CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Acción de tutela No. 14635 Jaime Díaz Meneses Acción de tutela No. 14635 Jaime Díaz Meneses CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Magistrado ponente: Dr. MAURO SOLARTE PORTILLA Aprobado acta No. 110. Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil tres (2003). ASUNTO Se ocupa la Corte de resolver la impugnación interpuesta por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director Ejecutivo Seccional de la Rama Judicial de Bucaramanga contra el fallo de 29 de agosto de la presente anualidad, por medio del cual la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de San Gil concedió el amparo constitucional invocado por JAIME DIAZ MENESES.

ANTECEDENTES 1. Fundamentos de la acción. JAIME DIAZ MENESES, quien se desempeña como Secretario Grado 9º del Juzgado 1º Penal Municipal de San Gil, promovió acción de tutela en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Bucaramanga y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la protección de los derechos de petición e igualdad.

El actor, según se infiere de la demanda y los documentos anexos, remitió el 15 de noviembre de 2002 solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales por el período comprendido entre el 1º de septiembre de 2001 y el 30 de ese mismo mes del año 2002, sin que a la fecha de interposición de esta acción la misma haya sido satisfecha.

Ante su insistencia para que se emitiera pronunciamiento de fondo sobre la petición, el Director Ejecutivo Nacional le hizo conocer mediante comunicación de 21 de abril de 2003 el monto de la liquidación, aclarándole que una vez obtenida la disponibilidad presupuestal se procedería a expedir la correspondiente resolución de pago. El accionante se siente discriminado respecto de aquellos servidores públicos que se acogieron al nuevo régimen de cesantías establecido en los decretos 57 y 110 de 1993, a quienes le son canceladas oportunamente por los fondos privados. 2.

El Fallo impugnado. El fallador de primera instancia protegió los derechos invocados por el actor con fundamento en pronunciamientos de la Corte Constitucional emitidos en casos similares. En relación con el derecho de petición, el Tribunal sostuvo que la comunicación dirigida al accionante por la Dirección Ejecutiva Seccional de Bucaramanga no resuelve la solicitud presentada “ ya que respuestas de esta índole a lo único que conducen es a confundir al interesado, vulnerando flagrantemente el derecho de petición”.

Y, en punto del derecho a la igualdad, acotó que éste “ empieza a resquebrajarse en relación con otro grupo de personas también integrantes de la Rama Judicial, que voluntariamente optaron por acogerse a un sistema distinto de prestaciones y salarios, más exactamente el establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, pues a éstos las cesantías se consignan en un fondo, donde devengan un interés y cuando son solicitadas se cancelan en un tiempo muy corto a partir de su solicitud, mientras que quienes como el accionante se mantuvieron en el régimen anterior de cesantía retroactiva, tiene que esperar un lapso considerable para obtener su pago”.

Como consecuencia del amparo ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial de Bucaramanga que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia profiera el acto administrativo que reconozca o niegue la solicitud elevada por el accionante. En caso que la petición se resuelva favorablemente, dispuso que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sitúe dentro de igual término los fondos para el pago de las cesantías parciales del actor junto con su correspondiente indexación; en el evento de no tener apropiación presupuestal suficiente, ordenó a éste que dentro del mismo lapso inicie los trámites necesarios con esa finalidad. 2.

Razones de los impugnantes. 3.1. El Director Ejecutivo Seccional de la Rama Judicial de Bucaramanga pidió la revocatoria de la anterior sentencia en lo desfavorable a la entidad que representa, en consideración a que el no pago de las cesantías parciales se debe a la falta de presupuesto, que no ha sido posible obtener a pesar de las gestiones necesarias para que se hagan las correspondientes apropiaciones.

En ese sentido señala que la Dirección a su cargo no puede expedir actos administrativos ordenando el pago de cualquier tipo de prestación sin contar con disponibilidad presupuestal, tal como se establece del artículo 71 del decreto 111 de 1996, so pena de incurrir en responsabilidad personal y pecuniaria. Agrega que la ley 344 de 1996, en su artículo 14, prohibe el reconocimiento, liquidación y pago de cesantías parciales sin contar con la disponibilidad suficiente de fondos.

