CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia PAGE 16 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No. 10451 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: CARLOS ISAAC NADER Acta No. 21 Radicación No. 10451 Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil cuatro (2004) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el apoderado del Municipio de Ibagué y por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social, contra el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala Laboral, de fecha 26 de febrero de 2004, que concedió la tutela promovida por NERY MILLÁN PINEDA contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, FONVIVIENDA, GOBERNACIÓN DEL TOLIMA y ALCALDÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ. I.

ANTECEDENTES 1.- NERY MILLÁN PINEDA, en su propio nombre, inició acción de tutela en contra de las entidades anteriormente enunciadas, buscando la protección de los derechos fundamentales a la vida en condiciones de dignidad, a la vivienda digna, a la integridad personal, a la libre circulación dentro del territorio y, a la igualdad real y efectiva al trabajo, que considera vulnerados con fundamento en los hechos que seguidamente se resumen: El 15 de enero de 2002 junto con su grupo familiar, se vio en la obligación de abandonar la Vereda Yatay del Municipio de Ibagué (Tolima) y desplazarse a la cabecera municipal de éste debido a amenazas recibidas contra sus vidas; ante la Personería de Ibagué presentó declaración de los motivos que la llevaron a abandonar su domicilio junto con su familia, único requisito exigido para recibir ayuda del Estado colombiano, ya que en repetidas oportunidades solicitó a la Red de Solidaridad Social le colaborara en el proyecto productivo para la estabilización socio económica, entidad de la cual ha recibido ayuda humanitaria, no así de las demás entidades; no ha sido posible obtener los créditos ofrecidos por Bancoldex y Finagro; vive en el asentamiento Villa del Sol en condiciones inhumanas, esperando solución por parte del Estado, pues es desempleada, jefe de hogar, con tres personas a cargo, entre ellas menores de edad; los organismos encargados de garantizarles la estabilidad socioeconómica, ya sea de retorno o reubicación, no han procedido de conformidad, pues dicen no contar con el presupuesto necesario para ello y solo actúa mediante la orden proferida por un juez de tutela; no tienen acceso a la salud, ni a una vivienda digna, pues están temporalmente en distintos lugares donde las personas de buen corazón los albergan; reitera que tales organismos han sido inoperantes, ineficaces, ya que sus necesidades mínimas en vez de ser solucionadas han sido violentadas por aquellos; ha sido postulada infructuosamente ante el Inurbe para una vivienda; en síntesis, aduce que ninguna de las entidades accionadas han querido atender su situación para poder vivir dignamente y solucionar definitivamente sus problemas, pues manifiestan no tener competencia para ofrecer una solución socio económica; la solución que ofrece la Red de Solidaridad Social es simplemente la relacionada con la información de los créditos que la Cooperativa Consolidar brinda, pero esta es una entidad que no es del Estado y, por lo tanto, no le compete ayudar a los desplazados.

Con fundamento en los hechos resumidos, solicita que se ordene a las entidades accionadas tutelen sus derechos fundamentales que considera violados y, en consecuencia, procedan a dar solución inmediata o materialización de los beneficios como desplazada. 2.- El apoderado del Municipio de Ibagué solicitó se declarara improcedente la presente acción, pues la petente dispone de otros mecanismos de defensa judicial, verbigracia la acción de cumplimiento el artículo 33 de la Ley 387 de 1997.

Por otra parte, aduce que de conformidad con el Decreto 489 de 1999, se designó a la Red de Solidaridad Social como organismo coordinador del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada y, que según el Decreto 1547 de 1989, se trasladó el Fondo de Atención a la Población Desplazada del Ministerio del Interior a la Red de Solidaridad Social, al igual que el Registro Nacional para la Población Desplazada.

