CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Acción de tutela No. 13465 Yolanda Monguí Neuta Acción de tutela No. 13465 Yolanda Monguí Neuta CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Magistrado ponente: Dr. FERNANDO E. ARBOLEDA RIPOLL Aprobado acta No. 48. Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil tres (2003). ASUNTO Decide la Corte la colisión de competencias negativa presentada entre los Juzgados 1º Penal del Circuito de Soacha (Cundinamarca) y 1º penal del circuito de Bogotá dentro de la acción de tutela interpuesta por YOLANDA MONGUI NEUTA en solicitud de protección de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y a la seguridad social.

ANTECEDENTES 1. Según refiere la accionante, residente en el municipio de Soacha, al fallecimiento de su esposo DOMINGO MESA solicitó al I.S.S., seccional Cundinamarca, el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a nombre propio y de sus menores hijos ADRIANA PATRICIA y HECTOR GUILLERMO MESA MONGUI, la cual fue negada mediante resolución No. 026343 de octubre 26 de 2001 –notificada el 28 de febrero de 2002-, por lo que interpuso el recurso de reposición, y en subsidio de apelación, el 5 de marzo siguiente, sin que a la fecha se hubiera resuelto al respecto, pese a que el 26 de diciembre pasado presentó derecho de petición, del cual tampoco recibió respuesta.

Por tal razón acude a la acción de tutela en protección de los derechos fundamentales señalados, con la aspiración por que el juez constitucional ordene al accionado que dé contestación a la solicitud. 2. La demanda de tutela con sus respectivos anexos fue presentada ante la sala de decisión penal del Tribunal superior de Cundinamarca, quien en consideración a la naturaleza de la entidad accionada dispuso su remisión al reparto de los juzgados penales del circuito de Soacha, lugar de residencia de la accionante y donde se proyectan los efectos de la omisión vulnerante de los derechos, de conformidad con el artículo 1º, numeral 1º, del decreto 1382 de 2000. 3.

Asignada al Juzgado 1º, su titular declinó la competencia para conocer de la misma, aduciendo que la entidad accionada tiene su sede principal en la capital de la República, donde se surte el trámite relativo a la pensión reclamada y han producido las posibles omisiones vulnerantes de los derechos de la accionante, por lo cual, con independencia del lugar de residencia de la demandante, la competencia por el factor territorial radica en los jueces de igual categoría de Bogotá, a quienes ordena remitir los expedientes con apoyo en sentencia de la Corte constitucional T-6709 de 2001, que según el funcionario reitera la C-054 de 1993. 3.

Por su parte, el Juzgado 1º penal del circuito de Bogotá, a quien correspondió en reparto, se apartó del criterio del remitente con fundamento en el artículo 1º del decreto 1382 de 2000, en la comprensión que es el municipio de Soacha el lugar donde se producen los efectos de la omisión vulnerante de los derechos invocados, lugar de residencia de la demandante, por lo que aceptó el conflicto y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para que lo dirima, citando en apoyo pronunciamientos de esta misma Sala de noviembre 8 de 2001 y septiembre 10 de 2002 en torno a los alcances del artículo 37 del decreto 2591 de 1991 sobre la competencia a prevención. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.

De conformidad con el artículo 18 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias planteado en las presentes diligencias, pues ha sido promovido entre autoridades de la jurisdicción ordinaria de la misma especialidad (penal) pertenecientes a diferentes distritos judiciales. 2. Le asiste razón a la Juez 1º penal del circuito de Bogotá en cuanto sostiene que es el proponente del conflicto el competente, a prevención, para conocer de la demanda de tutela instaurada por YOLANDA MONGUI NEUTA, a nombre propio y de sus menores hijos ADRIANA PATRICIA y HECTOR.

En la medida que la juez proponente del conflicto parece desconocer el alcance de la posición mayoritaria de esta Sala en relación con el contenido del artículo 37 del decreto 2591 de 1991, resulta necesario hacer algunas breves precisiones al respecto, con la aspiración de reducir la incidencia de este tipo de conflictos, que finalmente están afectando los intereses de los particulares que hacen uso de la acción de tutela con la pretensión por que se resuelva de manera inmediata la solicitud de amparo.

Como se recordará, en estrados judiciales se venía sosteniendo indistintamente que el funcionario competente para conocer de la acción de tutela era el del lugar donde se origina el acto constitutivo de la vulneración o amenaza, o el de la sede del accionado, o, en fin, el del sitio donde se estuvieran produciendo o debían producirse sus efectos.

