CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela 413 ANA MARIA ROBLEDO JARAMILLO TUTELA N° 13534 LUZ MARINA GARZÓN CARRANZA República de Colombia Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ¡Error!Marcador no definido. SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente: JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS Aprobado acta N° 058 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de mayo de dos mil tres (2003).

VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por LUZ MARINA GARZÓN CARRANZA, en contra del fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Valledupar el 8 de abril del año en curso, por cuyo medio negó la tutela al derecho a la igualdad y el trabajo presuntamente conculcados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa, la Dirección Ejecutiva y Seccional del Cesar de Administración Judicial.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Manifiesta la accionante LUZ MARINA GARZÓN CARRANZA, quien se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde hace más de 26 años y actualmente desempeña el cargo de Secretario Nominado del Juzgado Tercero Penal Municipal de Valledupar que permaneció en el régimen antiguo salarial, prestacional y de cesantías previsto por el Decreto 051 de 1.993.

Así, el 6 de septiembre de 2002, previo el lleno de los requisitos legales, solicitó ante la Dirección Seccional de Administración Judicial del Cesar, el reconocimiento y pago de cesantías parciales causadas a cuya petición la administración respondió emitiendo la resolución No. 0574 de la misma fecha, por medio de la cual se reconoce el auxilio respectivo.

Dados estos supuestos, pone de presente la actora que no obstante haberse reconocido las cesantías reclamadas desde el citado mes, su cancelación no se ha hecho efectiva, como ha sucedido con los funcionarios y empleados de la Rama Judicial que decidieron continuar con el régimen salarial y prestacional vigente hasta antes de 1.992, lo cual constituye una flagrante violación a los derechos a la igualdad y el trabajo, cuya inmediata protección reclama, solicitando se ordene a las accionadas la cancelación de las mencionadas cesantías con la respectiva indexación hasta la fecha en que se verifique el pago de las mismas.

LA ACTUACIÓN El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de su titular, resalta que existen otros medios de defensa judicial aptos para el cobro de las acreencias laborales que persigue el accionante, cuales son los procesos ordinarios y ejecutivos laborales. Adiciona que la disponibilidad presupuestal hace parte del principio del gasto público reconocido constitucionalmente, señalándose que no puede hacerse ningún gasto público que no se haya decretado por las corporaciones de elección popular en todos los niveles de la administración. En tal sentido – agrega- no se garantiza el cumplimiento del principio de legalidad del gasto público, sino existe disponibilidad presupuestal, lo cual busca justamente la correspondencia entre el gasto presupuestado y el ejecutado sea acatada durante la respectiva vigencia fiscal.

Con sustento en lo anterior afirma que el Ministerio no puede de ninguna manera desplazar a la autoridad señalada por la ley como la ordenadora del gasto ni arrogarse las demás competencias ejecutoras sin contravenir las normas orgánicas que regulan el Presupuesto Nacional. Finalmente, aclara que es el Consejo Superior de la Judicatura el órgano de la Rama Judicial encargado de ejecutar, priorizar y distribuir internamente los dineros de dicha sección de acuerdo con el presupuesto, y ordenar el gasto de las necesidades que a bien tenga en virtud de su autonomía, por lo que solicita se desvincule al Ministerio del presente trámite y se declare la improcedencia de la tutela en referencia. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial se pronunció manifestando que, el no pago de las cesantías reclamadas por el accionante se presentó por la falta de presupuesto para atender el gasto respectivo, ya que para ordenar el mismo, es necesario allegar el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal.

Adiciona que debido a ello, se hace imprescindible que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público situé la apropiación respectiva a la Dirección Ejecutiva del Nivel central y esta, a su vez, asigne a esa Seccional el presupuesto para proceder a cancelar las cesantías del accionante. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por su parte, resalta, que la entidad está efectuando las gestiones pertinentes en busca de obtener los recursos necesarios para atender las reclamaciones que por este concepto solicitan a través de la acción de tutela los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

Manifiesta que el no pago de las cesantías reclamadas por el accionante, se presentó por falta de presupuesto para atender el gasto respectivo y no por su arbitrariedad o negligencia, ya que para ordenar el mismo, es necesario allegar el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, conforme al artículo 71 del Decreto 111 de 1996.

Por ello y en atención al régimen prestacional por el que optó el actor, ningún derecho fundamental se ha conculcado al demandante, colocando de presente que el Consejo Superior de la Judicatura aprobó un traslado de transferencias corrientes, mediante Resolución No 1294de febrero 7 de 2002, asignando a la Seccional Cesar la suma de $ 74.895.273 para el cumplimiento de las obligaciones por concepto de cesantías parciales, por lo que una vez se asignen los recursos que aún faltan, se procederá a delegar los dineros para que sean canceladas las obligaciones pendientes.