Sostiene, asimismo, que el derecho a la igualdad no ha sido vulnerado, pues respecto de los servidores de la Rama Judicial que se encuentran en el mismo régimen salarial y prestacional no se ha presentado ningún caso de tratamiento discriminatorio. En aras de la igualdad invocada advierte, con apoyo en pronunciamiento de la Corte Constitucional (T-072/99), que el pago debe realizarse respetando los turnos asignados a quienes han solicitado el reconocimiento y pago de las cesantías parciales con anterioridad al actor. 3.2.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, al mostrar su inconformidad con la sentencia de primera instancia, señala que la tutela es improcedente en este caso según el artículo 6-1 del decreto 2591 de 1991, porque el actor puede hacer efectivas sus acreencias insatisfechas a través de los procesos ordinarios y ejecutivos laborales. En apoyo cita fallos de la Sala de Casación Civil de esta Corporación y de la Corte Constitucional.

Señala, asimismo, que la ejecución de las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, de manera autónoma, con sujeción a la autorización máxima de gasto respectiva para atender el pago de cesantías parciales. De este modo, en su sentir el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección del Tesoro Nacional- ha venido cumpliendo con los giros en forma global de los recursos asignados a la Rama Judicial de acuerdo con las metas financieras establecidas por el CONFIS, sin que pueda girar partidas para cubrir gastos específicos surgidos de reclamaciones particulares.

Por ello desconoce si con los dineros girados a la Rama Judicial hasta la fecha, el Consejo ha cancelado las obligaciones relativas a las “cesantías parciales tuteladas”, no encontrándose el Ministerio en posibilidad de arrogarse la competencia ejecutora sin contravenir las normas orgánicas que regulan el Presupuesto Nacional. Adjunta relación de giros hechos a la Rama Judicial durante la presente vigencia. Reitera que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asigna partidas globales y el Consejo Superior de la Judicatura realiza la correspondiente distribución de conformidad con la disponibilidad presupuestal entre las distintas seccionales, quienes son las encargadas de cubrir los diferentes rubros, como así lo ha reconocido el Consejo de Estado en providencia de marzo 31 de 1997 al pronunciarse dentro de un incidente de desacato.

Como consecuencia de lo anterior, solicita la revocatoria del fallo impugnado en cuanto el deber impuesto a ese Ministerio y su desvinculación como parte demandada por haber actuado en cumplimiento de la Ley Orgánica de Presupuesto. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El fallo impugnado será revocado parcialmente por las siguientes razones: 1. En cuanto se refiere al derecho de petición, el Director Ejecutivo Seccional de la Rama Judicial de Bucaramanga confunde entre el derecho a obtener pronta resolución y el derecho a lo pedido.

En efecto, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política toda persona, incluso los servidores del Estado, tiene la facultad de elevar solicitudes respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, en la seguridad de obtener de ellas una pronta y oportuna respuesta que debe hacerse conocer en debida forma al interesado.

Esta respuesta debe resolver materialmente las inquietudes o asuntos planteados, de lo contrario la omisión puede ser objeto de amparo constitucional. Todo servidor público tiene derecho a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales.

Este derecho de petición no se satisface con la simple expedición de una liquidación informal o con la promesa de expedir la respectiva resolución cuando exista partida presupuestal, como sucedió en este evento con la respuesta dada al interesado. En tal sentido acertó el Tribunal al amparar el derecho de petición, pues según se establece de la documentación aportada la Dirección Ejecutiva Seccional de la rama Judicial de Bucaramanga no ha proferido hasta el momento el acto administrativo correspondiente, a pesar de que han transcurrido aproximadamente diez (10) meses desde cuando se radicó la petición. 2.

No ocurre lo mismo en punto al derecho a la igualdad y el mandato que expidió el Tribunal para que, de ser favorable la respuesta al interesado, se situaran los fondos necesarios en orden a la cancelación de la cesantía parcial. 2.1. Según la postura aceptada por la Corte en casos similares, la tutela es improcedente para reclamar el pago de cesantías por llevar implícito un problema presupuestal que escapa a la influencia de las decisiones de esta índole.

Así, en relación con este aspecto, ha juzgado la Sala lo siguiente: “De conformidad con el art. 345 de la Carta Política, está prohibido percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos, señalando además que Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

Es decir, que de acuerdo con el régimen de hacienda pública que nos regla, de una parte, tanto los ingresos como los egresos están condicionados por el principio de legalidad del impuesto, y de otra, no existe viabilidad alguna para que se establezcan por fuera de la ley anual de presupuesto imposiciones o se incurra en desembolsos no contemplados en ella.