En ese sentido, no fueron pocos los conflictos que se suscitaron, especialmente por la confusión que generó la variedad de argumentos que se postularon en las corporaciones judiciales en relación con la interpretación de la citada preceptiva. Sin embargo, fue a partir del pronunciamiento mayoritario de esta Sala de quince (15) de mayo del presente año, con ponencia de quien cumple hoy igual cometido, que se hizo claridad en el sentido que, cuando el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 se refiere a la competencia a prevención, está señalando simplemente que cualquier juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde ocurre la vulneración o amenaza que suscita la presentación de la demanda, es el competente para tramitar la acción de tutela.

La Sala partió de considerar que los términos vulneración o amenaza tienen una connotación constitucional, que no simplemente gramatical o fenomenológica, y que en esa medida, en esta sede y para fijar la competencia, daba lo mismo hablar de acción u omisión, o de sus efectos, por ser partes integrantes de un mismo concepto: la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.

Dentro de ese contexto, entonces, si bien los dos jueces enfrentados en el conflicto en este caso son competentes para conocer de la presente acción de tutela, el uno por tener su sede en el sitio donde finalmente debe producirse la respuesta a la solicitud de la peticionaria (Bogotá), y el otro por tener jurisdicción en el lugar donde soportan la vulneración de su derecho (Soacha), el conflicto debe resolverse a prevención, esto es teniendo en cuenta el juez del lugar que primero asumió el conocimiento del asunto.

El Juez 1º penal del circuito de Soacha cita en apoyo de su postura un fallo de la Corte constitucional (T-6709 de 2001), cuyo número no corresponde a decisiones proferidas ese año por esa Corporación. Ahora, si el funcionario se refiere a la sentencia T-609 de 2001, dígase que no es cierto lo que sostiene en el sentido de que su postura encuentra apoyo en la misma, cuando resulta todo lo contrario, pues esa Colegiatura al fijar el alcance del artículo 37 del decreto 2591 de 1991 y reiterar pronunciamiento anterior (T-574 de 1994, y no C-054 de 1993 como cita el proponente del conflicto), juzgó en el siguiente sentido: “… La competencia…se tiene ‘a prevención’ por los jueces o tribunales con jurisdicción, no en el sitio en el cual tenga su sede principal el ente administrativo al que pertenecen aquellos a quienes se sindica de vulnerar o amenazar con sus hechos u omisiones los derechos fundamentales, sino ‘en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud’.

Por tanto, si, como acontece en el presente caso, el juez ante quien la acción se ha instaurado encuentra que los hechos y situaciones objeto de la controversia han tenido lugar en el área de su jurisdicción, goza en principio de competencia para decidir y está obligado a hacerlo. En ese orden de ideas, el domicilio del demandado o el lugar donde habitualmente despacha no son factores determinantes de la competencia del juez de tutela.

Bien puede ocurrir, por ejemplo, que la actividad en virtud de la cual se vulneran o amenazan derechos fundamentales se desarrolle en lugar ajeno por completo a la sede o ámbito de competencia del servidor público contra quien se propone la tutela y, más aún, no puede descartarse que precisamente esa circunstancia sea uno de los elementos que configuren la arbitrariedad o el abuso que ante el juez de amparo se denuncia. Mal puede éste, entonces, abstenerse de tramitar el proceso y de decidir con la celeridad que la materia demanda, remitiendo las diligencias a los jueces con jurisdicción en el lugar de la sede del funcionario y desconociendo la norma legal que deduce la competencia del sitio en el cual han ocurrido los hechos.

Ahora bien, adicionalmente ha de tenerse en cuenta que, como ya lo ha dicho la Corte, los ministerios ejercen su actividad en todo el territorio de la República, según resulta de los artículos 113, 115 y 208 de la Constitución Política”. 3. Por su parte, esta Sala dijo sobre el tema en providencia que se cita anteriormente, cuyo contenido se reitera en esta oportunidad: “… al pretender desentrañar el contenido de la citada preceptiva, que sirve de marco a la competencia de los funcionarios judiciales en materia de tutela, no han sido pocas las diferencias conceptuales que se han visto reflejadas en el alto número de conflictos que deben ser resueltos por los superiores jerárquicos de los jueces o tribunales involucrados en ellos.