EL FALLO DEL TRIBUNAL El Tribunal de primera instancia, resolvió no tutelar los derechos fundamentales mencionados de la señora LUZ MARINA GARZÓN CARRANZA, por considerar que “ tal como se dijo en la resolución que reconoció y ordenó el pago dicho, se puso una condición, que este pago se haría siempre y cuando existieren recursos disponibles para pagar, que ello no se ha concretado por que no existen esos recursos, a pesar que se han hecho todas las gestiones ante el Ministerio de Hacienda pero sin resultados positivos, si eso es cierto el incumplimiento en el pago no ha violado ningún derecho, por que ello escapa al querer del funcionario encargado de pagar.

Agrega que si se ha pagado a otros funcionarios, ello obedece a un orden preestablecido, no por ello debe afirmarse un trato discriminatorio y si lo hubo, la accionante no lo demostró. Manifiesta que es patente la existencia de otra vía para hacer efectivo el pago de las cesantías parciales, cual es el proceso ejecutivo laboral, ya que la resolución que reconoció el pago presta mérito ejecutivo, por lo que es allí donde la demandante debe acudir para efectivizar sus pretensiones.

LA IMPUGNACIÓN La accionante, inconforme con la determinación adoptada por el Tribunal a quo, la apela, manifestando que ha sido la falta d gestión administrativa la que ha causado la mora en el pago por ella solicitado, reiterando la desigualdad, que considera, existe entre quienes se acogieron al nuevo régimen prestacional de la Rama Judicial y quienes se mantuvieron el anterior, por lo que solicita se tengan en cuenta los pronunciamiento que en referencia al tema propuesto, ha proferido la Corte Constitucional, insistiendo se ordene lo solicitado en su inicial demanda y se reconozca la respectiva indexación al pago que ha de efectuarse en su favor.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con el artículo 1° numeral 2 del decreto 1382 de 2000, que recobró vigencia el 16 de marzo del presente año; en armonía con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. Según queda visto, el objetivo fundamental de la acción de tutela promovida por la servidora LUZ GARZÓN CARRANZA en el presente caso apunta a que se ordene a la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, Dirección Seccional Administrativa de la Rama Judicial con sede en Valledupar y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se haga efectivo el pago del auxilio parcial de cesantías que le fue reconocido mediante acto administrativo.

Es la peticionaria servidora pública adscrita a la Rama Judicial, en consecuencia ha de precisarse que los dineros con los cuales se cancelan sus salarios y prestaciones provienen directamente del erario público y de conformidad con los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, toda erogación con cargo al Tesoro Nacional debe estar incluida en el presupuesto para la respectiva vigencia, sin que pueda efectuarse ningún gasto público que no haya sido decretado previamente por el Congreso mediante la expedición del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

Corresponde en estas condiciones, al Consejo Superior de la Judicatura, “elaborar el presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el congreso” (artículo 256, numeral 5º de la C. N.). Pues bien, en el caso objeto de la petición de amparo, como bien lo señala la Dirección Seccional de Administración Judicial con sede en Valledupar, si la disponibilidad presupuestal para el pago de estos compromisos no alcanza o se agota se solicita adición en forma mensual al nivel central, para que se realicen las gestiones pertinentes ante el Ministerio de Hacienda, no pudiendo ser su eventual insuficiencia remediada por vía de tutela, es decir, que el ejercicio de este excepcional mecanismo en ningún momento puede solucionar la falta de presupuesto para el pago de prestaciones sociales.

Por lo demás, no es admisible la vulneración del derecho a la igualdad, si el parámetro de comparación a partir del cual se dice surgir el criterio discriminador se establece cotejando los dos regímenes salariales, prestacionales y de cesantías existentes para servidores de la Rama Judicial, toda vez que, precisamente, obedecen a dos sistemas evidentemente distintos, aparejando el escogido por la petente la necesidad de esperar a que los recursos correspondientes sean situados para el pago del auxilio parcial reclamado, dado su carácter retroactivo, sin que por tanto se pueda concluir que exista tal trato diferencial entre los servidores judiciales, por virtud del cual sería posible afirmar la vulneración del derecho de igualdad.

Sobre este particular, además, ha dicho esta Corporación en Sala de Casación Laboral: “Se sigue de lo dicho, por tanto, que mal haría el juez de tutela en ordenarle al Ministerio accionado, que para el cubrimiento de las cesantías parciales de los interesados, destine y gire dineros que no están ordenados por el presupuesto de gastos y ley de apropiaciones, porque ello significaría, imponerle el quebrantamiento de la propia Constitución Política que nos rige y que debemos acatar.

