SALA DE CASACIÓN LABORAL República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela No 10433 SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: Fernando Vásquez Botero Radicación No 10433 Acta No 21 Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil cuatro (2004) Se decide la impugnación interpuesta por MIGUEL ANGEL ESTUPIÑAN MONTAÑEZ contra el fallo de 24 de febrero de 2004, proferido por el Tribunal Superior de Ibagué - Sala Laboral - en el trámite de la tutela que le sigue a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, EL MINISTERIO DE EL MEDIO AMBIENTE, FONVIVIENDA, LA GOBERNACIÓN DEL TOLIMA y LA ALCALDIA MUNICIPAL DE IBAGUÉ.

ANTECEDENTES 1.- MIGUEL ANGEL ESTUPIÑAN MONTAÑEZ instauró acción de tutela contra los entes territoriales y entidades administrativas de la referencia, aduciendo violación de los derechos fundamentales a la vida, dignidad, vivienda digna, integridad personal, libre circulación dentro del territorio, trabajo y verdad real y efectiva, para lo cual expuso los hechos que se sintetizan a continuación así: Que nació en el Municipio de Roncesvalles, vereda Dinamarca del Departamento del Tolima, lugar donde laboraba y devengaba el sustento para su familia hasta el 15 de marzo de 2002 cuando se vio en la necesidad de desplazarse a Ibagué con su grupo familiar compuesto por su cónyuge y ocho hijos, debido a las continuas amenazas contra su vida y a los graves problemas de orden público que azotaban la región; que se presentó a la Personería de Ibagué a rendir declaración jurada sobre los hechos sucedidos, con el ánimo de quedar inscrito en el registro nacional de desplazados, requisito único exigido por la ley para recibir las ayudas del Estado; que en repetidas ocasiones solicitó ante la Red de Solidaridad Social la colaboración en el proyecto productivo para la estabilización socio económica, organismo del cual ha recibido la ayuda humanitaria, pero en lo que respecta a las demás accionadas, ninguna solución le han dado, a pesar de que ha acudido a ellas en procura de alguna ayuda, en razón a que es persona desempleada y con una familia numerosa; que solicitó a la Red de Solidaridad que le colaborara en el proyecto productivo, obteniendo solo la ayuda humanitaria de emergencia, por cuanto luego se limitaron a informarle cuales eran los trámites que debía realizar ante las demás entidades para obtener la ayuda que le permita mejorar la calidad de vida; que tanto el Departamento del Tolima como el Municipio de Ibagué argumentan que sólo beneficiarán a quienes hayan sido amparados por un fallo de tutela; que Fonvivienda no entrega formularios si el aspirante no demuestra que está en condiciones de abrir una cuenta de ahorros para el programa de vivienda; el Inurbe afirma que es responsabilidad de las Cajas de Compensación Familiar, y Bancoldex y Finagro sostienen que los créditos son para los microempresarios, por lo cual no tiene acceso a los mismos, con lo cual se le está vulnerando el derecho a la igualdad.

Solicita con base en los hechos descritos, que se protejan sus derechos fundamentales invocados y, como consecuencia, que se ordene a los entes accionados, de acuerdo a sus responsabilidades, que procedan a darle una solución inmediata a él y su núcleo familiar en su condición de desplazados. 2.- El Tribunal Superior de Ibagué – Sala Laboral - avocó el trámite de la tutela mediante auto de 11 de febrero del año en curso, y dispuso notificar su decisión a los representantes legales de los organismos y entes territoriales accionados para que ejercieran el derecho de defensa (fls. 58 y 59).

En su oportunidad, las entidades entuteladas ejercieron el derecho de réplica, oponiéndose a que prosperen las peticiones de la actora. En síntesis, expusieron lo siguiente: El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República señaló que ese Organismo no tiene competencia para satisfacer los requerimientos del accionante, dado que la atención a la población desplazada forzosamente por razones de violencia, fue delegada expresamente a la Red de Solidaridad Social, que tiene el encargo de coordinar entre las distintas entidades estatales los programas dirigidos a prevenir los desplazamientos y a brindar servicios integrales a los afectados (fls. 108 al 110).

