República de Colombia República de Colombia Tutela 13077 Carlos Manuel Zabaleta Meriño Corte Suprema de Justicia PAGE 17 República de Colombia Tutela 13077 Carlos Manuel Zabaleta Meriño Corte Suprema de Justicia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado ponente: Dr. ÉDGAR LOMBANA TRUJILLO Aprobado acta No 32 Bogotá, D.C., marzo once (11) de dos mil tres (2003).

Decide la Corte la impugnación interpuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social contra el fallo de fecha enero 28 del presente año, por medio del cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá tuteló el derecho fundamental de petición invocado por CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO.

ANTECEDENTES Fundamentos de la acción. CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, porque desde el 22 de noviembre del año pasado solicitó por escrito la expedición de copias auténticas de algunas actas de conciliación y otros documentos que acreditan pagos hechos por FONCOLPUERTOS a ex trabajadores de dicha empresa, los que requiere para promover “acción popular” ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, sin obtener respuesta alguna.

La tutela del derecho mencionado, y la investigación de los delitos que pudieron cometerse con las liquidaciones de ex trabajadores de FONCOLPUERTOS, demanda el libelista. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de esta capital al conocer la respuesta del Ministerio accionado, consideró que efectivamente esta entidad había conculcado el derecho reclamado en sede de tutela por ZABALETA MERIÑO, habida cuenta que no podía admitirse la justificación dada en el trámite de tutela en el sentido de habérsele contestado al demandante el 6 de diciembre de 2002, ya que no cumplió con la notificación exigida para esos casos por los artículos 23 y 44 del Código Contencioso Administrativo, vale decir, en forma personal al peticionario y al Ministerio Público, y de no poderse realizar en esta forma, debe hacerse por correo certificado citándose a la dirección que haya anotado.

Porque además, el Ministerio de Trabajo no le podía exigir a ZABALETA MERIÑO poderes u otra clase de permisos para que pudiera acceder a lo solicitado, por tratarse de documentos públicos, ordenó el a quo a dicha entidad que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo expidiera copia de las actas de conciliación y demás documentos requeridos por el accionante, exceptuándose “ solamente aquellos documentos que sean de la órbita íntima de terceros, y aquellos que no estén bajo su manejo, sin perjuicio de la remisión a que está obligado a hacer el Ministerio con la parte de la petición que le correspondería a otro despacho…”, aclarando el tribunal, que el peticionario deberá cubrir los gastos que las copias demanden, y además, que las conciliaciones individuales no son susceptibles de entrega al accionante, sino únicamente las colectivas mencionadas en el escrito de tutela, las que tendrán como única finalidad la de promover acción popular ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Por último, ordenó el tribunal remitir copia de la demanda de tutela a la oficina de asignaciones de la Fiscalía General de la Nación, para que se investigue lo denunciado por CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO. LA IMPUGNACIÓN El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social interpuso dentro del término legal el recurso de apelación, pretendiendo la revocatoria de lo decidido por el tribunal.

Para el representante legal de la entidad accionada, ningún derecho fundamental se le vulneró al señor ZABALETA MERIÑO, pues se demostró que su petición fue respondida dentro de los términos legales, sin que se le hubiera rechazado de plano el derecho a obtener copias de los documentos solicitados, situación por la cual no podía exigirse el cumplimiento de la notificación en los términos del los artículos 23 y 44 del Código Contencioso Administrativo.

Dice el impugnante, que por tratarse de documentos que reconocieron situaciones jurídicas de carácter particular, tenía que garantizarse el derecho fundamental a la intimidad de los ex trabajadores a que hacían alusión, por lo que se le exigió al peticionario presentara los poderes respectivos. Porque además, el Grupo Interno de Trabajo del Ministerio no ha realizado estudios acerca de los factores salariales reconocidos y pagados a los extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia a través de actas de conciliación y resoluciones administrativas, como tampoco ha determinado en cuáles se hizo el pago de los factores prima sobre prima y retroactivo sobre retroactivo, resultaba imposible acceder a esa clase de documentos, cuando ni siquiera el propio ZABALETA MERIÑO había aportado datos precisos que permitieran identificar los documentos requeridos (número, inspección, extrabajador, etc).

El apoderado del Ministerio demandado, aseveró que el Tribunal Superior de Bogotá incurrió en ostensible contradicción en el fallo impugnado, habida cuenta que protegió el derecho a la intimidad de los ex trabajadores de Foncolpuertos que suscribieron actas de conciliación individuales negando el amparo invocado para la obtención de dichas copias, pero en cambio, lo concedió para las actas colectivas, es decir, no salvaguardó el derecho a la intimidad de quienes aparecen en esta clase de documentos.