Además, está comprobado que la que finalmente distribuye las partidas entre las Seccionales Departamentales, es la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y que, para el caso analizado, asignó razonablemente a la Seccional de Antioquia sumas superiores a las fijadas a las demás seccionales, tanto para el pago de cesantías definitivas como parciales.

“No obstante lo anterior, es preciso señalar que en la actuación surtida no se demostró un trato discriminatorio por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hacia los empleados de la Rama Judicial que no se acogieron al Decreto 057 de enero de 1993 y concretamente, hacia los promotores de esta acción, frente a los que sí se acogieron, puesto que, respecto de estos últimos, no se probó cual fue el trato dado por las autoridades administrativas.

Además, como ya quedó dicho, no es el precitado Ministerio el que adjudica los dineros para el pago de las cesantías parciales, sino el Consejo Superior de la Judicatura. “ Por último, cabe advertir que los preceptos que fijan el presupuesto de gastos y ley de apropiaciones, así como los acuerdos emitidos por el Consejo Superior de la Judicatura para distribuir las partidas, constituyen actos generales, impersonales y abstractos, que, en principio, no serían atacables mediante este excepcional mecanismo, en obedecimiento al numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Empero, si los peticionarios estiman que tales normatividades afectan sus derechos en forma particular, cuentan con la posibilidad de demandar su nulidad ante la autoridad competente. De suerte que ante la presencia del medio judicial de defensa indicado, la tutela también resultaría improcedente conforme a lo previsto por el artículo 86 de la Constitución Nacional y por los Decretos que reglamentaron su ejercicio; sin que, de otro lado, se esté frente a un perjuicio irremediable.

Sin embargo, teniendo en cuenta los resultados de la ejecución de la presente vigencia presupuestal y la insuficiencia de recursos para el pago de cesantías parciales de algunos empleados de la rama jurisdiccional, es aconsejable que quienes tienen a su cargo la función de programación presupuestal, tengan en cuenta dicha experiencia, para lograr que hacia el futuro exista la disponibilidad adecuada que permita la pronta cancelación de la cesantía parcial a quienes tienen derecho a ella” (Rad. 1681).

La improcedencia de la acción de tutela en casos como el presente, se mantiene con fundamento en la línea jurisprudencial adoptada por la Sala sobre la materia, conforme lo ha pronunciado: “‘7. De conformidad con el art. 345 de la Carta Política, está prohibido ‘percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos’, señalando además que ‘Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto’.

Es decir, que de acuerdo con el régimen de hacienda pública que nos regla, de una parte, tanto los ingresos como los egresos están condicionados por el principio de legalidad del impuesto, y de otra, no existe viabilidad alguna para que se establezcan por fuera de la ley anual de presupuesto imposiciones o se incurra en desembolsos no contemplados en ella.

Esto significa que cualquier gasto debe estar decretado legalmente, pues como queda visto, no es posible aceptar una erogación con cargo al Tesoro que no haya sido contemplado en el Presupuesto General (Principio de Universalidad Presupuestal), cuyo Estatuto Orgánico (Decreto 111 del 15 de enero de 1996, ‘Por el cual se compilan’ las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) detalladamente se encarga de desarrollar esta materia, estableciendo en el art. 2, entre otras directrices: ‘Esta Ley orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social’.

A su turno, el art. 15 señala: ‘Universalidad.- El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, art. 11, Ley 179/94 art. 55, inc. 3, Ley 225/95, art.222)’. 8.- Ahora bien, como quiera que corresponde al Gobierno la presentación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de acuerdo con la disponibilidad de los recursos (art. 346 C. P.) y al Congreso su aprobación y expedición (art. 349 ibídem), cualquier modificación a la ley de presupuesto, bien sea por razón de traslados o créditos adicionales, igualmente exigen la presentación de la respectiva ley ante el Congreso, que en el primer caso está condicionado por la disponibilidad de las apropiaciones para poder efectuar los traslados y en el segundo que en la respectiva ley se establezcan de manera clara y precisa los recursos que han de servir de base para su respectiva apertura y con la cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos.