También manifiesta que en los términos del Decreto 1382 de 2000, las acciones de tutela interpuestas contra organismos del orden municipal, conocerá en primera instancia los Jueces Municipales y en segunda, los de Circuito, por tanto, el Tribunal no tiene competencia para conocer de la presente acción de tutela (Fls. 59 a 65). 3.- La Asesora Jurídica del Departamento del Tolima, manifestó que según la Ley 387 de 1997 y el Decreto 173 de 1998, además de designar a la Red de Solidaridad como Coordinadora para la atención de la población desplazada, también asignó responsabilidades misionales de la Red y a varias entidades del orden nacional, asignándole funciones para la atención en los asuntos relacionados con la vivienda, alimentación, trabajo y la familia.

De tal manera que el Departamento del Tolima por no tener asignadas competencias para la atención de la población desplazada por la violencia, es por lo que no es de recibo afirmar que esté violando derecho fundamental alguno de la accionante. (Fls. 66 a 70). 4.- El Ministro de Hacienda y Crédito Público aduce que no se puede atribuir a dicho Ministerio violación de derecho fundamental alguno, por cuanto dentro de sus facultades legales y constitucionales no está la atención directa a los desplazados por la violencia; que esta Cartera solamente cumple con los giros de los recursos asignados a la Red de Solidaridad Social, a través de la Tesorería, y conforme a los recursos apropiados en el Presupuesto Nacional, con los cuales ha cumplido, correspondiendo a la Red la ejecución de los mismos.

Por ello, solicita sea desvinculado del presente procedimiento, ya que no ha atentado contra los derechos fundamentales de los actores. (fls. 71 a 75 y 84 a 87). 5.- El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, manifestó no constarle los hechos expuestos por la demandante, pues en ese Ministerio no existen registros de las personas o comunidades desplazadas del país, en tanto esa función se encuentra radicada en cabeza de la Red de Solidaridad Social.

(Fls. 76 a 79). 6.- La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social solicitó se desestimara la demanda de tutela manifestando que esa entidad es simplemente una Coordinadora de las demás entidades que integran el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, por tanto, no tiene la calidad de organismo ejecutor de los programas que se adopten con destino a esa población, sino que debe coordinar con las entidades ejecutoras la atención a dicha población. (Fls. 89 a 101). 7.- La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, por carecer de competencia sobre los hechos que originaron la acción, pues, dice, que ello le corresponde a la Red de Solidaridad Social, entidad pública con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, competente para brindar atención a la población desplazada forzosamente por la violencia, por lo que considera fue vinculada indebidamente en la presente acción. Que la vía procesal que corresponde a este caso es la acción de cumplimiento y no la de tutela, la cual procedería por incumplimiento de la Ley 387 de 1997 por parte de la Red de Solidaridad Social.

Solicita se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se excluya al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República de los efectos de la sentencia. (Fls. 108 a 111 y 134 a 137). 8.- El representante legal del Fondo Nacional de Vivienda “Fonvivienda”, al contestar la demanda de tutela solicitó se declarara su improcedencia como mecanismo judicial para obtener subsidio de vivienda de interés social para población desplazada, por no tener el carácter de fundamental susceptible de ser protegido a través de la presente acción. 9.- El Tribunal concedió el amparo deprecado y tuteló los siguientes derechos fundamentales de la accionante y su grupo familiar: “…a la vida, a la dignidad y a la integridad física, Psicológica y moral, derecho a la familia y a la unidad familiar, el derecho a una subsistencia mínima, el cual comprende alimentos esenciales y agua potable; alojamiento y vivienda básicos, vestidos apropiados y servicios médicos y sanitarios esenciales; el derecho a la salud; el derecho a la educación; el derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias.” Con relación al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, al Director de la Red de Seguridad Social, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, así como el Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Ministra de Relaciones Exteriores, el Tribunal resolvió atenerse a lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004, en los numerales 1º a 9º de la parte resolutiva, por tanto, esas entidades deben dar cumplimiento a lo allí previsto.

