes.

Solicitó en consecuencia, la desvinculación del Ministerio de Transporte como entidad accionada, al considerar que tal entidad no estaba llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos invocados en la demanda de tutela. 2. El Gerente General del Instituto Nacional de Concesiones INCO indicó que, si bien es cierto dicho ente administra el contrato de concesión para el cobro del peaje en la vía que conduce del municipio de Aipe hacia Neiva, la facultad de fijar las tarifas en los peajes se hallaba atribuida al Ministerio de Transporte, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2171 de1992.

Señaló además que hasta el momento no había sido expedido acto administrativo alguno que autorice a INCO a dar aplicación a tarifas diferenciales a particulares. Precisó, de otra parte, que con la entrada en vigencia del Decreto 1800 de 2003, mediante el cual fue creado el Instituto Nacional de Concesiones, se dispuso la subrogación y cesión de todos los contratos relacionados con la planeación y estructuración del transporte y en especial de las concesiones de los transportes de carreteras, fluvial, marítimo, etc.

Agregó que el acuerdo suscrito en el año de 1999, al cual hicieron alusión los accionantes, no vincula a esa entidad, pues ésta no formó parte del mismo, de modo que no le es permitido dar aplicación al mismo en los términos solicitados en la demanda de tutela. Con relación a la presunta violación del derecho a la igualdad planteó que además de los requisitos señalados en el citado acuerdo, para acceder al beneficio en la tarifa del peaje, era necesario haber efectuado la solicitud dentro de la vigencia del mismo, en orden a observar el principio de legalidad.

Con fundamento en ello, consideró que en forma alguna el Instituto Nacional de Concesiones habría vulnerado el derecho a la igualdad en cabeza de los accionantes, pues no existe en la actualidad una norma que faculte a tal entidad para otorgar tarifas diferenciales a los particulares. 3. El Director del Instituto Nacional de Vías –Dirección Territorial Huila-, precisó que a partir de la creación del Instituto Nacional de Concesiones, la Secretaría General Técnica de INVIAS solicitó a todas sus dependencias abstenerse de suscribir actos administrativos relacionados con la desaparecida Subdirección de Concesiones, de modo que todas las solicitudes que sobre el tema se formularan, debían ser remitidas a la Gerencia General del INCO y por tal razón, INVIAS carecía de competencia para pronunciarse respecto del otorgamiento de calcomanías de tarifas diferenciales, concretamente respecto al peaje de la vía Neiva- Espinal-Girardot.

FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva negó la solicitud de amparo, en consideración a que los demandantes no demostraron la materialización del quebrantamiento del derecho a la igualdad. Lo anterior, sustentado en el hecho de que el juez de tutela goza de total autonomía para analizar la posible vulneración de un derecho fundamental invocado y en este caso, los referentes judiciales citados en la solicitud de amparo constituyen simplemente una guía, mas no una pauta obligatoria para fallar en idéntico sentido.

IMPUGNACION Notificado acerca del contenido de la anterior decisión, el apoderado de los actores se mostró inconforme con los argumentos del Tribunal señalando, en principio, que el acuerdo suscrito en 1999 por los representantes de la comunidad afectada y el Instituto Nacional de Vías se encuentra vigente actualmente y como quiera que los accionantes reúnen a cabalidad los requisitos allí previstos no puede ser desconocido el derecho que tienen de continuar gozando del beneficio de la tarifa diferencial del peaje.

Planteó de igual forma, que sus representados se encuentran en idénticas condiciones a las personas que en la actualidad son beneficiarias de la citada tarifa, de modo que no pueden ser sometidos a un trato diferencial, al negárseles la reposición de la calcomanía que les fue otorgada años atrás. Consideró finalmente que el juez colegiado de primer grado no tuvo en cuenta la información aportada en el medio magnético que obraba dentro del diligenciamiento, en cual aparece la lista de más de 1500 personas que en la actualidad gozan del beneficio de la tarifa diferencial.

Acompañó al escrito de impugnación, copia de dos fallos de tutela emitidos durante los últimos meses por distintas autoridades judiciales (el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva y la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila), dentro de los cuales se otorgó amparo al derecho a la igualdad en casos similares presente.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE Cuestiones Previas La presente acción de tutela fue promovida por el abogado LUIS EDUARDO GUTIERREZ ROJAS en nombre propio y en representación de los accionantes LIBARDO VILLARREAL CHARRY, ROSALDY HERRERA DIAZ, HEIDY ALVAREZ PEREZ, OYDEN ROJAS MORENO, LIBARDO CONDE LASSO, OSCAR FERNANDO LOSADA ANDRADE, FERNANDO ARIAS, AMIN OLAYA SANCHEZ, ANIBAL ARIAS GARZON, JORGE ANIBAL ARIAS GARZON y MARIA LEIDY BONILLA, tal como obra a folios 1 a 8 del c.o. De igual forma, se tiene demostrado que el citado profesional del derecho ya había solicitado amparo constitucional ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, aduciendo los mismos hechos que en esta oportunidad expuso.