Se ha sostenido indistintamente que el funcionario competente para conocer de la acción de tutela es el del lugar donde se produce el acto constitutivo de la vulneración o la amenaza, o el del sitio donde se estén produciendo o deban producirse sus efectos, o, en fin, el de la sede del accionado. Frente a lo sostenido por esta Sala anteriormente y aquí mismo por los jueces involucrados en el conflicto, conviene hacer las siguientes precisiones: Si bien el accionante puede ejercer la acción en todo momento y lugar, según la previsión del artículo 10º del decreto 2591 de 1991, ello no significa que puede escoger a su antojo cualquier juez o tribunal, sino que debe hacerlo dentro del marco de la jurisdicción territorial donde la violación o la amenaza que motiva la presentación de su solicitud tiene ocurrencia. Las normas de procedimiento, como las que determinan la competencia –entre las que se cuenta el citado artículo 37-, son de orden público y, por tanto, de obligatorio cumplimiento.

No es la sede del accionado o el lugar donde éste se encuentre, criterio que per se determine la competencia. En ese sentido esta Corte había sostenido lo contrario, debiéndose precisar al respecto que no siempre ello es factor determinante, porque bien puede ocurrir que la vulneración o amenaza de los derechos se desarrolle en un lugar diferente al de la sede del servidor público contra quien se dirige la tutela.

Se afirma también que el juez competente es el del lugar donde se produce el acto que motiva la solicitud, o donde tiene lugar sus efectos, lo cual si bien puede ser así en principio, genera distinto tipo de confusiones cuando se entra a distinguir innecesariamente los términos. Esta misma Sala no ha sido ajena a la situación, pues antes de la vigencia del decreto 1382 de julio 12 del 2000, mayoritariamente estimaba que la competencia por el factor territorial no se determina por el lugar donde el acto de la autoridad CAUSA EFECTOS, sino por el sitio donde aquél se PRODUCE Como conclusión de lo anterior se llegó a sostener que el factor determinante para fijar la competencia en el trámite tutelar era el territorial, entendido éste como el lugar donde se produce la acción u omisión que se estima violatoria o amenazante de derechos fundamentales.

En otra oportunidad se dijo que el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 permitía sostener que el ‘criterio para determinar el funcionario competente para conocer de la reclamación, no es el del origen de la acción u omisión que la motivan, sino el del lugar donde se estén produciendo o amenacen producirse sus efectos’ Al entrar en vigencia el decreto en mención, la Corte mayoritariamente ajustó su criterio al contenido del numeral 1º, de acuerdo con el cual ‘conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos …’ (resalta la Sala).

Es así como en reciente fallo, recaído dentro de un caso similar al que ocupa la atención de la Sala, se dijo: ‘En la materia la Sala afirma, entonces, que la competencia está asignada “a prevención” a los “jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos”, y por tal motivo, si bien en el presente caso con los datos aportados por la actora no puede establecerse si el cumplimiento de la sentencia de la Corte constitucional obedece a acciones u omisiones de las directivas nacionales del Instituto de los Seguros Sociales o de su Gerente Seccional de Pereira, lo cierto es que la actuación violatoria de los derechos fundamentales de la actora que es imputada a la entidad demandada surte sus efectos en esa ciudad, por ser allí donde debe realizarse el pago del incremento derivado del referido fallo’ Posteriormente, como se sabe, el Gobierno nacional suspendió por un año la vigencia de dicho decreto a través del No. 404 de marzo 14 de este año, lo que conduciría a pensar que el debate entre una y otra de las tesis quedó reabierto.

Sin embargo, con o sin decreto, el problema de fondo resulta siendo conceptual, que no simplemente gramatical o empírico, como se ha tratado de plantearlo. En ese sentido la Corte pasará a recoger su postura anterior, con fundamento en los siguientes razonamientos: El objeto último de la acción de tutela no es otro distinto que el propender por la dignidad humana.

La definición que de ella hace el artículo 86 de la Carta pone de presente, además, que el sentido dado por el constituyente fue el de lograr a través de su consagración la efectividad de los derechos, que es justamente uno de los fines esenciales de Estado (artículo 2º). En esa medida, la tutela cobra inusual importancia, pues, a diferencia de lo que ocurría anteriormente, con el advenimiento del nuevo orden constitucional y mediante su utilización, se pasó de una consagración formal y literal de los derechos fundamentales de la persona a una realización concreta de los mismos, en el marco del estado social de derecho.

La eficacia de los derechos y de los mecanismos que los garantizan, entre ellos la acción de tutela, depende en gran parte de la actitud con que el funcionario judicial asuma el nuevo reto que el estado social de derecho le impone como garantizador de primer orden de los derechos fundamentales de las personas. Para garantizar esa eficacia se hace indispensable que el juez de tutela limite en lo más mínimo, y únicamente en lo razonable, la utilización del instrumento consagrado en el artículo 86, pues si en la misma norma constitucional se consagra que ‘toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario’ la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, no resultan compatibles con el estatuto superior aquellas interpretaciones restrictivas o confusas del artículo 37 del decreto 2591 de 1991, que regula lo concerniente a la competencia a prevención, las cuales, en últimas, dificultan su ejercicio y tienden a especializar el uso del mecanismo.

Dentro de ese contexto, cuando la disposición alude a la competencia a prevención, lo que está diciendo es simplemente que cualquier juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que suscitare la presentación de la solicitud, es competente para tramitar el amparo, entendiendo por tal la producción de su acción y/o sus efectos.

Lo que la Sala pretende dejar en claro es que los términos ‘violación o amenaza’ tienen una connotación constitucional innegable, que no simplemente gramatical o fenomenológica como se ha tratado de hacer ver incluso con la expedición por parte del Gobierno nacional del decreto 1382 de 2000 al hacer una distinción innecesaria entre violación o amenaza y sus efectos.

Por eso mismo la jurisprudencia constitucional, al recalcar sobre las diferencias entre vulneración y amenaza de los derechos fundamentales, dijo en fallo de febrero 5 de 1993: ‘La primera (violación) requiere de una verificación objetiva que corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el ánimo de la persona presuntamente afectada.

Para que se determine entonces la hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos subjetivos y objetivos ó externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.

El criterio constitucional para evaluar la existencia de amenazas a los derechos fundamentales es racional. No supone la verificación empírica de los factores de peligro, lo cual de suyo es imposible epistemológicamente, sino la creación de un parámetro de lo que una persona, en similares circunstancias, podría razonablemente esperar’. (Resalta la Corte).

Por manera que, en sede constitucional y para efectos de fijar la competencia, da lo mismo hablar de acción u omisión o de sus efectos, pues son partes de un mismo concepto: la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales. Precisamente su desconocimiento es lo que ha llevado a una alta utilización del conflicto por jueces y magistrados, con claro detrimento de los principios que gobiernan un trámite preferente y sumario, como es el de tutela.

Si el debido proceso comprende el derecho a un trámite sin dilaciones injustificadas, no se entiende como una autoridad judicial se niega a conocer de una acción de tutela con el pretexto de tener el acto omisivo ocurrencia en lugar diferente a su sede, o que sus efectos irradian a otro distrito o, en fin, que el accionado despacha en otro sitio, para citar ejemplos.

Todo lo anterior conduce necesariamente a pensar que cuando el artículo 37 comentado fija el ámbito de competencia de los jueces y magistrados para tramitar y fallar la tutela, la norma debe interpretarse sin poner cortapisas al derecho que le asiste al ciudadano a esperar una pronta y cumplida resolución de su caso. Solo en esa medida cobran validez mandatos como el de la ‘supremacía constitucional’ (artículo 4) y ‘protección inmediata’ (artículo 86), entre otros, que tiene su desarrollo legal en el artículo 3º del decreto 2591 de 1991, en tanto establece que el trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo en los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia. En ese sentido, bien se puede afirmar que, en cuanto a fijar la competencia se trata, la legislación reglamentaria ha querido, en desarrollo del mandato constitucional, facilitar el acceso de la persona sin ninguna limitación ni formalismo, distintos a los estrictamente razonables y necesarios, a fin de que en el menor tiempo posible obtenga el amparo de sus derechos fundamentales que estén siendo amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de la autoridad pública o de los particulares.

Poco importa en ese sentido que el acto o sus efectos se produzcan en sitios diferentes, o que el accionado tenga su sede en lugar diferente a la del accionante o, que quien tenga que decidir la tutela sea el juez de menor categoría en la estructura jerárquica, o, en fin, el más desprotegido. Voces se han levantado para preguntarse, por ejemplo, cómo es posible que un funcionario judicial de un lugar apartado de la República, que apenas ostenta la categoría de juez municipal, pueda dar órdenes, como resultado del trámite tutelar, a las más altas autoridades del Estado, como un ministro o un miembro del congreso.

A ello se responde que el poder de los jueces en esta materia es general y difuso, y así debe serlo en un estado social de derecho, pues de lo contrario la independencia y autonomía de la que gozan los funcionarios judiciales se vería seriamente amenazada por el poder de unos pocos, en detrimento del bienestar de una indiscutible mayoría. En el ámbito reservado a su función, dentro de las normas y criterios legales, el funcionario competente posee la facultad inalineable de resolver sobre el caso sometido a su juzgamiento, sin que de ninguna manera pueda estar sometido a interpelaciones de parte de otros órganos de poder.

En aras de una recta aplicación de justicia, resulta indispensable que los funcionarios encargados de administrarla puedan obrar libremente, sin más limitantes que las reglas que la ley determine en cuanto a la forma de adquirir sus conocimientos y de proferir su decisión. Lo anterior no implica que la función de los jueces esté desprovista de controles, pues además del poder disciplinario que los ronda, sus decisiones están sometidas a mecanismos ordinarios que posibilitan la revisión de sus decisiones por autoridades superiores, en quienes se supone mayor experiencia y versación sobre la materia.

En ese orden, el juez de tutela goza de la autonomía e independencia que la misma constitución le otorga en su artículo 228, por lo que sus decisiones deben ser cumplidas por cualquier autoridad pública, así quien las emita sea el juez de menor categoría. La autoridad pública en esa misma medida posee los mecanismos ordinarios que la ley le concede para disentir de sus pronunciamientos, con lo cual se está garantizando que la autoridad judicial de mayor jerarquía revise la legalidad de los mismos.

Por eso, un argumento como el expuesto no resulta pertinente para sostener este punto. Tampoco la conveniencia, esgrimida por otros, puede ser razón válida para radicar siempre la competencia en cabeza del juez del lugar donde se produce el acto que motiva la solicitud, pues nada obsta para que el juez pueda solicitar la información que requiera o hacer cumplir su decisión por el medio más expedido posible, si es que se encuentra en otra sede, sin que ello en ningún momento pueda llegar a afectar la celeridad y prontitud que requiere un trámite de esta naturaleza.

Como resultado de todo lo anterior debemos reiterar que cuando el artículo 37 en cita se refiere a la competencia a prevención, está indicando simplemente que es competente el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde se produce la violación o amenaza que motiva la presentación de la solicitud. Ello significa que cuando la violación o la amenaza tiene lugar en sitios diferentes, bien porque la acción o la omisión se produjo en un lugar o porque sus efectos irradiaron en otro sitio, es competente a prevención para tramitar y fallar la acción de tutela el funcionario judicial ante quien el accionante presentó la demanda correspondiente, sin que importe para el efecto el territorio de la sede o domicilio del accionante o del accionado ” ( Cfr. Auto de Tutela de Mayo 15 /01.

Rad. T9527, Mag. Ponente Fernando E. Arboleda R.). 4. En este caso, como se dijo, la competencia, a prevención, la tiene el Juzgado 1º penal del circuito de Soacha, por ser el lugar donde la accionante soporta la vulneración del derecho reclamado, y el sitio donde tiene su sede el funcionario que primero conoció de la demanda de tutela. Ese juzgado, además, tiene competencia para tramitar y fallar la acción de tutela, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 1º, del decreto 1382 de 2000, a los jueces de circuito, o con categoría de tales, corresponde el conocimiento de las que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional, categoría a la cual pertenece el Instituto del seguro social por tratarse de una empresa industrial y comercial del estado (decreto 2148 de 1992 y ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 38 de la ley 489 de 1998).

Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACION PENAL,

RESUELVE

1. Adscribir la competencia para conocer de la presente acción de tutela en el Juzgado 1º penal del circuito de Soacha, a quien se remitirá la actuación. 2. Comuníquese de esta decisión a las partes interesadas y al Juzgado 1º penal del circuito de Bogotá. CUMPLASE: YESID RAMIREZ BASTIDAS FERNANDO E. ARBOLEDA RIPOLL HERMAN GALAN CASTELLANOS CARLOS A. GALVEZ ARGOTE JORGE A. GOMEZ GALLEGO EDGAR LOMBANA TRUJILLO ALVARO O. PEREZ PINZON MARINA PULIDO DE BARON JORGE L. QUINTERO MILANES TERESA RUIZ NUÑEZ Secretaria � Auto feb. 24/2000, Proc. 7072. � Auto agosto 19/98.

Proceso 4789. � Auto enero 29/98. Proceso 4226. � Auto marzo 1/01. Proceso 9285. � C-027 1 14