De lo anterior se colige con meridiana claridad, que siendo las apropiaciones presupuestales ‘aquellas autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva’ (art. 89 ídem), en ningún caso es posible imponer obligaciones con cargo al Presupuesto General de la Nación, sin que hayan sido previstas en la respectiva ley de disponibilidad presupuestal (Ley 224 de 1995). 9.- Específicamente, en relación con el contenido del Presupuesto General de la Nación, el ordinal b)., del art. 11, de la Ley Orgánica dispone que deberán incluirse las apropiaciones con destino a la Rama Judicial, en cuya virtud la Dirección de Administración Judicial debe ejecutar el presupuesto asignado distribuyendo las diversas partidas en las Direcciones Seccionales a nivel nacional, para atender sus obligaciones y entre ellas, el pago de las cesantías parciales a que se contrae esta acción, todo lo cual debe hacerse con inescindible sujeción a las apropiaciones presupuestales correspondientes, como que ‘Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos’, como lo señala el art. 71 de la misma Ley. 10.- Por lo tanto, limitadas como se encuentran todas las autoridades del Estado en materia presupuestal por la Ley Orgánica que la regula para afectar recursos sin consultar las respectivas apropiaciones, por fuera de cualquier posibilidad legal y jurídica se halla el Ministerio de Hacienda para motu proprio proceder al alterar dicha Ley, que como resultado de un verdadero acto completo está sujeta, entre otros, a los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización etc., y que tiene importantes implicaciones fiscales y macroeconómicas para el país. 11.

En consecuencia, no resulta viable que una sentencia judicial, así sea de tutela, puede ordenarle a un Ministro de Hacienda que disponga de partidas, sin consultar el Presupuesto General, para cancelar obligaciones del Estado, pues ello implica no sólo desconocimiento de la Ley que especializadamente regula la materia, sino que conduce a que la acción constitucional de origen democrático sirva para que el juez de tutela se convierta en un co-gobernante en el manejo del Tesoro, imponiendo su criterio acerca de las prioridades con una clara e indebida intromisión y desplazamiento de las autoridades a quienes la constitución y la ley le han señalado privativamente las decisiones sobre esta materia. 12.

Finalmente, debe enfatizarse que si bien es cierto que por concepto de cesantías parciales con sistema retroactivo el Estado adeuda sumas millonarias a algunos servidores de la Rama Judicial, éstas se vienen cancelando progresivamente de acuerdo con los valores incorporados al presupuesto, atendiendo a su vez, como lo ordena la Constitución y la Ley a la disponibilidad de recursos del propio Estado; por lo que resulta definitivamente improcedente que a través de la tutela se ordene una disponibilidad de recursos cuantiosos, que conlleva una modificación al presupuesto de la nación y que implica una indebida injerencia en competencias propias de otra Rama del Poder Público” (Sentencia de noviembre 19 de 1996 Magistrado Ponente CARLOS AUGUSTO GALVEZ ARGOTE; criterio reiterado en sentencias de noviembre 14 de 2000 M. P. FERNANDO ARBOLEDA RIPOLL, 22 de mayo de 2001, M. P. JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO, 2 de octubre de 2001, M. P. ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN).

Además, es sabido que esta acción no procede cuando lo pretendido es el pago de acreencias derivadas de un contrato de trabajo o de una relación legal y reglamentaria, que toque solamente con el patrimonio económico de las personas, caso en el cual la vía adecuada es la justicia ordinaria o la de lo contencioso administrativo, razón suficiente para en principio no compartir la concesión del amparo declarado por el a quo, puesto que en el presente caso los derechos en conflicto son de orden legal y reglamentario que no alcanzan la categoría de derechos fundamentales.

Si a lo anterior se suma que la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 344 de 1996, en completa armonía con el anterior criterio de la Sala precisó en sentencia C-428 de septiembre 4 de 1997, que aún habiéndose reconocido una cesantía parcial o anticipo de cesantía, “ y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondiente”, la improcedencia del amparo es innegable, pues esta figura como la razón única para que a la fecha no se haya cancelado el valor que por cesantía parcial le fue liquidado y reconocido a la actora LUZ MARINA GARZÓN CARRANZA.

Además, de atender favorablemente las aspiraciones de la accionante, ello conllevaría al propio tiempo, que otros servidores que se encuentran en su situación, incluso con actos administrativos de reconocimiento anteriores, se vieran desplazados por una decisión de tutela que, así, resultaría privilegiando a la accionante con evidente desconocimiento del derecho a la igualdad de los demás servidores que se acogieron al mismo régimen de antigüedad y retroactividad.

Finalmente, tampoco se ha evidenciado que la situación de la peticionaria le esté ocasionando un perjuicio irremediable que ameritara inmediato correctivo por vía de tutela, pues acreditado está que en la actualidad se mantiene vigente su vinculación laboral de la cual deriva un salario que recibe regular y oportunamente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.

CONFIRMAR el fallo impugnado por las razones expuestas. 2. Remitir, en firme esta providencia, las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar esta providencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1.991. Cúmplase. YESID RAMÍREZ BASTIDAS FERNANDO E. ARBOLEDA RIPOLL HERMAN GALÁN CASTELLANOS CARLOS AUGUSTO GÁLVEZ ARGOTE JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO ÉDGAR LOMBANA TRUJILLO ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN MARINA PULIDO DE BARÓN JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria 8 18