CORTE SUPREMA DE JUSITICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela 10765 SALA DE CASACION LABORAL Dr. LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ Magistrado Ponente Radicación 10765 Acta No. 42 Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil cuatro ( 2004) Procede la Corte a resolver la impugnación formulada por los alcaldes de Filandia, Quimbaya y Circasia (Quindío), contra la sentencia emitida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Armenia, el pasado 5 de mayo de 2004 dentro de la acción de Tutela que los recurrentes le propusieron a la Delegación Regional de la Registraduría del Estado Civil del Quindío, integrada por doctores Lucia Salazar Trujillo y Jorge Humberto Cárdenas López.

ANTECEDENTES Los doctores Oscar Arbelaez Londoño, Carlos Alberto Duque Naranjo y Alfonso Londoño Patiño, en su calidad de alcaldes municipales de Quimbaya, Circacia y Filandia respectivamente, instauraron solicitud de amparo constitucional en contra de los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, circunscripción electoral del Quindío, al considerar que dichos funcionarios les transgreden los derechos fundamentales de petición y al debido proceso.

Especifican que en unión de los alcaldes de Armenia y Montenegro (Quindío), firmaron un documento que se denominó “Proyecto de Constitución del Area Metropolitana del Quindío”, sin que ello significara que estaban de acuerdo con su inscripción; que el 3 de marzo de 2004 el señor Alcalde de Armenia, radicó el referido documento, en la Registraduría Nacional del Estado Civil de esa ciudad, sin que se hubiere exigido la presentación personal del mismo por parte de todas las autoridades que lo firmaban, razón por la cual el acta de inscripción del proyecto solo aparece presentada por el Alcalde de Armenia, lo que consideran constituye una irregularidad de procedimiento.

Que con fundamento en el artículo 5 de la Ley 128 de 1994, la Registraduría Nacional del Estado Civil publicó el edicto correspondiente, en cada uno de los Municipios que firmaron el proyecto; que los citados edictos aunque tienen constancia de fijación, no cuentan con la de desfijación. Que dos días después de la radicación del proyecto en la Registraduría, esto es el 5 de marzo de 2004, los hoy actores solicitaron a la entidad accionada, que en lo referente a cada uno de los municipios que representan, se suspendiera el proceso de publicación y preparación de la consulta popular dentro del tramite de la referida área metropolitana, al considerar que dicha figura no había sido de buen recibo por sus comunidades; por ello consideraron que era preciso retirarse, hasta tanto se “socializara” el proyecto de constitución del área metroplitana.

Que mediante oficio del 9 de marzo de 2004, los delegados del Registrador Nacional, les respondieron que de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 128 de 1994, la publicación estaba cumplida, lo cual de un lado, consideran que no es cierto por cuanto el edicto tan solo estaba en su segundo día de publicación, lo que significa que los diez días hábiles de que trata la norma, no se había cumplido y de otro, no satisface el derecho de petición, por cuanto lo que se les pidió fue que suspendieran para sus municipios, el tramite del proyecto y no si la publicación estaba o no cumplida.

Que el señor alcalde de Quimbaya, el 12 de marzo del año en curso, insistió ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, que se diera la respuesta coherente y correspondiente a la petición que les habían formulado, agregando que los alcaldes tenían la potestad de retirar en cualquier momento los proyectos por registrar. Que ante la anterior solicitud, los Delegados del Registrador mediante oficio de marzo 15 del año en curso, contestaron remitiéndose a la respuesta dada en marzo 9 y agregando que, no era posible la suspensión de la fase de publicación en forma retroactiva, posición que los actores consideran contradictoria y además violatoria a sus derechos, por cuanto para esa fecha tampoco se habían superado los términos legales.

Agregan que en el proceso de Proyecto de Creación de Area Metropolitana del Quindío concurrieron otras irregularidades tales como la adhesión de concejales de otros municipios, lo cual no es posible por cuanto el proyecto fue de iniciativa de algunos alcaldes y el artículo 5 de la Ley 128 no permite que simultáneamente la solicitud de creación sea presentada por los alcaldes y por los concejales.

Destacan que por lo anterior, se violaron los derechos cuya protección incoan incluido el de defensa, pues, el de petición exige que la respuesta sea adecuada a lo que se indaga, es decir que ésta debe ser oportuna y referirse, en forma clara, precisa y congruente al fondo de lo que se pide; que por ello, las evasiones no constituyen respuesta para el peticionario, como lo ha indicado la Corte Constitucional.

Que a su vez, el debido proceso que también ha de aplicarse al trámite administrativo, se transgredió por cuanto, a pesar de que no hay norma que señale el procedimiento a seguir, el documento en el que se consignó el proyecto de constitución del área metropolitana no tiene constancia de presentación personal por parte de los hoy accionantes; que además no debió ordenarse la publicación de edictos sin que mediara un acto administrativo que reconociera la iniciación del tramite de constitución del área metropolitana, por lo que ante dicha ausencia se les esta impidiendo el ejercicio de las acciones tendientes a la suspensión de la actuación administrativa.

Que el hecho de haber solicitado la suspensión del proceso de publicación y preparación de la consulta, indica con toda claridad que no estaban de acuerdo en que los municipios que representan hicieran parte de la mencionada área y por ende, debieron ser excluidos de dicho trámite. A renglón seguido señalan que si la ley les permite como representantes de los entidades territoriales ya señaladas, inmiscuirse en el proyecto de constitución del área metropolitana, también les esta permitido retirarse del respectivo proceso, voluntad que no ha sido respetada por la Registraduría Nacional del Estado Civil quien sigue empeñada en incluirlos en el trámite del proyecto, desconociendo los altos costos que genera la consulta popular y además la facultad que tienen de revocar directamente los actos administrativos de carácter general.

Consideran que así se les causa un perjuicio irremediable, por cuanto los municipios que representan estarían ligados a una entidad a la que no desean pertenecer, siendo casi imposible su exclusión posterior del área metropolitana. Por lo anterior suplican que se declare que aunque los alcaldes de los municipios de Filandia, Circasia y Quimbaya suscribieron un proyecto de constitución de área metropolitana, también estaban facultados para desistir de la inclusión; así mismo que se declare que la solicitud de suspensión del proceso de publicación y preparación de la consulta popular que presentaron, se hizo dentro del término oportuno y por ende dichos municipios no pueden ser involucrados en la citada área metropolitana; como consecuencia de lo anterior, pretenden que se ordene a los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, que en el termino de 48 horas excluyan del proceso que se adelanta para la constitución del área metropolitana del Quindío, a los municipios de Filandia, Circasia y Quimbaya.

TRAMITE La Tutela fue presentada ante la oficina de Administración Judicial de Armenia que la repartió al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de dicha ciudad, despacho judicial que la admitió y ordenó integrar el contradictorio con la Registraduría Nacional del Estado Civil, y recepcionó la declaración de todos los Alcaldes accionantes, quienes se ratificaron del texto de escrito introductorio.

En uso del derecho de defensa, la jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se opuso a la prosperidad de la acción, alegando en términos generales que, ninguno de los derechos invocados por los accionantes se había conculcado, pues el de petición se había satisfecho al informárseles que la suspensión del proceso de publicación no era posible, con lo que se dio respuesta aunque negativa al querer de los petentes y, respecto al debido proceso, toda vez que se habían seguido los parámetros que señala la Ley 128 de 1994 la que no establece la fijación del edicto por 10 días como lo indican los actores, sino que el proyecto de constitución de área metropolitana ha de publicarse dentro de los 10 días siguientes a su presentación, sin que precise una forma especifica de hacerlo.

Agrega que el artículo 69 del C.C.A sobre revocatoria directa de los actos administrativos, no es de aplicación al caso concreto, por cuanto la firma del proyecto, que los actores consideran un acto administrativo, no es contrario a la Constitución ni a la Ley, ni tampoco es cierto que no este de acuerdo con el interés público o social o atente contra éste, ni se le ha causado perjuicio a alguna persona al presentar el proyecto.

Señala de otra parte que no existe prueba de la vulneración que predican los alcaldes, y además que la Tutela no es el mecanismo idóneo para obtener la suspensión del proceso administrativo por su carácter residual y subsidiaria, solicitando por lo tanto se deniege la protección incoada. Finalmente destacó que dada la naturaleza de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Juez Penal del Circuito, no era la competente para resolver la solicitud de amparo constitucional, por falta de competencia funcional de acuerdo al Decreto 1382 de 2000.

A su vez los accionados Lucia Salazar Trujillo y Jorge Humberto Cárdenas López en calidad de delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, para la circunscripción electoral del Quindío, aseguraron compartir íntegramente el documento suscrito por la jefe de la oficina jurídica de la Registraduría Nacional y procedieron a transcribirlo, acotando que no se demostró jurídicamente la violación al debido proceso ni al derecho de petición, agregando además que no se ha aceptado adhesión de nuevos municipios al proyecto de constitución del área metropolitana del Quindío. Mediante providencia del doce de abril del presente año, la Juez Cuarta Penal del Circuito de Armenia, al establecer la falta de competencia, remitió el expediente al Tribunal Superior de Armenia corporación que avocó el conocimiento y ordenó notificar a los accionados, quienes a la vez reiteraron los argumentos que esgrimieron en su favor ante el Juzgado Penal.

Los accionantes en escrito posterior, solicitaron que como medida provisional al tenor del artículo 7 del decreto 2591 de 1991, se paralice el tramite procesal de constitución del área metropolitana, al considerar que si antes del 6 de junio de 2004 fecha programada para efectuar la consulta popular, no se tomaba una decisión, la tutela carecería de objeto.

Así mismo aclararon que la tutela la utilizaban como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, entendido éste como aquel que solo puede ser reparado mediante una indemnización. El Tribunal Superior de Armenia a través de la providencia calendada el 4 de mayo consideró que no se daban las circunstancias legales que configurarían la adopción de la medida solicitada y por ello la negó, pues no encontró la urgencia de que trata el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991.

DECISIÓN DE PRIMER GRADO En sentencia del cinco de mayo del año en curso, la Sala Especial de Decisión Tutelar del Tribunal Superior de Armenia, tuteló el derecho de petición al considerar que este no se había satisfecho, mientras que negó la protección frente al debido proceso. Entendió el juez constitucional de primer grado que, aunque se había dado respuesta en forma correcta por parte de los delegados del Registrador Nacional, ello había sido exclusivo a favor del alcalde de Quimbaya más no frente al de Filandia y Circasia, por lo que ordenó que la satisfacción del derecho también comprendiera a la petición de estos burgomaestres.

En relación con el debido proceso adujo el sentenciador que, de acuerdo con la Ley 128 de 1994, la “socialización” de la idea relativa a la constitución del área metropolitana del Quindío, debió atenderse de manera anticipada a la suscripción de la iniciativa o proyecto, además que la ley no establece quien debe inscribir el proyecto en la Registraduría; que la decisión de publicar mediante edicto, el referido proyecto puede equipararse a un acto preparatorio y que de otra parte, con éste se cumplió el objetivo del legislador; igualmente asegura que la referida ley no consagra la facultad de desistir del proyecto de constitución del Area Metropolitana o de retirarlo una vez que la Registraduría lo hubiere difundido y que por tanto no les asiste razón. Agrega el Tribunal que tampoco se desconoció el debido proceso por la falta de presentación personal del proyecto por parte de los actores, toda vez que ese tramite no era imprescindible; que la adhesión del municipio de Calarca por iniciativa de algunos concejales, no afecta a los accionantes y resulta ser contradictorio que se busque la exclusión de dicho ente territorial.

Por último destacó el fallador que el trámite del proyecto no se ha consolidado, pues le corresponderá a los pobladores de cada municipio aprobar o rechazar la consulta popular que se verifique con tal fin. IMPUGNACION Inconformes de manera parcial con la anterior determinación, los accionantes la impugnaron con el propósito de que esta superioridad les proteja el derecho al debido proceso al considerar que, el hecho de que la ley no permita expresa o tácitamente el retiro del proyecto de constitución de área metropolitana, no quiere decir que al ejecutivo municipal no le competa decidir si continúa o no formando parte del proyecto.

Recaban en que el haber suscrito el proyecto, constituye un acto administrativo, que de acuerdo a las normas que rigen la materia, puede revocarse, para lo que acuden a un pronunciamiento de esta Corte del 5 de mayo de 1981. De igual forma aseguran que también hubo violación al debido proceso por cuanto la Registraduría Nacional del Estado Civil, no tuvo en cuenta “el requisito sine quanon que se debía agotar previamente a la convocatoria de la Consulta Popular..”, concretamente el indicado en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 referente al concepto previo de los señores concejales de cada municipio, disposición que por ser especial debió aplicarse pues define lo concerniente a los mecanismos de participación ciudadana.

Así, cada Alcalde ha debido primero indagar a los concejales de su respectivo Municipio, si era o no conveniente la consulta popular con miras a integrar un área metropolitana, además el texto de la consulta debió remitirse al Tribunal Administrativo del Quindío para que éste se pronunciara sobre su constitucionalidad o no, y una vez agotados estos trámites, si radicar en la Registraduría Nacional del Estado Civil de la Delegación del Quindío, el proyecto de Constitución del Area Metropolitana.

Agregan que las autoridades electorales una vez radicado el proyecto tantas veces referido, debieron publicarlo y difundirlo, lo que no se logra con la fijación de un simple edicto con el que simplemente se cumple con la publicación más no con la difusión. Finalmente señalan que por todas las irregularidades anotadas, se han violado derechos de orden constitucional, como lo señaló el Consejo de estado en sentencia del 11 de septiembre de 2003 al pronunciarse sobre la acción de nulidad impetrada contra el acto de constitución del área metropolitana de Cartagena.

CONSIDERACIONES Como medida excepcional, el Constituyente de 1991 estableció en el artículo 86 de la Carta la Acción de Tutela, con el objeto de proteger a las personas que por las omisiones o actuaciones de los servidores públicos y en algunos casos de los particulares, vieren afectados sus derechos fundamentales. El carácter subsidiario de la figura aludida obedece a que el país responde a un Estado Social de Derecho, en donde por regla general, la protección de todos los derechos, se halla consagrada en disposiciones de orden legal.

Así las cosas, por lo residual de la protección constitucional, para que esta tenga viabilidad, es preciso no contar con otras vías jurídicas para obtener la protección de los derechos amenazados o vulnerados, a menos que se tipifique un perjuicio de carácter irremediable; de allí que si el tutelante cuenta con otro mecanismo judicial, la Tutela es improcedente.

Y es que la figura de la Tutela en manera alguna viene a constituirse en otro recurso ordinario dentro del trámite de los procesos judiciales o administrativos, que señalan en un todo la garantía constitucional del debido proceso, derecho que es uno de los invocados por los actores como transgredido y al que exclusivamente se referirá la Sala, por cuanto el restante, de petición, fue tutelado en la primera instancia sin que contra dicha decisión se hubiere manifestado inconformidad alguna.

De otra parte es preciso advertir que indudablemente los funcionarios administrativos, como cualquier otro ser humano, no se hallan exentos de incurrir en errores, de allí que incluso la Constitución haya establecido el derecho a la doble instancia, con el propósito sano de garantizar la posibilidad de que las determinaciones tanto de tipo administrativo como judicial, fueren revisados por otros servidores de mayor rango al que inicialmente los expidió. Sin embargo, por seguridad jurídica, el legislador estableció la presunción de legalidad en las determinaciones adoptadas por los administradores, resultando obvio entender que éstas se ajustan no sólo a las leyes sino también a la Constitución, mientras la autoridad competente, no diga lo contrario.

Ahora bien, en virtud a la presunción referida, es imperioso respetar y acatar las decisiones administrativas y es esta la razón que impide al juez constitucional entrar a analizar su legalidad, como lo buscan los Alcaldes accionantes, pues con ello se invadiría la órbita de la jurisdicción competente para ello. En efecto, al considerarse por los actores, que hubo falencias procedimentales en el trámite de proyecto de constitución de un área metropolitana, en concreto el no excluirlos del mismo y al existir para su revisión, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, e incluso el poder incoar la suspensión del acto administrativo que no accede a sus súplicas, como medida provisional, la acción de Tutela es improcedente, por cuanto no se vislumbra el perjuicio de carácter irremediable que pregonan los accionantes.

No sobra advertir que las argumentaciones referentes a que se ha debido primero consultar con el Concejo Municipal de cada localidad y en segundo lugar obtener la revisión del proyecto de consulta popular, por parte del Tribunal Contencioso, para luego si radicar el proyecto ante la Registraduría, son motivaciones que los actores apenas esgrimen en su escrito de impugnación y que por ende al no haber sido motivo de análisis y controversia por los accionados, el pronunciarse sobre los mismos constituiría la violación al derecho de defensa.

Además y a decir verdad, como lo destacó el Tribunal de Armenia, el proceso de conformación del Area Metropolitana del Quindío, aún no ha culminado y en definitiva la decisión de integrarla o no, no se satisface a plenitud con la suscripción por parte del Alcalde respectivo, de un proyecto de conformación de ésta, sino que así se haya obtenido concepto favorable de los concejos municipales y visto bueno de constitucionalidad por parte del Tribunal Contencioso, será la voluntad popular expresada en las urnas, la que decida si el Municipio hará o no parte del Area Metropolitana, según lo prevé el numeral 5 del artículo 5 de la Ley 128 de 1994.

Las anteriores reflexiones hacen considerar como improcedente el amparo constitucional impetrado y por ello se confirmará la decisión de primer grado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión Tutelar del Tribunal Superior de Armenia dentro de la acción de tutela que los doctores Oscar Arbelaez Londoño, Carlos Alberto Duque Naranjo y Alfonso Londoño Patiño, en su calidad de alcaldes municipales de Quimbaya, Circasia y Filandia respectivamente, instauraron en contra de los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, circunscripción electoral del Quindío, doctores Lucia Salazar Trujillo y Jorge Humberto Cárdenas López, extendida oficiosamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

SEGUNDO. - NOTIFICAR a los interesados, mediante envío telegráfico, o cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DIAZ FERNANDO VASQUEZ BOTERO MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria PÁGINA 20