Impartió las siguientes órdenes: “Que a la entidad que la petente o su grupo familiar le eleven solicitudes o peticiones den respuesta a ellas, en lo que atañe al acceso a algunos de los programas de estabilización económica –trabajos temporales, proyectos productivos, capacitación, seguridad alimentaria, etc., y de vivienda que dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia si no lo han hecho todavía, se pronuncien de fondo sobre lo requerido por los peticionarios, siguiendo los lineamientos descritos en el párrafo 10.1.3 de la sentencia precitada.

“Dentro de los ocho días siguientes a la notificación de este fallo, la Red de Solidaridad Social, deberá evaluar si el accionante y su grupo familiar reúne las condiciones para que se le prorrogue la ayuda humanitaria de emergencia, donde del examen principal se centrará si dichas personas están en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de restabilización o de restablecimiento socioenonómico, y si se justifica la continuación de la ayuda humanitaria, independientemente de que el plazo de tres meses y su prórroga hasta por otros tres meses más haya sido superado.

En el evento de las condiciones de urgencia extraordinaria o incapacidad para la Red de Solidaridad Social deberá aplicar de manera preferente la Constitución, y continuar prestando dicha ayuda mientras tales condiciones subsistan. “Se ordena igualmente a la Red de Solidaridad Social y a las Secretarías de Salud del Municipio de Ibagué, para que en plazo máximo de 15 días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adelante de manera coordinada, si aún no lo han hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo del accionante y su núcleo familiar al sistema de salud, y se les garantice el suministro de los medicamentos que requieran para su tratamiento.

“La Red de Solidaridad, el Inurbe o quien haga sus veces. FUDUIFI o quien haga sus veces el Incora o quien haga sus veces, así como las entidades encargadas de estos programas a nivel departamental y municipal, deberán contestar de fondo y de manera clara y precisa las solicitudes presentadas por la accionante y su núcleo familiar.” (Fls. 166 a 168). 10.- El apoderado judicial del Municipio de Ibagué impugnó la decisión anterior.

Reitera que el Tribunal no tenía competencia para conocer de la presente acción de tutela, pues por tratarse de una entidad del orden municipal, en los términos del Decreto 1382 de 2000, la competencia la tenía el juez municipal. Así mismo, que la accionante disponía de otro medio de defensa judicial, cual es, la acción de cumplimiento del artículo 33 de la Ley 387 de 1997, que regula todo lo relacionado con la población de desplazados. 11.- El apoderado de la Red de Solidaridad Social también impugnó el fallo del Tribunal.

En síntesis, manifiesta que es inexacto que la Red de Solidaridad no les haya brindado la atención humanitaria de emergencia y aunque, desde luego, se percibe que esa ayuda no ha tenido la dimensión e intensidad a que aspiran los solicitantes y que sería deseable resulta inadmisible la desmesura de imputar que ha sido violentada por todos y cada uno de los órganos del Estado cuando dentro de las posibilidades económicas de éste ha procurado atender las necesidades del ingente número de desplazados.

En cuanto a las necesidades de alimentación, de vestuario, salud y educación los petentes deben acudir a cada una de las entidades que dentro de la Red están encargadas de atenderlas. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Contrario a lo afirmado por el apoderado del Municipio de Ibagué, el Tribunal A quo sí tenía competencia para conocer de la presente acción de tutela, pues de conformidad con el inciso final del numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, por haberse promovido la demanda contra varias entidades de distintos niveles de la administración pública, de la misma debía conocer el juez de mayor jerarquía, que en este caso efectivamente era el Tribunal.

En relación con la decisión adoptada por esa Corporación, debe recordarse que el objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales en aquellos casos en que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de la autoridad pública o de un particular, en los términos que establecen la Constitución y la ley que limitan su procedencia a aquellos casos en que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que lo utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Ninguna duda asiste a la Corte respecto de la difícil situación que padecen muchos colombianos que de manera injusta y en razón del estado de violencia irracional a que se han visto enfrentados con ocasión del conflicto armado, han tenido que abandonar sus lugares de residencia y desplazarse a otras tierras donde se hallan desarraigados y, en muchos casos, sin la posibilidad de atender las condiciones mínimas para una vida digna.