Esto significa que cualquier gasto debe estar decretado legalmente, pues como queda visto, no es posible aceptar una erogación con cargo al Tesoro que no haya sido contemplado en el Presupuesto General (Principio de Universalidad Presupuestal), cuyo Estatuto Orgánico (Decreto 111 del 15 de enero de 1996, Por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) detalladamente se encarga de desarrollar esta materia, estableciendo en el art. 2, entre otras directrices: Esta Ley orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social.

A su turno, el art. 15 señala: Universalidad.- El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, art. 11, Ley 179/94 art. 55, inc. 3, Ley 225/95, art. 222). …Ahora bien, como quiera que corresponde al Gobierno la presentación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de acuerdo con la disponibilidad de los recursos (art. 346 C. P.) y al Congreso su aprobación y expedición (art. 349 ibídem), cualquier modificación a la ley de presupuesto, bien sea por razón de traslados o créditos adicionales, igualmente exigen la presentación de la respectiva ley ante el Congreso, que en el primer caso está condicionado por la disponibilidad de las apropiaciones para poder efectuar los traslados y en el segundo que en la respectiva ley se establezcan de manera clara y precisa los recursos que han de servir de base para su respectiva apertura y con la cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos.

De lo anterior se colige con meridiana claridad, que siendo las apropiaciones presupuestales aquellas autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva (art. 89 ídem), en ningún caso es posible imponer obligaciones con cargo al Presupuesto General de la Nación, sin que hayan sido previstas en la respectiva ley de disponibilidad presupuestal (Ley 224 de 1995). …Específicamente, en relación con el contenido del Presupuesto General de la Nación, el ordinal b)., del art. 11, de la Ley Orgánica dispone que deberán incluirse las apropiaciones con destino a la Rama Judicial, en cuya virtud la Dirección de Administración Judicial debe ejecutar el presupuesto asignado distribuyendo las diversas partidas en las Direcciones Seccionales a nivel nacional, para atender sus obligaciones y entre ellas, el pago de las cesantías parciales a que se contrae esta acción, todo lo cual debe hacerse con inescindible sujeción a las apropiaciones presupuestales correspondientes, como que Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos, como lo señala el art. 71 de la misma Ley. …Por lo tanto, limitadas como se encuentran todas las autoridades del Estado en materia presupuestal por la Ley Orgánica que la regula para afectar recursos sin consultar las respectivas apropiaciones, por fuera de cualquier posibilidad legal y jurídica se halla el Ministerio de Hacienda para motu proprio proceder al alterar dicha Ley, que como resultado de un verdadero acto completo está sujeta, entre otros, a los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización etc., y que tiene importantes implicaciones fiscales y macroeconómicas para el país. …En consecuencia, no resulta viable que una sentencia judicial, así sea de tutela, puede ordenarle a un Ministro de Hacienda que disponga de partidas, sin consultar el Presupuesto General, para cancelar obligaciones del Estado, pues ello implica no sólo desconocimiento de la Ley que especializadamente regula la materia, sino que conduce a que la acción constitucional de origen democrático sirva para que el juez de tutela se convierta en un co-gobernante en el manejo del Tesoro, imponiendo su criterio acerca de las prioridades con una clara e indebida intromisión y desplazamiento de las autoridades a quienes la constitución y la ley le han señalado privativamente las decisiones sobre esta materia. …Finalmente, debe enfatizarse que si bien es cierto que por concepto de cesantías parciales con sistema retroactivo el Estado adeuda sumas millonarias a algunos servidores de la Rama Judicial, éstas se vienen cancelando progresivamente de acuerdo con los valores incorporados al presupuesto, atendiendo a su vez, como lo ordena la Constitución y la Ley a la disponibilidad de recursos del propio Estado; por lo que resulta definitivamente improcedente que a través de la tutela se ordene una disponibilidad de recursos cuantiosos, que conlleva una modificación al presupuesto de la nación y que implica una indebida injerencia en competencias propias de otra Rama del Poder Público” ( Cfr. Sentencia de noviembre 19 de 1996, M.P. Gálvez Argote).

El anterior criterio ha sido reiterado, entre otros pronunciamientos, en sentencias de 14 de noviembre de 2000, mayo 22 de 2001 y julio 1º de 2003 (Magistrados Ponentes, doctores Arboleda Ripoll, Gómez Gallego y Pérez Pinzón, respectivamente). 2.2. En orden a la improcedencia de la tutela en este caso, se suma a lo dicho que la Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad del artículo 14 de la ley 344 de 1996 mediante la sentencia C-428 de septiembre 4 de 1997, precisó, en armonía con la postura de esta Sala, que aún habiéndose reconocido una cesantía parcial o anticipo de cesantía “ y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondientes”.

En el subjúdice, pese a la responsabilidad que uno y otro de los recurrentes se endilga mutuamente en el no pago de la cesantía, lo que queda claro de sus respuestas y las pruebas aportadas es que no existe en la actualidad disponibilidad presupuestal para el rubro específico de las cesantías parciales de los empleados de la seccional. 2.3.

Contribuye a reforzar la improsperidad del amparo en punto del derecho a la igualdad, el que no vislumbre la Sala ninguna discriminación en contra del accionante. No es admisible pregonar la vulneración de este derecho, si el parámetro de comparación a partir del cual se plantea el criterio discriminador se establece cotejando los dos regímenes salariales, prestacionales y de cesantías existentes para los servidores de la justicia. Tales regímenes obedecen ciertamente a dos sistemas distintos, sin que exista evidencia -pues el actor ni siquiera lo prueba-, que a otros servidores que optaron libremente por el anterior sistema, que se encuentran en su misma situación, se les haya pagado la cesantía parcial desconociendo el turno asignado, a medida que la administración ha contado con la apropiación presupuestal correspondiente.

La improcedencia de la acción de tutela en casos como el presente, se mantiene con fundamento en el siguiente pensamiento jurisprudencial adoptado por la Sala, que ahora se reitera por mantener su vigencia: “…El trato diferente relacionado con el trámite de las cesantías parciales o definitivas, con las exigencias requeridas para su reconocimiento, así como con el respectivo pago, se fundamenta en la diversidad de regímenes salariales y prestacionales legalmente previstos para los servidores del poder Judicial, quienes han podido elegir su acomodación a uno u otro.

Y si es así, no cabe eludir a desigualdad porque para que la hubiera debería presentarse respecto de ‘pares’, es decir, de personas localizadas dentro de un mismo régimen o sistema. “El actor, como todos los demás servidores judiciales que no se acogieron al nuevo régimen salarial porque prefirieron mantener la retroactividad de las cesantías y la prima de antigüedad por los beneficios que ello conlleva, debe someterse al trámite previsto para su especial condición, es decir: radicar la solicitud por escrito; que la administración produzca el acto administrativo correspondiente; y esperar a que se sitúen los dineros por parte de la Dirección General de Tesorería, siempre con respeto hacia el turno de los servidores que en igualdad de condiciones han solicitado cesantías parciales con anterioridad” (Cfr. fallo de julio 1 de 2003, Rad. 13817, M.P., doctor Pérez Pinzón).

La determinación adoptada por el Tribunal lleva incluso a la vulneración del derecho que afirma proteger, pues la misma conlleva a que otros empleados que se encuentran en la misma situación del actor, pero que presentaron la solicitud de reconocimiento y liquidación con antelación a la suya, verían aplazadas sus aspiraciones pese a su posición de privilegio.

Con fundamento en lo anterior, en consecuencia, la Sala revocará parcialmente el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACION PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. Revocar parcialmente el numeral 1º de la parte resolutiva del fallo impugnado, en cuanto se relaciona con el derecho a la igualdad, cuyo amparo se niega por improcedente. 2. Revocar el numeral 3º y confirmar la sentencia en todo lo demás. 4. En firme esta providencia, sométase a la eventual revisión de la Corte Constitucional.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. YESID RAMIREZ BASTIDAS HERMAN GALAN CASTELLANOS JORGE A. GOMEZ GALLEGO ALFREDO GOMEZ QUINTERO EDGAR LOMBANA TRUJILLO ALVARO O. PEREZ PINZON MARINA PULIDO DE BARON JORGE L. QUINTERO MILANES MAURO SOLARTE PORTILLA TERESA RUIZ NUÑEZ Secretaria 1 19