CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Acción de tutela No. 14617 Gladys Yolanda Martínez de Morales Acción de tutela No. 14617 Gladys Yolanda Martínez de Morales CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Magistrado ponente: Dr. MAURO SOLARTE PORTILLA Aprobado acta No. 110. Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil tres (2003). ASUNTO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la accionante GLADYS YOLANDA MARTINEZ DE MORALES contra el fallo de 22 de agosto de 2003, por medio del cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja negó por improcedente la tutela invocada en protección de derechos fundamentales.

ANTECEDENTES 1. Fundamentos de la acción. GLADYS YOLANDA MARTINEZ DE MORALES, quien se encuentra vinculada como docente al Departamento de Boyacá, solicitó el 27 de abril de 1999 anticipo parcial de cesantías con destino a la liberación de gravamen hipotecario a favor de Davivienda, ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Regional Boyacá. Luego de reiteradas peticiones, tanto verbales como escritas, el aludido fondo profirió la resolución 1622 de octubre 24 de 2002, a través de la cual reconoció a la docente la suma líquida de $16.424.700.oo por concepto de cesantías parciales, que ordenó pagar a través de la Fiduciaria La Previsora S.A., a favor de Davivienda “ cuando exista disponibilidad presupuestal para tal fin y corresponda el turno de atención de la solicitud de acuerdo con la destinación de la prestación”.

El 5 de junio de la presente anualidad, la docente radicó demanda de tutela ante la oficina de reparto de los juzgados penales del circuito de Tunja en contra del Ministerio de Educación Nacional y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Boyacá, ante la no cancelación de la cesantía parcial liquidada y reconocida a su favor. La demandante acusó básicamente la vulneración del derecho fundamental a la vida en condiciones de dignidad, por afectación de su mínimo vital y el de su familia, en punto de lo cual hace una relación de sus gastos e ingresos mensuales.

Asimismo, demandó la protección de los derechos a la vivienda, educación de sus hijas e igualdad. 2. Actuación procesal. La presente acción fue tramitada y fallada en principio por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Tunja, quien concedió la tutela de los derechos invocados por la accionante. Al ser impugnada la determinación, una sala de decisión penal del Tribunal Superior de Tunja decretó, empero, la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por incompetencia del funcionario de primera instancia. Al asumir el conocimiento de la actuación, la citada Corporación admitió la demanda y vinculó como accionados a la Fiduciaria La Previsora S.A. y al Consejo Nacional del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, representado por la Ministra de Educación Nacional. 3.

El fallo impugnado. El Tribunal, tras citar el artículo 14 de la ley 344 de 1996 y la sentencia que examinó su constitucionalidad (C-428 de 1997, afirmó que la mora en el pago del anticipo de cesantía afecta los derechos fundamentales de la accionante “ como el del trabajo…puesto que las cesantías tienen la naturaleza de un auxilio económico compensatorio por el trabajo realizado, según se infiere de la normatividad internacional aplicable a este caso y de la jurisprudencia nacional”.

Si bien descartó la vulneración del derecho a la igualdad por falta de pruebas, admitió la vulneración del mínimo vital y de la vida en condiciones de dignidad, al considerar que la docente percibe apenas la suma mensual de $1.259.297.oo y “ que tiene sus hijas estudiando en la universidad; que es cabeza de familia y debe afrontar todos los gastos del hogar, porque su cónyuge carece de trabajo remunerado; que está pagando varios créditos bancarios y personales, ascendiendo el total de gastos a la suma de $1.800.000.oo”.

Con fundamento en la ley 91 de 1989 y el decreto 1775 de 1999, llegó a la conclusión que los integrantes del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fueron quienes vulneraron los derechos de la accionante por no haber logrado a tiempo la apropiación presupuestal para atender el anticipo de cesantía. Excluyó a las demás entidades accionadas, de quienes sostiene cumplieron con las obligaciones que les impone el ordenamiento.