Con apoyo en jurisprudencia de la Corte Constitucional y en lo estipulado por el artículo 51 del Decreto 1045 de 1978, demandó la revocatoria de la sentencia recurrida. CONSIDERACIONES DE LA CORTE La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política para que mediante un procedimiento preferente y sumario, se protejan los derechos fundamentales cuando resulten transgredidos o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, en los casos establecidos por la ley, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se esté frente a un perjuicio irremediable que la haga procedente como mecanismo transitorio.

Es el artículo 23 de la Constitución Política el que define el derecho fundamental de petición, así: “… Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

Sobre los alcances de este trascendental derecho, la Corte constitucional ha dicho: “… la pronta resolución de las peticiones por parte de la Administración, debe ser rápida, coherente y referirse a la materia consultada, es decir, este derecho fundamental de petición, no sólo incluye la facultad de elevar solicitudes respetuosas a los funcionarios del Estado, por motivos de interés general o particular; su núcleo esencial también incorpora el derecho a obtener una respuesta sobre el fondo de la solicitud, ya sea positiva o negativa…” (Sentencia T- 074 de febrero 18 de 1997.

M.P. Dr. Fabio Morón Díaz). Para la Sala, de ninguna manera podía el tribunal dejar de analizar la clase de petición realizada ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por parte de CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO para que con un criterio de equidad y en especial, salvaguardando el principio de razonabilidad que debe guiar las determinaciones de los servidores públicos, valorara en su justa dimensión la respuesta dada al accionante mediante oficio de diciembre 6 de 2002.

Si lo pretendido por ZABALETA MERIÑO era la obtención de copias de actas de conciliación, resoluciones administrativas, convenciones colectivas de trabajo y estudios sobre factores salariales, correspondientes a TODOS LOS EXTRABAJADORES de la Empresa Puertos de Colombia, era el mismo interesado quien tenía que haber suministrado los datos necesarios para que el Ministerio de Trabajo pudiera tomar una determinación acorde con la clase de documento que en realidad existiera en dicha entidad, pues sin lugar a dudas el derecho fundamental a la intimidad tenía que ser protegido.

Para mejor ilustración de lo anterior, recordemos la respuesta que le dio el Ministerio a quien hacía uso del derecho de petición, concretamente, al de tener acceso a documentos públicos: “…Como quiera que usted manifiesta que los fines que persigue su petición son los de ‘solicitarle a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la nulidad de dichas actas de conciliación y resoluciones administrativas’, es claro para esta Coordinación que debe adjuntar poder otorgado por una o más personas que tengan interés y que lo faculten para obtener la documentación que reclama, puesto que las actas de conciliación y especialmente las resoluciones administrativas, no son actos de carácter general, sino que crearon, modificaron o reconocieron situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, esto es, que la potencial acción que usted anuncia emprender sería la de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 C.C.A.).

“Ahora bien. Aunque la expuesta razón sería suficiente para resolver desfavorablemente su petición, aprovecho la oportunidad para hacerle algunas precisiones, todas ellas enderezadas a que, eventualmente, las tome en cuenta en un futuro: “a) En el Grupo Interno de Trabajo no se ha elaborado estudio ‘acerca de los factores salariales reconocidos y pagados a todos los extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia a través de actas de conciliación y resoluciones administrativas’.

La razón de ello es simple: conforme a los archivos de hojas de vida y demás documentos que reposan en el GIT, el número de trabajadores de la empresa Puertos de Colombia fue del orden aproximado de treinta y seis mil (36.000), de los cuales diecisiete mil trescientos sesenta y ocho (17.368) son pensionados, y los restantes se catalogan como ‘personal retirado’.

Sobre esa base, en un número aún no determinado de Actas de Conciliación y Resoluciones Administrativas se reconocieron diversos factores salariales, convencionales y no convencionales; de manera que, no podría acometerse un estudio de esa naturaleza que comprendiera en forma general todas las actas de conciliación y las resoluciones administrativas generadas no sólo por Puertos de Colombia a lo largo de su existencia sino también por Foncolpuertos.

“b) Desde su creación en el año 1998, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia se ha ocupado en recopilar toda la documentación relacionada con los extrabajadores de la liquidada empresa Puertos de Colombia, así como aquella generada por Foncolpuertos durante su gestión, la cual se encontraba y aún se encuentra dispersa en Tribunales, Juzgados e Inspecciones de Trabajo, tarea que todavía no concluye.

Un número aún no cuantificado de esas Actas, y también actos administrativos, son objeto de investigación penal al ser tachados de apócrifos. “c) Según datos que son materia de verificación, entre los años 1993 y 1998 se produjeron trece mil cincuenta y cuatro (13.054) resoluciones, sin que se haya determinado en cuáles de ellas se reconoció el pago de los factores ‘prima sobre prima y retroactivo sobre retroactivo’.

