SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela 10455 SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ Magistrado Ponente Radicación 10455 Acta 25 Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil cuatro (2004) Procede la Corte a resolver la impugnación formulada por Lucy Edrey Acevedo Meneses en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social, contra la sentencia emitida el pasado 24 de febrero del presente año por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué dentro de la acción de tutela que, entre otros, a la recurrente le instauró Ana Graciela Barbosa Lozada.

ANTECEDENTES La señora Ana Graciela Barbosa Lozada solicitó amparo constitucional en contra de: la Presidencia de la República, la Red de Solidaridad Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Medio Ambiente, Fonvivienda, la Gobernación del Tolima y la Alcaldía Municipal de Ibagué, al considerar que por parte de los accionados se le violan los derechos: a la vida, a la intimidad personal y familiar, al buen nombre, al libre desarrollo de la personalidad, a la honra, al trabajo, al no destierro, a la protección integral de la familia, a la protección de los derechos de los niños y de los adolescentes como también de las personas de la tercera edad y a los disminuidos físicos; a la salud y al saneamiento ambiental, al acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, a la vivienda digna, al deporte, al aprovechamiento del tiempo libre, al acceso a la propiedad agraria, a la educación y demás derechos conexos.

Específica que nació y vivió en el municipio de Villavicencio (Meta), hasta el 6 de septiembre de 2002 cuando se vio obligada, por amenazas contra su vida, a desplazarse junto con su grupo familiar integrado por sus menores hijos Jhon Jairo Barbosa, Víctor Alfonso y Wilmer Alexander Lizarazo Barbosa; que se trasladó a Ibagué en busca de la protección estatal consagrada en la Constitución Política y en la Ley 387 de 1997; que ante la Personería Municipal de dicha ciudad rindió la declaración para que se le registrara como desplazada, único requisito para recibir las ayudas estatales.

Agrega que es una persona desempleada, que en varias oportunidades solicitó a la Red de Solidaridad Social le colaborara en el proyecto productivo para la estabilización socio económica, y no ha tenido soluciones eficaces, por cuanto las entidades que tienen la obligación de hacerlo, aseguran que solo les darán beneficios a quienes hayan sido amparados por fallos de tutela, desconociendo que no cuenta con el servicio de salud, medicamentos, ni vivienda digna y que ni siquiera las autoridades competentes han constatado las condiciones en las que vive; que las accionadas se han limitado a informarle el trámite que debe desplegar, pero no le han brindado soluciones efectivas.

Destaca que es a la Red de Solidaridad como coordinadora, a quien le corresponde coordinar con el Departamento del Tolima y con la Alcaldía de Ibagué, la manera de mejorar la calidad de vida de los desplazados quienes se hallan en dichas circunstancias no por su voluntad, sino por la presión de los grupos al margen de la Ley. Que por lo anterior, solicita se ordene que se asignen los subsidios de vivienda y se le proteja la vida en condiciones dignas, se le garantice la integridad personal y la libre circulación en el territorio; que se le proteja el derecho al trabajo y por ende, se proceda a la materialización de los beneficios que tiene como desplazada.

El Tribunal Superior de Ibagué admitió la acción de tutela y de ella dio traslado a los entes accionados, de los que hicieron uso del derecho de defensa la Alcaldía Municipal de Ibagué, la Gobernación del Tolima, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Red de Solidaridad Social y la Presidencia de la República.

Aseguró la Alcaldía Municipal de Ibagué que la acción impetrada es improcedente por cuanto la actora cuenta con la acción de cumplimiento según lo establece el artículo 33 de la Ley 387 de 1997; señala que además existen los documentos CONPES 2804 de 1995 y 2924 de 1997 mediante los cuales se han radicado competencias en diferentes entidades públicas a efectos de solucionar el problema de los desplazados; que el Decreto 489 de 1999 fijó en la Red de Solidaridad la coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la población desplazada.

Agrega que entre la Red de Solidaridad Social y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, se conformó una Unidad Técnica Conjunta, para contar con una instancia técnica calificada en el diseño de esquemas de operación como sería la asistencia humanitaria de emergencia, la constitución de un registro, la asesoría de retorno, reubicación y cooperación internacional.

Que no obstante lo anterior, la Administración Municipal en conjunto con otras entidades públicas y privadas, han realizado gestiones tendientes a lograr un bienestar mínimo, dando prevalencia a los programas de retorno. De otra parte señala que, la accionante no prueba la violación de ninguno de los derechos por ella invocados, sino que se limita a enunciar una situación general y, que corresponde a la Red de Solidaridad Social, al Inurbe e incluso al Incora la solución de los problemas mencionados por ésta; que si ha existido deficiencias en la prestación del derecho de salud, no le corresponde a la entidad territorial dicha responsabilidad.

La Gobernación del Tolima por su parte asegura que dentro de sus funciones, no esta la de llevar el registro de la población desplazada lo que le compete a la Red de Solidaridad Social ante quien deben rendirse las declaraciones juradas de las personas desplazadas, a fin de conformar el registro único de desplazados; así mismo alegó la improcedencia de la acción por cuanto no ha incurrido en ninguna acción u omisión que afecte los derechos pretendidos.

De otra parte se remitió a la Ley 387 de 1997 para señalar que corresponde al Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la violencia, la aplicación de las disposiciones relativas a la prevención del desplazamiento al igual que la atención, protección y estabilización socioeconómica de la población afectada.

Que al INURBE le compete desarrollar los programas especiales de vivienda, al INCORA los de adjudicación y titulación de las tierras en las zonas de expulsión y de recepción de los desplazados. En cuanto a la salud, precisa que es el Ministerio de Salud y las direcciones departamentales, los que deben asumir la atención a la población desplazada.

Agrega que es el ICBF, la Cruz Roja Colombiana y el Fondo Nacional para la población desplazada por la violencia, quienes deben garantizar la alimentación de los niños desplazados, como también el Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación Departamentales, las que deben adoptar programas educativos para las víctimas de dicho fenómeno; que a pesar de no haber recibido los recursos pertinentes, sí ha ubicado a 331 estudiantes provenientes de distintos lugares del departamento; y que entre otras actividades, ha gestionado la coordinación de las familias desplazadas en los proyectos sobre aprovechamiento del tiempo libre, ha llamado la atención a los rectores de las instituciones educativas que han mostrado resistencia al desarrollo de programas con la población desplazada y ha procurado la capacitación para los docentes ubicados en las zonas de asentamientos de dicha población. Indica que es a la Red de Solidaridad Social a la que compete concurrir con los recursos necesarios para atender el fenómeno del desplazamiento, coordinar con las autoridades regionales las medidas para prevenir y mitigar el impacto del desplazamiento y que son las entidades que forman parte del Sistema Nacional para la Atención Integral de la población desplazada por la violencia, bajo la orientación de la Red de Solidaridad Social, las competentes para solucionar los asuntos a que se refiere la actora.

El Ministerio de Hacienda afirmó que no integra el Sistema Integral de Atención a la Población Desplazada, que dentro de sus funciones no esta la atención a dicho sector de la población; que por el contrario, en cumplimiento a sus competencias, ha girado los recursos respectivos a la Red de Solidaridad Social; por ello solicitó se declarara improcedente la acción. A su vez, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial indica que la actora no ha demostrado la calidad de desplazada que pregona, que solo a quienes tengan un 10 % de solución de la vivienda a que aspira, se le darán beneficios; que es el Fondo Nacional de Vivienda quien gestiona los subsidios para los desplazados, previo el lleno de los requisitos legales.

Por su parte la Red de Solidaridad Social, establecimiento público del orden nacional adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República aseguró que su función se limita a coordinar con las autoridades, la aplicación de los mecanismos que le permitan brindar asistencia legal y humanitaria a la franja de desplazados, pero que no tiene el carácter de ente ejecutor.

Agrega que la asistencia humanitaria de emergencia se presta ante todo dependiendo de las solicitudes que deben formular los interesados y, del diligenciamiento de los formularios que guardan un orden o turno para ser otorgadas, contando de otra parte con la disponibilidad presupuestal amén del orden de inscripción. Resaltó que la actora aparece inscrita en el Registro Unico de la Población Desplazada junto con su núcleo familiar desde el 22 de septiembre de 2002.

Añade que no hay norma que la obligue a entregar proyectos productivos para obtener la estabilización socioeconómica de los desplazados y que esta no es responsabilidad exclusivamente suya. Explica que no puede ordenar la entrega de beneficios a las entidades del Sistema sin tener en cuenta el presupuesto que cada una de ellas maneja; manifiesta que el juez de tutela no puede inmiscuirse en decisiones administrativas, por lo que ésta es improcedente, además porque no se han vulnerado los derechos de la accionante.

Reitera que su misión se contrae a certificar que la persona desplazada esta inscrita, lo que para el caso de autos, ha certificado. La presidencia de la República a su vez alega la falta de legitimación por pasiva por cuanto no hace parte del Sistema de información y atención a la población desplazada. El Tribunal Superior de Ibagué en sentencia del 24 de febrero del presente año, accedió a las súplicas de la actora en contra de la Red de Solidaridad, al considerar en términos generales que aunque la voluntad política para la atención de la población desplazada es manifiesta, su aplicación es difusa; que el incremento de las víctimas del conflicto armado es desmesurado y provoca el desplazamiento y que no obstante no ser responsabilidad del Estado, éste tiene el deber de proteger a dicha población, facilitando trabajo, vivienda y alimentación. Advierte que a la accionante y a su grupo familiar se le han otorgado beneficios como la remisión a salud y la entrega de una ayuda humanitaria; que no ha sido suficiente la respuesta estatal a los problemas que padece la accionante.

Reconoce que no hay prueba de que la señora Barbosa haya solicitado mediante escrito, a las distintas entidades accionadas, la ayuda relacionada con la vivienda y el proyecto productivo para su estabilización económica, pero considera que es a la Red de Solidaridad Social a quien le compete verificar las circunstancias económicas y sociales de la peticionaria y gestionar las ayudas que permitan el acceso inmediato de ella, a dichos programas.

Finalmente, entiende que la acción de cumplimiento no es viable por cuanto ésta encarna la ejecución de un gasto. Por lo anterior ordenó a la Red de Solidaridad Social, Unidad Territorial Tolima, que en un plazo no mayor a 8 días evalúe la situación de la accionante en cuanto a sus condiciones sociales y económicas y gestione, en caso afirmativo, las ayudas que permitan el acceso inmediato a los programas de estabilización socioeconómica y la consecución de beneficios como el de vivienda o, el retorno a su lugar de origen.

Inconforme con la anterior determinación la Red de Solidaridad Social la impugnó, reiterando los argumentos de su defensa y afirmando que antes de incluir a la actora en el Registro Unico de Población Desplazada, realizó un estudio de los hechos que ocasionaron su desplazamiento y que brindó a ella, toda la información sobre las entidades que prestan los servicios de salud, vivienda y restablecimiento socioeconómico y el procedimiento que debía seguir ante estas.

Precisa que ha cumplido con su obligación de coordinación y orientación y por ende ha de revocarse la decisión de primer grado. CONSIDERACIONES El Constituyente de 1991 consagró en el artículo 86 de la Carta el mecanismo jurídico de la Tutela, con la que se busca obtener la garantía de los derechos fundamentales de todas las personas; avance que sin lugar a dudas ha beneficiado a innumerables seres, pero que también ha sido mal entendido por el conglomerado, quien abusando de éste ha generado caos en los diferentes estamentos judiciales, pues se olvida que de su esencia resulta ser excepcional, vale decir que sólo ante agresiones o amenazas inminentes y frente a derechos intrínsecos e inalienables de los administrados, es que se puede acudir a dicha vía. De allí que el propio legislador al reglamentar este mecanismo estableció su improcedencia ante la existencia de otras formas legales de proteger los derechos fundamentales, a menos que el perjuicio fuere irremediable y ello, de manera transitoria.

En el sub lite la actora pretende que por la calidad de desplazada que le ha sido reconocida, se le conceda vivienda, educación y salud, sin siquiera demostrar que lo ha solicitado a las diferentes entidades contra quienes incoa la acción y sin reparar en que de acuerdo a las disposiciones legales, concretamente el artículo 33 de la Ley 387 de 1997, no es este el mecanismo jurídico idóneo para discutir si se dio o no cumplimiento a los derechos que tiene la población desplazada y de allí, la improcedencia de la misma.

Sobre este tópico en sentencia proferida por esta sala el pasado marzo 5 de 2003, con radicación 8793, se dijo: “.. Es por lo demás cierto, que los interesados cuentan con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos, como es la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 33 de la ley 387 de 1997, y que en este caso no procede la tutela temporal, por cuanto no están acreditados en autos los supuestos del perjuicio irreparable.

Por último, tal como lo destacó esta Sala en Providencia del 14 de agosto del año que avanza (sic), expediente 8017, la acción de tutela no fue instituida por el Constituyente “como mecanismo o medio para alterar el orden de las instituciones estatales en lo que hace a la distribución interna de su competencia y funciones de forma que no es admisible reclamar que se el ordene por esta vía a la Red de Solidaridad Social llevar a cabo los proyectos humanitarios integrales de los actores pues estas decisiones escapan a la órbita y fines de la tutela. ” Así mismo ha de tenerse en cuenta que la propia actora admitió haber recibido ayuda humanitaria por parte de la Red de Solidaridad, explicando a renglón seguido que “.. en lo que respecta a las demás entidades no he tenido ninguna solución, en lo que respecta el (sic) proyecto productivo para la estabilidad socioeconómica tampoco..” (folio 1), por lo que radicó en cabeza de las restantes entidades accionadas, la solución a su principal petición, entendiendo de esta forma que a la Red de Solidaridad le compete exclusivamente, la coordinación de las entidades integrantes del Sistema, actividad que fue la desplegada por dicho establecimiento, según lo destacó el Tribunal al señalar “ advierte esta instancia, que a tal grupo familiar, se le hizo entrega de la ayuda humanitaria de emergencia conformada por 3 mercados, 3 kits de aseo, 1 cocina, 5 vajillas, y 5 kits nocturnos..” (folio 138) Por lo anterior, se revocará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. - REVOCAR la decisión emitida el pasado veinticuatro (24) de febrero del presente año, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué dentro de la acción de tutela instaurada por Ana Graciela Barbosa en contra de: la Presidencia de la República, la Red de Solidaridad Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Medio Ambiente, Fonvivienda, la Gobernación del Tolima y la Alcaldía Municipal de Ibagué. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados de manera inmediata por el medio más expedito, según lo prevé el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. - REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ GUSTAVO JOSE GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LOPEZ VILLEGAS LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DIAZ FERNANDO VASQUEZ BOTERO MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria 16