Tampoco escapa a la Corporación que esta dramática situación se genera cuando las familias contra su propia voluntad y de modo repentino se ven constreñidas a abandonar su entorno y a ubicarse en ciudades desconocidas para ellas, lo que trae como consecuencia que muchos de sus derechos fundamentales resulten vulnerados o seriamente amenazados y que en estos casos compete al Estado adoptar todas las medidas conducentes para garantizar a esa población vulnerable, protección, atención para la satisfacción de sus necesidades básicas de alojamiento, salud, educación, etc., y brindarles las condiciones necesarias para retornar a sus hogares o iniciar una nueva vida en otros sitios.

Sin embargo, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a los desplazados, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.

Así mismo la Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socieconómica de los desplazados …”, en su artículo 15, reglamentó lo relacionado con la atención humanitaria de emergencia y previó que el Gobierno Nacional debe iniciar las acciones inmediatas tendientes a garantizar dicha atención con la finalidad de satisfacer las necesidades básicas de esa población, y en el parágrafo de la norma referida señaló el término por el cual se reconoce el derecho.

Obviamente, lo anterior está sujeto a la correspondiente disponibilidad presupuestal y a la observancia por parte de los interesados de los procedimientos legales establecidos para el efecto. Sobre el particular, estima la Sala que no es dable al juez constitucional tomar determinaciones que afectan una programación presupuestal elaborada por la autoridad competente y que implica la omisión de unos procedimientos legalmente establecidos en beneficio no de una persona, sino de un determinado grupo poblacional.

Por tanto, ordenar a los entes accionados que en este caso específico cubran los derechos reclamados, implicaría una injerencia indebida del juez en las atribuciones de otras autoridades públicas y el atropello de los derechos de personas que, puestas en las mismas condiciones del accionante, tienen prelación por haber hecho primero su solicitud o por cualquier otro motivo que sólo puede ser evaluado objetivamente por la institución a la que la ley le ha conferido la misión de distribuir esos recursos.

Así se pronunció la Sala en sentencia del 14 de agosto de 2002, radicación 8017, en donde se dijo que la acción de tutela no fue consagrada por el Constituyente “ como mecanismo o medio para alterar el orden de las instituciones estatales en lo que hace a la distribución interna de su competencia y funciones de forma que no es admisible reclamar que se le ordene por esta vía a la Red de Solidaridad Social llevar a cabo los proyectos humanitarios integrales de los actores pues estas decisiones escapan a la órbita y fines de la tutela.” Además, como también se ha dicho, no es la acción de tutela el medio de defensa judicial idóneo para obtener el efectivo cumplimiento de las medidas que allí se prevén con el fin de prevenir, conjurar o remediar la vulneración o violación de los derechos de quienes, como el accionante y demás miembros de su núcleo o unidad familiar, se han visto afectados por este condenable tipo de acciones.

En efecto, el artículo 33 de la citada ley señala que la acción de cumplimiento, contemplada en el artículo 87 de la Carta Política y hoy reglamentada en la Ley 388 del mismo 1997, es el mecanismo procesal mediante el cual, tanto sus beneficiarios como las entidades que allí se indican, podrán “exigir judicialmente la plena efectividad de los derechos” en ella consagrados, que son los mismos a los que aspira la señora MILLÁN PINEDA, o por lo menos los que pueden asegurar su mínimo vital.

Las consideraciones anteriores hacen improcedente el amparo constitucional deprecado y, en consecuencia, habrá de revocarse el fallo impugnado y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela impetrada. En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y, por autoridad de la ley,

RESUELVE

1º. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 26 de febrero de 2004, mediante la cual concedió la tutela interpuesta por la señora NERY MILLÁN PINEDA. 2º. NEGAR por improcedente la acción de tutela incoada, de acuerdo con lo antes expuesto. 3º.- COMUNICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. 4º.

ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE. CARLOS ISAAC NADER GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA Secretaria 1