Así mismo, no se ha establecido el número exacto de actas de conciliación, debiendo destacarse que muchas no se refieren a uno o dos trabajadores sino a cientos de ellos, luego, identificar e individualizar a cada uno de aquellos a los que se les reconoció el pago de tales factores y determinar si tenían derecho o no a tal reconocimiento, es una labor que sólo se ha evacuado en casos concretos y en virtud de solicitudes elevadas motu proprio por extrabajadores, o a través de apoderado, y por sustitutos en el caso de los pensionados fallecidos, como también de manera oficiosa al estudiar el reconocimiento de pensiones que superan los topes legales o convencionales.

“A lo anterior se suma que los documentos que eventualmente sirvieron de soporte para llegar a las conciliaciones o para expedir las resoluciones, no han sido hallados o corresponden a fotocopias simples, o carecen de firmas de los funcionarios e intervinientes, razón por la cual, paulatinamente, esos casos se han puesto en conocimiento de los organismos de control y de las autoridades judiciales.

Incluso, el pasado 21 de noviembre se formuló denuncia penal respecto de 452 resoluciones emitidas por Foncolpuertos. “d) Ahora, si los originales de las actas de conciliación deben reposar en las inspecciones de Trabajo correspondientes, al Grupo Interno de Trabajo no le es posible expedir ‘copias autenticadas’ de las mismas. “e) Las razones expuestas explican la imposibilidad de que el Grupo Interno de Trabajo pueda suministrar ‘copias autenticadas’ de las Convenciones Colectivas de Trabajo, pues no habiéndose determinado a cuáles trabajadores se les reconocieron pagos por factores de ‘prima sobre prima y retroactivo sobre retroactivo’, del mismo modo se desconoce cuáles convenciones les fueron aplicables al momento del retiro del trabajador”.

En el anterior orden de ideas, no podía entenderse, como lo hizo el Tribunal Superior de esta capital, que la petición elevada por CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO había sido rechazada por el Ministerio de Hacienda, cuando lo que hizo esta entidad no fue cosa distinta que ilustrarlo sobre la realidad que se tenía en cuanto a la clase de documentación sobre la cual aspiraba obtener copias.

Por eso tampoco estaba obligada la entidad accionada a notificar la respuesta dada al peticionario en los términos descritos en los artículos 23 y 44 del Código Contencioso Administrativo, pues no estaba negando lo pretendido por el actor, ni estaba poniendo término a esa clase de trámite suscitado por ZABALETA MERIÑO. En el análisis de la razonabilidad, para hacer uso del derecho fundamental de petición, ha dicho la Corte Constitucional: “…el titular del derecho (de petición y de acceso a los documentos públicos) debe ejercerlo en forma que evite todo abuso en cuanto respecta tanto a su frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados, de modo que el ejercicio de su facultad sea compatible con las actividades propias de quien está llamado a permitir el acceso al documento o de sus demás conciudadanos. La petición debe ser, desde todo punto de vista, razonable”.

(Sentencia T – 473 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón). No puede entonces desligarse el derecho que tiene todo ciudadano de realizar peticiones a las autoridades con el objeto de obtener documentos públicos, de la razonabilidad que esa clase de solicitudes deben tener, pues al fin de cuentas el particular que suscita la intervención del Estado en la forma detallada en esta providencia tiene la obligación de prestar la colaboración necesaria para que sus derechos se hagan realidad, sin que pueda entonces abusar de ellos (art. 95 Carta Política).

Es el artículo 5 del Código Contencioso Administrativo el que permite a las autoridades que reciben peticiones, exigir que las aclaren o complementen: “…Las autoridades podrán exigir, en forma general, que ciertas peticiones se presenten por escrito. Para algunos de estos casos podrán elaborar formularios para que los diligencien los interesados, en todo lo que les sea posible, y añadan las informaciones o aclaraciones pertinentes…” Por lo argumentado, se revocará el fallo impugnado – con la salvedad de la expedición de copias para ante la Fiscalía General de la Nación -, para en su lugar declarar que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no ha conculcado el derecho de petición del accionante CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO, quedándole a este ciudadano la vía expedita para que complemente la información requerida por dicha entidad para poder decidirse definitivamente su requerimiento.

En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1- REVOCAR el fallo impugnado – con la salvedad hecha en la parte motiva - para en su lugar, declarar que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no ha conculcado el derecho fundamental de petición del accionante CARLOS MANUEL ZABALETA MERIÑO. 2- NOTIFICAR de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3- REMITIR esta decisión a la eventual revisión de la Corte Constitucional.

Cúmplase YESID RAMÍREZ BASTIDAS FERNANDO E. ARBOLEDA RIPOLL HERMAN GALÁN CASTELLANOS CARLOS A. GÁLVEZ ARGOTE JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO ÉDGAR LOMBANA TRUJILLO ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN MARINA PULIDO DE BARÓN TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria