CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela 12.898 Orlando Alfonso Morales Acevedo PAGE 16 Tutela 12.898 Orlando Alfonso Morales Acevedo CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente: MARINA PULIDO DE BARÓN Aprobado en acta No. 22 Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003). VISTOS En virtud del recurso de apelación interpuesto por ORLANDO ALFONSO MORALES ACEVEDO, conoce la Sala de la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2002, mediante la cual el Tribunal Superior de Bogotá negó la tutela de los derechos fundamentales de petición e igualdad, presuntamente vulnerados por la falta de reconocimiento y pago oportuno de la cesantía parcial a que tiene derecho como empleado de la Rama Judicial.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN El actor se encuentra actualmente vinculado a la Rama Judicial en el cargo de Oficial Mayor del Juzgado 12 Penal del Circuito de ésta ciudad. De acuerdo con el derecho de opción no se acogió al sistema salarial y prestacional previsto en los Decretos 57 y 110 de 1993, sino que decidió permanecer en el régimen anterior, esto es, con derecho a reconocimiento de la prima de antigüedad y retroactividad de las cesantías El 14 de agosto de 2002, solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de esa ciudad el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales.

Hasta la fecha de presentación de la demanda, la citada entidad no había liquidado, reconocido ni pagado la mencionada prestación. La vulneración a los derechos de petición e igualdad ocurrió, según el accionante, porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección Seccional de Administración Judicial se han abstenido de responder oportunamente la petición sobre el reconocimiento de la cesantía parcial, alegando la falta de disponibilidad presupuestal, lo que le fue comunicado informalmente y que en su criterio no constituye una respuesta seria, clara y formal, impidiendo por ello, además, el tener la oportunidad de iniciar un proceso ejecutivo con el objeto de lograr la solución de la acreencia laboral reclamada.

Por ese motivo, se encuentra en situación de desventaja, frente a los servidores que optaron por el nuevo régimen salarial y prestacional quienes tienen mejores prerrogativas, pues les cancelan las prestaciones en corto tiempo y para ellos si existe disponibilidad presupuestal. Requiere, en consecuencia, se ordene a las autoridades accionadas sitúen los dineros correspondientes y se proceda al pago oportuno de la acreencia laboral reclamada con la respectiva indexación. SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, resolvió negar la acción de tutela propuesta resaltando que en el transcurso del presente trámite excepcional de protección de los derechos fundamentales la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial con fecha 12 de noviembre de 2002 mediante oficio 682 respondió la petición elevada por el señor Orlando Alfonso Morales Acevedo y en el que manifiesta las razones por las cuales no es posible por el momento pagarle la cesantía parcial que solicita, decisión contra la cual se le informa procede el recurso de reposición, operando en consecuencia la figura jurídica contemplada en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 reglamentario de este mecanismo extraordinario, es decir, la cesación de la actuación, lo que impone a la Sala negar el amparo al derecho de petición. Lo anterior no es óbice, afirma el Tribunal, para prevenir a la entidad accionada para que en ningún caso vuelva a incurrir en las omisiones que darían mérito para conceder la acción de tutela ya que de lo contrario, estará sujeta a las respectivas sanciones sin perjuicio de las responsabilidades en que hubiere incurrido.

Adiciona que el pago de las cesantías del servidor estatal no conlleva una afectación al principio de igualdad, en este caso de los empleados acogidos al régimen de retroactividad en relación con los que se acogieron al nuevo sistema, al no haber existido trato diferencial ya que su no cancelación ha obedecido a que no se han situado aún los recursos presupuestales, los que al existir permitirán efectivizar el pago.

Acota el Tribunal a quo que, en esas condiciones, no es posible predicar arbitrariedad alguna por parte de las autoridades accionadas, por lo que no se hace necesario ordenar el pago de la indexación para asegurar el goce efectivo del derecho en atención a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia SU 440 de 1997, no siendo la acción de tutela el mecanismo indicado para que tales reconocimiento y pagos se efectúen.

IMPUGNACIÓN El fallo fue impugnado por el actor en el acto de notificación del mismo, pero se desconocen los motivos de su inconformidad por falta de sustentación del recurso. CONSIDERACIONES DE LA CORTE La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con el artículo 1° numeral 2° del decreto 1382 de 2000, que recobró vigencia el 16 de marzo del presente año; en armonía con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991.

La corte reitera una vez más su criterio pacífico, por virtud del cual se ha concluido en la improcedencia de la acción de tutela para reclamar el pago de cesantías por esta vía, por llevar implícito un problema presupuestal que escapa a la influencia de decisiones de esta naturaleza. Por tal motivo, se confirmará el fallo impugnado por las razones que se precisan a continuación. La improcedencia de la acción de tutela en casos como el presente, se mantiene con fundamento en la línea jurisprudencial adoptada por la Sala, sobre la materia, que ahora se reitera por su innegable vigencia: “‘7.

De conformidad con el art. 345 de la Carta Política, está prohibido ‘percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos’, señalando además que ‘Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto’.

Es decir, que de acuerdo con el régimen de hacienda pública que nos regla, de una parte, tanto los ingresos como los egresos están condicionados por el principio de legalidad del impuesto, y de otra, no existe viabilidad alguna para que se establezcan por fuera de la ley anual de presupuesto imposiciones o se incurra en desembolsos no contemplados en ella.

Esto significa que cualquier gasto debe estar decretado legalmente, pues como queda visto, no es posible aceptar una erogación con cargo al Tesoro que no haya sido contemplado en el Presupuesto General (Principio de Universalidad Presupuestal), cuyo Estatuto Orgánico (Decreto 111 del 15 de enero de 1996, ‘Por el cual se compilan’ las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) detalladamente se encarga de desarrollar esta materia, estableciendo en el art. 2, entre otras directrices: ‘Esta Ley orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social’.

A su turno, el art. 15 señala: ‘Universalidad.- El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89, art. 11, Ley 179/94 art. 55, inc. 3, Ley 225/95, art.222)’. 8.- Ahora bien, como quiera que corresponde al Gobierno la presentación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de acuerdo con la disponibilidad de los recursos (art. 346 C. P.) y al Congreso su aprobación y expedición (art. 349 ibídem), cualquier modificación a la ley de presupuesto, bien sea por razón de traslados o créditos adicionales, igualmente exigen la presentación de la respectiva ley ante el Congreso, que en el primer caso está condicionado por la disponibilidad de las apropiaciones para poder efectuar los traslados y en el segundo que en la respectiva ley se establezcan de manera clara y precisa los recursos que han de servir de base para su respectiva apertura y con la cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos.

De lo anterior se colige con meridiana claridad, que siendo las apropiaciones presupuestales ‘aquellas autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva’ (art. 89 ídem), en ningún caso es posible imponer obligaciones con cargo al Presupuesto General de la Nación, sin que hayan sido previstas en la respectiva ley de disponibilidad presupuestal (Ley 224 de 1995). 9.- Específicamente, en relación con el contenido del Presupuesto General de la Nación, el ordinal b)., del art. 11, de la Ley Orgánica dispone que deberán incluirse las apropiaciones con destino a la Rama Judicial, en cuya virtud la Dirección de Administración Judicial debe ejecutar el presupuesto asignado distribuyendo las diversas partidas en las Direcciones Seccionales a nivel nacional, para atender sus obligaciones y entre ellas, el pago de las cesantías parciales a que se contrae esta acción, todo lo cual debe hacerse con inescindible sujeción a las apropiaciones presupuestales correspondientes, como que ‘Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos’, como lo señala el art. 71 de la misma Ley. 10.- Por lo tanto, limitadas como se encuentran todas las autoridades del Estado en materia presupuestal por la Ley Orgánica que la regula para afectar recursos sin consultar las respectivas apropiaciones, por fuera de cualquier posibilidad legal y jurídica se halla el Ministerio de Hacienda para motu proprio proceder al alterar dicha Ley, que como resultado de un verdadero acto completo está sujeta, entre otros, a los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización etc., y que tiene importantes implicaciones fiscales y macroeconómicas para el país. 11.

En consecuencia, no resulta viable que una sentencia judicial, así sea de tutela, puede ordenarle a un Ministro de Hacienda que disponga de partidas, sin consultar el Presupuesto General, para cancelar obligaciones del Estado, pues ello implica no sólo desconocimiento de la Ley que especializadamente regula la materia, sino que conduce a que la acción constitucional de origen democrático sirva para que el juez de tutela se convierta en un co-gobernante en el manejo del Tesoro, imponiendo su criterio acerca de las prioridades con una clara e indebida intromisión y desplazamiento de las autoridades a quienes la constitución y la ley le han señalado privativamente las decisiones sobre esta materia. 12.

Finalmente, debe enfatizarse que si bien es cierto que por concepto de cesantías parciales con sistema retroactivo el Estado adeuda sumas millonarias a algunos servidores de la Rama Judicial, éstas se vienen cancelando progresivamente de acuerdo con los valores incorporados al presupuesto, atendiendo a su vez, como lo ordena la Constitución y la Ley a la disponibilidad de recursos del propio Estado; por lo que resulta definitivamente improcedente que a través de la tutela se ordene una disponibilidad de recursos cuantiosos, que conlleva una modificación al presupuesto de la nación y que implica una indebida injerencia en competencias propias de otra Rama del Poder Público” (Sentencia de noviembre 19 de 1996 Magistrado Ponente CARLOS AUGUSTO GALVEZ ARGOTE; criterio reiterado en sentencias de noviembre 14 de 2000 M.P. FERNANDO ARBOLEDA RIPOLL, 22 de mayo de 2001, M.P. JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO, 2 de octubre de 2001, M.P. ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN).

Por ello, en referencia al efectivo pago, es de mencionar que siendo el peticionario empleado público adscrito a la Rama Judicial, los dineros con los cuales se cancelan sus salarios y prestaciones provienen directamente del erario público y de conformidad con los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, toda erogación con cargo al tesoro nacional debe estar incluida en el presupuesto para la respectiva vigencia, sin que pueda efectuarse ningún gasto público que no haya sido decretado previamente por el Congreso mediante la expedición del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

En el caso objeto de la petición de amparo, tal como lo puso de presente la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, si la disponibilidad presupuestal para el pago de estos compromisos no alcanza o se agota se solicita adición en forma mensual al nivel central, para que se realicen las gestiones pertinentes ante el Ministerio de Hacienda, razón por la cual su eventual insuficiencia no puede ser remediada por vía de tutela, es decir, que el ejercicio de este excepcional mecanismo en ningún momento puede solucionar la falta de presupuesto para el pago de prestaciones sociales, siendo acertado que por parte de la autoridad accionada se hubieran realizado las gestiones respectivas ante el referido ministerio en procura de obtener la asignación presupuestal pertinente para realizar el pago de las acreencias laborales reclamadas, no excediendo los límites legales que en referencia a la disponibilidad y ejecución del erario público corresponde.

Si a lo anterior se suma que la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 344 de 1996, en completa armonía con el anterior criterio de la Sala precisó en sentencia C-428 de septiembre 4 de 1997, que aún habiéndose reconocido una cesantía parcial o anticipo de cesantía, “ y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondiente”, la improcedencia del amparo era innegable, pues esta figura como la razón única para que a la fecha no se hubiera cancelado el valor que por cesantía parcial le fue liquidado y reconocido al actor ORLANDO ALFONSO MORALES ACEVEDO.

Ahora con relación al derecho de igualdad, cuya vulneración la concluye el accionante de la comparación de la situación de los funcionarios judiciales que se acogieron a los distintos regímenes prestacionales vigentes, es pertinente traer a colación el criterio de la Sala sobre el particular que, en la misma forma que el anterior, ahora se reitera y se tiene como sustento de la confirmación del fallo impugnado.

En efecto, sobre el particular, se ha señalado que: “ En el presente caso, el derecho a la igualdad cuyo amparo constitucional reclama el accionante lo hace consistir en que mientras las cesantías parciales de los empleados que se acogieron al nuevo régimen previsto en los Decretos 57 y 110 de 1993 son desembolsados en poco tiempo, quienes optaron por el sistema anterior han tenido que soportar el transcurso de varias vigencias presupuestales sin que se les haya cancelado, y en algunos eventos, que le nieguen el reconocimiento aduciendo la falta de disponibilidad presupuestal.

Para la Corte es claro, que el derecho a la igualdad no podrá entenderse ‘como una simple nivelación matemática y absoluta de todos los individuos, con prescindencia de la diversidad de hipótesis’, sino aquel que se traduce en la actitud de dar un trato igual a aquellas personas que están bajo supuestos iguales, y desigual a quienes se hallan bajo semejantes hipótesis de desigualdad” (Sentencia de noviembre 14 de 2000.

M. P. FERNANDO ARBOLEDA RIPOLL. Rad. 8569, criterio reiterado el 22 de mayo de 2001, M.P. JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO, 2 de octubre de 2001, M.P. ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN). Así las cosas, ante la inexistencia de la discriminación alegada, pues el disímil trato en el trámite de las cesantías parciales del demandante encuentra fundamento en la disparidad de los regímenes salariales y prestacionales legalmente previstos para los servidores de la Rama Judicial, según la opción seleccionada en el momento en que se permitió su coexistencia, el amparo por este aspecto tampoco estaba llamado a prosperar.

Además, las aspiraciones del accionante, para que se haga efectivo el pago de las cesantías, conllevan al propio tiempo a que otros servidores que se encuentran en su situación, incluso con actos administrativos de reconocimiento anteriores, se vieran desplazadas por una decisión de tutela que, entonces, resultaría privilegiando al petente con evidente desconocimiento del derecho a la igualdad de los demás que se acogieron al mismo régimen de antigüedad y retroactividad.

Sobre este particular ha dicho esta Corporación: “ Se sigue de lo dicho, por tanto, que mal haría el juez de tutela en ordenarle al Ministerio accionado, que para el cubrimiento de las cesantías parciales de los interesados, destine y gire dineros que no están ordenados por el presupuesto de gastos y ley de apropiaciones, porque ello significaría, imponerle el quebrantamiento de la propia Constitución Política que nos rige y que debemos acatar.

Además, está comprobado que la que finalmente distribuye las partidas entre las Seccionales Departamentales, es la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y que, para el caso analizado, asignó razonablemente a la Seccional de Antioquia sumas superiores a las fijadas a las demás seccionales, tanto para el pago de cesantías definitivas como parciales.

“No obstante lo anterior, es preciso señalar que en la actuación surtida no se demostró un trato discriminatorio por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hacia los empleados de la Rama Judicial que no se acogieron al Decreto 057 de enero de 1993 y concretamente, hacia los promotores de esta acción, frente a los que sí se acogieron, puesto que, respecto de estos últimos, no se probó cual fue el trato dado por las autoridades administrativas.

Además, como ya quedó dicho, no es el precitado Ministerio el que adjudica los dineros para el pago de las cesantías parciales, sino el Consejo Superior de la Judicatura. “ Por último, cabe advertir que los preceptos que fijan el presupuesto de gastos y ley de apropiaciones, así como los acuerdos emitidos por el Consejo Superior de la Judicatura para distribuir las partidas, constituyen actos generales, impersonales y abstractos, que, en principio, no serían atacables mediante este excepcional mecanismo, en obedecimiento al numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Empero, si los peticionarios estiman que tales normatividades afectan sus derechos en forma particular, cuentan con la posibilidad de demandar su nulidad ante la autoridad competente. De suerte que ante la presencia del medio judicial de defensa indicado, la tutela también resultaría improcedente conforme a lo previsto por el artículo 86 de la Constitución Nacional y por los Decretos que reglamentaron su ejercicio; sin que, de otro lado, se esté frente a un perjuicio irremediable.

Sin embargo, teniendo en cuenta los resultados de la ejecución de la presente vigencia presupuestal y la insuficiencia de recursos para el pago de cesantías parciales de algunos empleados de la rama jurisdiccional, es aconsejable que quienes tienen a su cargo la función de programación presupuestal, tengan en cuenta dicha experiencia, para lograr que hacia el futuro exista la disponibilidad adecuada que permita la pronta cancelación de la cesantía parcial a quienes tienen derecho a ella” (Rad. 1681).

Otra razón de improcedencia la constituye el hecho de que con motivo de la sentencia de tutela, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá emitió el oficio SPS No 682 del 12 de noviembre de 2002, mediante la cual se pronunció sobre las razones que motivaron el no acceder de fondo sobre la petición elevada por el actor, por lo que el amparo del derecho de petición reclamado ya no tendría efectividad alguna, obtenida como fue la respuesta a la específica temática solicitada por el accionante, que es lo que se reclama de la administración, o dicho en otros términos, para este momento la garantía constitucional carece de objeto en referencia al derecho de petición, por cuanto cesó la omisión presuntamente conculcadora del citado derecho conforme fue declarado por el Tribunal de instancia Tiene dicho la doctrina constitucional que la finalidad primordial de la acción de tutela está en la eficacia con la que el juez constitucional imparta la orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.

Empero, habiendo cesado la causa que originó el pretextado daño, valga decir, superada la situación de hecho que generó la violación o amenaza, el mandato que pudiera proferir el funcionario en defensa de las garantías fundamentales objeto de agravio, ningún efecto podría tener y, en consecuencia, la acción de amparo perdería su razón de ser.

Así lo sostuvo la Corte Constitucional, por ejemplo en la sentencia T-036 del 2 de febrero de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández). “Si la acción de tutela tiene por objeto la salvaguarda efectiva de los derechos fundamentales cuando han sido conculcados o enfrentan amenaza, es natural que, en caso de prosperar, se refleje en una orden judicial enderezada a la protección actual y cierta del derecho, bien sea mediante la realización de una conducta positiva, ya por el cese de actos causantes de la perturbación o amenaza, o por la vía de una abstención. De lo contrario, el instrumento constitucional de defensa pierde su razón de ser”.

Por último, en el sub-judice tampoco se ha evidenciado o probado que la situación del peticionario sea la de estar frente a un perjuicio irremediable por la tardanza en el pago de las cesantías parciales reclamadas, dada su vigente vinculación laboral como empleado de la Rama Judicial, lo que le reporta el emolumento mensual estipulado para el cargo que desempeña, llo cual también torna improcedente la tutela de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que lo desarrollan.

En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACION PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. CONFIRMAR el fallo impugnado por las razones expuestas en la anterior motivación. 2. NOTIFICAR la presente decisión de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

REMITIR la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase. YESID RAMÍREZ BASTIDAS FERNANDO E. ARBOLEDA RIPOLL HERMAN GALÁN CASTELLANOS CARLOS AUGUSTO GÁLVEZ ARGOTE JORGE ANÍBAL GÓMEZ GALLEGO ÉDGAR LOMBANA TRUJILLO ÁLVARO ORLANDO PÉREZ PINZÓN MARINA PULIDO DE BARÓN TERESA RUIZ NÚÑEZ Secretaria 1