Es indudable en consecuencia, que la actuación del abogado Gutiérrez Rojas resulta temeraria, en la medida en que promovió en nombre propio, acción de tutela ante dos autoridades judiciales, con idénticos fundamentos de hecho. De acuerdo con lo anterior, esta Corporación procederá a negar su solicitud de amparo constitucional, tal como lo dispone el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.

El caso en concreto En el evento bajo examen los accionantes reclaman la protección del derecho a la igualdad, el cual consideran vulnerado por parte del Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), por cuanto dichas autoridades han omitido reponer las calcomanías que los acreditan como beneficiarios de la tarifa diferencial del peaje ubicado en la vía Aipe-Neiva.

Los accionantes consideran que su situación es idéntica a la de otros pobladores del municipio de Aipe que en la actualidad gozan del beneficio de la tarifa preferencial, de modo que habiendo reunido los requisitos previstos en el acuerdo suscrito entre la comunidad y el Instituto Nacional de Vías en el año de 1999, tienen derecho a la reposición de la calcomanía que les fue otorgada en ese momento y que por haber sido destruida accidentalmente o en razón de la tradición de los vehículos que inicialmente las portaban, hoy no poseen.

De entrada advierte la Corte la improcedencia de la presente solicitud de amparo constitucional, en la medida en que existe otro medio de defensa al cual pueden acudir los hoy accionantes. En efecto, se encuentra demostrado que ninguno de los actores, a excepción de la señora Rosaldy Herrera Díaz, han elevado solicitudes formales con el fin de obtener la reposición de las calcomanías que los acreditan como beneficiarios de la tarifa diferencial del peaje al cual se ha hecho referencia. Sobre este tema, entonces, deben plantearse varias hipótesis que llevan a confirmar la improcedencia de la presente acción de tutela: 1.

Como quiera que los interesados no han elevado solicitudes formales ante las respectivas autoridades, con el fin de obtener la reposición de las calcomanías que por varias razones hoy no detentan, previamente deben agotar dicha actuación con miras a obtener una respuesta de la administración. 2. Si la respuesta emitida por la autoridad en tales casos, es negativa y consideran que tal acto comporta desconocimiento de sus garantías y derechos, en efecto tienen a su alcance las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, entre ellas, la de restablecimiento del derecho. 3.

En el evento en que formulen su solicitud en ejercicio del derecho de petición y la administración no se pronuncie, evidentemente la acción de tutela se torna por completo procedente como mecanismo de protección de dicha garantía constitucional. 4. De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en efecto, el silencio administrativo no satisface las exigencias del derecho de petición y por el contrario, demuestra la vulneración de ésta garantía, por lo tanto, “la presunción de un acto demandable tiene por objeto permitirle al particular llevar su asunto a conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero de ninguna manera sustituye la obligación de resolver peticiones que, por expreso mandato constitucional, atañe a las autoridades públicas”.

En tal orden de ideas, una vez verificados los requisitos para que se entienda configurado el silencio administrativo, los interesados estarán habilitados para acudir ante la autoridad competente y discutir la legalidad de la actuación administrativa. De acuerdo con lo expuesto, es evidente que los interesados se hallan obligados a acudir ante las autoridades encargadas de dilucidar el tema de las tarifas diferenciales del peaje, con el fin de provocar una actuación de la administración, que de ser considerada contraria a sus derechos o alejada del ordenamiento, pueda ser sometida al control jurisdiccional por la vía contenciosa administrativa, de modo que dada la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela, no es tal mecanismo excepcional, el llamado a sustituir o desplazar los medios ordinarios de defensa contemplados en el ordenamiento.

Ahora bien, con respecto a la situación de la accionante Rosaldy Herrera Díaz debe precisarse que no obstante en la demanda de tutela no se alegó vulneración al derecho de petición, dada la especial naturaleza del mecanismo de amparo constitucional, la labor del juez no debe circunscribirse únicamente a las pretensiones expuestas en la respectiva solicitud de amparo y por el contrario, su labor debe estar encaminada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, de forma tal que en el presente caso la Corte procederá a otorgar protección al citado derecho, previas las siguientes consideraciones: Obra dentro del diligenciamiento copia de la respuesta emitida por el Gerente General del Instituto Nacional de Concesiones, a través de oficio No.SGC- 0000181533 emitido el 29 de octubre de 2003, de acuerdo con la cual el Ministerio de Transporte se encuentra analizando el tema de las tarifas preferenciales de modo que INCO, se encuentra a la espera de que sea emitido el respectivo acto administrativo que autorice la aplicación de éstas a los particulares.

Considera la Corte que tales argumentos no comportan una respuesta de fondo a la solicitud de la interesada, pues reiteradamente se ha planteado por vía jurisprudencial que la respuesta que otorga eficiencia a la garantía del derecho de petición es aquella que además de ser emitida en forma oportuna, contempla el fondo del respectivo asunto, de modo tal que no basta con que se brinde un tratamiento apenas tangencial a la formulación elevada por el particular.

En tal sentido, es claro que la administración se halla compelida a proferir una respuesta sobre el fondo de lo solicitado, es decir aceptando o negando la pretensión de la ciudadana Rosaldy Herrera Díaz y, en este último caso, exponiendo con claridad y precisión las razones de la negativa. Sobre el tema señaló la Corte Constitucional en sentencia T-417 de 1995: “el derecho de petición lleva implícito un concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente.

Por tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se alude a temas diferentes a los planteados o se evade la determinación que el funcionario deba adoptar”, sin embargo ello no implica que la respuesta brindada en todos los casos deba, favorecer los intereses del peticionario. Como quiera que en el caso particular de la señora Herrera Díaz, el derecho de petición ha sido conculcado por el Instituto Nacional de Concesiones, la Corte procederá a otorgar protección al mismo, disponiendo que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, la citada entidad brinde una respuesta de fondo a la solicitud formulada por ésta.

Finalmente, debe precisarse que en el presente evento no es viable otorgar la tutela como mecanismo transitorio de protección pues en forma alguna se encuentra demostrada la existencia de un perjuicio irremediable que torne impostergable la intervención del juez constitucional. En tal sentido, nótese que los accionantes no plantearon tal situación y aunado a ello, las circunstancias expuestas en la demanda de tutela carecen de tan grave connotación, máxime cuando en forma alguna se encuentra demostrada la afectación al mínimo vital y si en efecto, en este momento los accionantes deben pagar la tarifa plena del peaje, ello no implica per se que su situación económica se vea afectada en tal grado que implique grave deterioro frente a sus garantías constitucionales.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero-. TUTELAR el derecho de petición a favor de la accionante Rosaldy Herrera Díaz y en consecuencia, se ordena al Instituto Nacional de Concesiones que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de este fallo proceda a emitir una respuesta de fondo respecto de la solicitud elevada por la citada ciudadana.

Segundo-. CONFIRMAR el fallo impugnado en cuanto negó la acción de tutela promovida por los accionantes respecto al derecho a la igualdad, con arreglo a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Tercero-. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE HERMAN GALÁN CASTELLANOS JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO ALFREDO GÓMEZ QUINTERO EDGAR LOMBANA TRUJILLO ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN MARINA PULIDO DE BARÓN JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS YESID RAMÍREZ BASTIDAS MAURO SOLARTE PORTILLA TERESA RUIZ NUÑEZ Secretaria � Crf. Copia de la Sentencia de Tutela emitida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Contencioso del Huila, el 21 de enero de 2004, a través de la cual le fue concedido al entonces accionante Luis Eduardo Gutiérrez Rojas, el amparo al derecho a la igualdad.

Fls. 161 a 169 c.o. � Corte Constitucional. Sentencia T-390 de 1995. � Sobre el tema sostuvo la Corte Constitucional en Sentencia T-622 de 2000: “en materia de tutela no sólo resulta procedente sino que en algunas ocasiones se torna indispensable que los fallos sean extra o ultra petita. Argumentar lo contrario significaría que si, por ejemplo, el juez advierte una evidente violación, o amenaza de violación de un derecho fundamental como el derecho a la vida, no podría ordenar su protección, toda vez que el peticionario no lo adujo expresamente en la debida oportunidad procesal.

Ello equivaldría a que la administración de justicia tendría que desconocer el mandato contenido en el artículo 2o superior y el espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se reitera- la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales es el cimiento mismo del Estado social de derecho es evidente que en casos como el presente, cuando el juez de tutela encuentra demostrado el quebrantamiento a una garantía de orden constitucional, puede proceder a brindar protección a la misma”. 1 4