Pese a todo lo anterior, el Tribunal terminó negando el amparo de los derechos invocados, al señalar que la actora cuenta a su disposición con la vía ejecutiva laboral de la jurisdicción ordinaria, por encontrarse en firme la resolución de reconocimiento de la cesantía. El a quo es del criterio de que este medio resulta “ rápido e idóneo, permitiendo inclusive medidas coercitivas como el embargo y secuestro ”.

Al tiempo que negó la tutela por este exclusivo motivo, ordenó remitir copias del fallo con destino a la procuraduría General de la Nación para que se investigue la posible falta disciplinaria en que hubiesen podido incurrir los integrante del citado Consejo por la mora en conseguir la apropiación presupuestal. 4. Razones de la impugnante.

Con apoyo en pronunciamientos de la Corte Constitucional, la accionante mostró su inconformidad con la providencia impugnada, aduciendo que el Tribunal, pese a reconocer la vulneración de sus derechos, no los amparó, cuando debió hacerlo en razón a la procedencia excepcional por la afectación del mínimo vital. En ese sentido sostiene que su situación familiar y personal se ha agravado económicamente después de promover la acción de tutela, al punto que se vio obligada a vender su casa de habitación –adjunta fotocopia de la correspondiente escritura- y a no matricular a una de sus hijas en la universidad donde cursa sus estudios superiores.

Considera, asimismo, que la vía ejecutiva laboral no es un medio eficaz para proteger sus derechos, pues de tener que cumplirse judicialmente el acto administrativo de reconocimiento de sus cesantías parciales, las autoridades accionadas tendrían que girar la suma de dinero al Banco Davivienda, como así lo ordena la resolución respectiva, a quien no le quedaría otra alternativa que devolverla a la Fiduciaria ante la cancelación del crédito de vivienda en el mes de junio de 2000 con dineros igualmente prestados.

Con base en lo anterior, demanda la revocatoria del fallo impugnado, con la finalidad de que el pago de la cesantía se haga a su nombre, junto con la indexación y los perjuicios ocasionados. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Según se establece de la demanda y la documentación aportada a este trámite, la docente GLADYS YOLANDA MARTINEZ DE NARVAEZ pretende que se le cancele el valor de la cesantía parcial que le fue liquidado y reconocido mediante resolución 1622 de octubre 24 de 2002, con un destino específico: la liberación del gravamen hipotecario que pesaba sobre si residencia, y que según el Gerente de DAVIVIENDA, Sucursal Tunja, fue levantado por pago total de la obligación el día 6 de junio de 2000.

La controversia tiene que ver directamente con la falta de apropiación presupuestal para el pago de la acreencia laboral, como así lo reconoció el Tribunal de instancia, materia sobre la cual la Sala se ha venido pronunciando, en el sentido de señalar que por llevar implícito un problema presupuestal que escapa al control del juez constitucional, la tutela deviene improcedente.

Así, por ejemplo, en sentencia de 19 de noviembre de 1996, esta Corporación sostuvo lo siguiente sobre el tema: “De conformidad con el art. 345 de la Carta Política, está prohibido percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos, señalando además que Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

Es decir, que de acuerdo con el régimen de hacienda pública que nos regla, de una parte, tanto los ingresos como los egresos están condicionados por el principio de legalidad del impuesto, y de otra, no existe viabilidad alguna para que se establezcan por fuera de la ley anual de presupuesto imposiciones o se incurra en desembolsos no contemplados en ella.

Esto significa que cualquier gasto debe estar decretado legalmente, pues como queda visto, no es posible aceptar una erogación con cargo al Tesoro que no haya sido contemplado en el Presupuesto General (Principio de Universalidad Presupuestal), cuyo Estatuto Orgánico (Decreto 111 del 15 de enero de 1996, Por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) detalladamente se encarga de desarrollar esta materia, estableciendo en el art. 2, entre otras directrices: Esta Ley orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social.

A su turno, el art. 15 señala: Universalidad.- El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, art. 11, Ley 179/94 art. 55, inc. 3, Ley 225/95, art. 222). …Ahora bien, como quiera que corresponde al Gobierno la presentación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de acuerdo con la disponibilidad de los recursos (art. 346 C. P.) y al Congreso su aprobación y expedición (art. 349 ibídem), cualquier modificación a la ley de presupuesto, bien sea por razón de traslados o créditos adicionales, igualmente exigen la presentación de la respectiva ley ante el Congreso, que en el primer caso está condicionado por la disponibilidad de las apropiaciones para poder efectuar los traslados y en el segundo que en la respectiva ley se establezcan de manera clara y precisa los recursos que han de servir de base para su respectiva apertura y con la cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos.

De lo anterior se colige con meridiana claridad, que siendo las apropiaciones presupuestales aquellas autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva (art. 89 ídem), en ningún caso es posible imponer obligaciones con cargo al Presupuesto General de la Nación, sin que hayan sido previstas en la respectiva ley de disponibilidad presupuestal (Ley 224 de 1995). …Específicamente, en relación con el contenido del Presupuesto General de la Nación, el ordinal b)., del art. 11, de la Ley Orgánica dispone que deberán incluirse las apropiaciones con destino a la Rama Judicial, en cuya virtud la Dirección de Administración Judicial debe ejecutar el presupuesto asignado distribuyendo las diversas partidas en las Direcciones Seccionales a nivel nacional, para atender sus obligaciones y entre ellas, el pago de las cesantías parciales a que se contrae esta acción, todo lo cual debe hacerse con inescindible sujeción a las apropiaciones presupuestales correspondientes, como que Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos, como lo señala el art. 71 de la misma Ley. …Por lo tanto, limitadas como se encuentran todas las autoridades del Estado en materia presupuestal por la Ley Orgánica que la regula para afectar recursos sin consultar las respectivas apropiaciones, por fuera de cualquier posibilidad legal y jurídica se halla el Ministerio de Hacienda para motu proprio proceder al alterar dicha Ley, que como resultado de un verdadero acto completo está sujeta, entre otros, a los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización etc., y que tiene importantes implicaciones fiscales y macroeconómicas para el país. …En consecuencia, no resulta viable que una sentencia judicial, así sea de tutela, puede ordenarle a un Ministro de Hacienda que disponga de partidas, sin consultar el Presupuesto General, para cancelar obligaciones del Estado, pues ello implica no sólo desconocimiento de la Ley que especializadamente regula la materia, sino que conduce a que la acción constitucional de origen democrático sirva para que el juez de tutela se convierta en un co-gobernante en el manejo del Tesoro, imponiendo su criterio acerca de las prioridades con una clara e indebida intromisión y desplazamiento de las autoridades a quienes la constitución y la ley le han señalado privativamente las decisiones sobre esta materia. …Finalmente, debe enfatizarse que si bien es cierto que por concepto de cesantías parciales con sistema retroactivo el Estado adeuda sumas millonarias a algunos servidores de la Rama Judicial, éstas se vienen cancelando progresivamente de acuerdo con los valores incorporados al presupuesto, atendiendo a su vez, como lo ordena la Constitución y la Ley a la disponibilidad de recursos del propio Estado; por lo que resulta definitivamente improcedente que a través de la tutela se ordene una disponibilidad de recursos cuantiosos, que conlleva una modificación al presupuesto de la nación y que implica una indebida injerencia en competencias propias de otra Rama del Poder Público” ( Cfr. Sentencia de noviembre 19 de 1996, M.P. Gálvez Argote)..

Esta postura ha sido reiterada en numerosos pronunciamientos, entre los cuales cabe señalar las sentencias de noviembre 14 de 2000, mayo 22 de 2001, abril 29 y julio 1 de 2003 (M.P. doctores Arboleda Ripoll, Gómez Gallego, Marina Pulido de Barón y Pérez Pinzón). Además de ea línea de pensamiento, cabe advertir que en la sentencia citada por el Tribunal (C-428 de 1997), a través de la cual la Corte Constitucional examinó el artículo 14 de la ley 344 de 1996, claramente se advirtió que el pago de la cesantía parcial, así haya sido reconocido el derecho, no se podrá producir de manera inmediata “ si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondientes”.

De suerte que, independientemente de la responsabilidad que le pueda caber al Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en la consecución de los fondos necesarios para el pago de las cesantías, lo cierto es que por vía de tutela no se puede ordenar la cancelación de su valor cuando la partida presupuestal asignada para ese rubro durante la presente anualidad se encuentra agotada.

Lo anterior, sin contar con el derecho que les asiste a los restantes servidores que presentaron la solicitud antes de la accionante, quienes están en posición de privilegio respecto de ella en orden a obtener el pago de la prestación. De ordenarse la cancelación del anticipo por cesantías, indudablemente se menoscabaría el derecho de tales servidores, introduciendo un elemento de discriminación, que no puede permitirse o tolerarse por el juez constitucional.

Bien advirtió el Tribunal que el legislador ha previsto la vía ejecutiva laboral para obtener el pago de la acreencia laboral, la cual debe preferir a la acción de tutela, mecanismo excepcional que únicamente procede cuando la persona no cuenta con otros medios de defensa. La accionante considera en este punto que la vía ejecutiva laboral resulta ineficaz en orden a obtener la cancelación de la cesantía parcial, pues el acto administrativo de reconocimiento de la prestación expresamente destina el valor a la liberación del gravamen hipotecario, por lo cual los dineros tendrían que ser entregados a Davivienda, quien a su vez tendría que devolverlos al Fondo por haber sido cancelada la hipoteca.

No advierte la actora, empero, que la cancelación del anticipo de cesantías tiene una destinación específica, en este caso la liberación de un gravamen hipotecario que pesaba sobre la vivienda de la docente, por lo cual el juez de tutela no estaría tampoco facultado para rebasar el marco legal en orden a disponer su cancelación para atender otros gastos, menos cuando se sabe que la accionante vendió su vivienda.

Precisamente, en cumplimiento de la resolución de reconocimiento, la beneficiaria debía demostrar al representante del Ministerio de Educación la inversión de la cesantía con ese exclusivo fin, como reza el artículo 4º de la parte resolutiva de la resolución 1622 de octubre 24 de 2002. Tampoco se evidencia que la omisión que se atribuye a las autoridades accionadas en cancelar el anticipo de cesantía le esté ocasionando un perjuicio irremediable que amenace su existencia en condiciones de dignidad, como planteó la demandante y lo admitió el Tribunal.

La situación de la accionante, por lo que se establece, no compromete el mínimo vital, así deba reconocerse que su situación económica, común a la de muchos servidores del Estado, no es la mejor. Si el problema consistía en el pago de las altas cuotas mensuales que tenía que cancelar a Davivienda, éste dejó de existir desde el mismo momento que canceló el valor de la hipoteca, que por cierto no fue por la suma que informó en la demanda de tutela ($21.330.842.oo) sino por un valor menor ($12.077.300.oo), como dio a conocer el representante de Davivienda en comunicación de agosto 11 de 2003.

Es cierto que su esposo declara ser un desempleado, pero no es persona que sufra de limitaciones físicas o mentales que le impidan trabajar. Además, por la venta de su vivienda recibió una suma mayor a la que canceló a la citada corporación, la cual le permitirá solventar por el momento las necesidades propias de una familia con limitaciones económicas, que no por ella afectada en su mínimo vital.

Tampoco se advierte vulneración alguna al derecho al trabajo, como estimó el Tribunal, pues las entidades accionadas en ningún momento le han impedido desempeñar sus funciones. La sentencia impugnada, en tales condiciones, tendrá que ser confirmada. Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACION PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. Confirmar el fallo recurrido. 2. En firme esta providencia, sométase a la eventual revisión de la Corte constitucional.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. YESID RAMIREZ BASTIDAS HERMAN GALAN CASTELLANOS JORGE A. GOMEZ GALLEGO ALFREDO GOMEZ QUINTERO EDGAR LOMBANA TRUJILLO ALVARO O. PEREZ PINZON MARINA PULIDO DE BARON JORGE L. QUINTERO MILANES MAURO SOLARTE PORTILLA TERESA RUIZ NUÑEZ Secretaria 1 18