El Ministro de Hacienda y Crédito Público destacó que ese Ministerio no tiene a su cargo directo la población desplazada por violencia; que su función en lo que atañe a este tema, es situar de manera global los recursos correspondientes a la Red de Solidaridad Social, de acuerdo con las políticas del CONFIS, lo que ha venido haciendo, sin que le competa girar partidas para gastos específicos; que es la Red de Solidaridad la encargada de ordenarlos, para lo cual expide actos administrativos de distribución y priorización de su presupuesto, debiendo atender sus funciones con los gastos de inversión ordinaria; que con tal fin el Congreso Nacional le asignó $ 57.255.0 millones de pesos en la vigencia de 2001, suma que fue girada, $ 41.373.5 millones para la vigencia de 2002, suma que fue adicionada con otra por valor de $ 10.500.0, aprobada por ley 779 de 2002 con destino a la prevención y atención del desplazamiento forzado; para la vigencia de 2003 se apropiaron recursos por la suma de $ 27.877.5 millones y para la presente vigencia se hizo la apropiación correspondiente por $ 40.056.0 millones, dinero que se ha venido girando de acuerdo con la disponibilidad de Tesorería; que por ello debe declararse la improcedencia de la tutela respecto a ese Ministerio (folios 103 al 106).

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social informó que el accionante y su núcleo familiar se encuentran inscritos en el Registro Unico de Población Desplazada y han recibido la ayuda humanitaria de emergencia de acuerdo con la ley; que el actor ha sido orientado para que pueda acceder a los diferentes programas que desarrolla cada una de las entidades que conforman el sistema, y lo han remitido para la atención en salud y para que le suministren información sobre vivienda, como también al Banco Agrario para ilustrarlo sobre otorgamiento de la línea de crédito (fls. 96 al 102.

El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial indicó que las funciones de dicho Ministerio son las de formular políticas relativas al uso del suelo, ordenamiento urbano, agua potable, saneamiento básico y política habitacional integral; que los planes de vivienda y los programas de retorno y reubicación corresponde al Inurbe, cuya junta directiva determinó los requisitos y condiciones para la elegibilidad de los aspirantes a vivienda, funciones que fueron trasladadas a Fonvivienda, que es el organismo que asigna los subsidios respectivos (fls. 112 al 115).

Los demás entes territoriales y entidades accionados también se opusieron a las pretensiones del promotor de esta queja. Las razones que adujeron para ello fueron resumidas por el tribunal, por lo que no es del caso reproducirlas nuevamente en esta instancia (ver folios 123 y 124). LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Mediante la sentencia impugnada, el Tribunal Superior de Ibagué negó la tutela solicitada, para lo cual arguyó, que no basta invocar la calidad de desplazado para tener acceso a los beneficios que reclama el accionante, algunos de los cuales están totalmente a cargo del Estado, otros requieren la concurrencia de entidades crediticias, ahorro personal e iniciativa microempresarial, algunos son incompatibles, como la protección para el retorno o las facilidades para arraigarse en otro lugar, y todos ellos exigen requisitos mínimos, como la comprobación de la calidad de desplazado y la vigilancia de los dineros públicos que se comprometan; que ese derecho mínimo de los desplazados no obliga a las autoridades a proveer inmediatamente el soporte material necesario para la iniciación del proyecto productivo que se formule para garantizar su acceso al mercado laboral, con base en la evaluación individual a que haya lugar; que el solicitante no expresó los beneficios a que aspira, pues parece considerar que tiene derecho a todos, in solidum, sin llenar requisitos y esperándolo todo de la munificencia del Estado; que tampoco hizo imputación de vulneración de derechos fundamentales atribuibles a los funcionarios contra quienes dirigió la acción, pues ni siquiera expresó que él o algún miembro de su núcleo familiar requiriesen en la actualidad de atención médica, quirúrgica u hospitalaria, capacitación laboral o cupo escolar para algún menor (fls. 121 al 127).

LA IMPUGNACIÓN Por medio de escrito visible a folios 138 - 141, el accionante impugnó la decisión del Tribunal, pero únicamente frente a la Red de Solidaridad Social, dado que dicha institución es la que tiene la función de gestionar con las demás entidades que conforman el programa, el trámite pertinente al proyecto productivo y no limitarse únicamente a informar sobre el proceso de la población desplazada, según la Resolución 083.

Agrega que la Corte Constitucional en fallo de 10 de febrero del año en curso admite la vulneración de los derechos de los desplazados y señala que hasta el 31 de marzo el Gobierno Nacional debe darle solución a todas las familias que tienen la condición de desplazadas. SE CONSIDERA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, otorga facultad a cualquier persona para acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de estirpe constitucional, por vulneración o amenaza de ellos ante las acciones u omisiones de una autoridad pública o de particulares en los casos expresos que prevé el art. 42 del Decreto 2591 de 1991.

De otro lado, esta acción solo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que exista, probadamente, un perjuicio irremediable que haga imperioso el amparo constitucional como mecanismo transitorio. Desde que fue instituida esta figura en el artículo 86 de la Constitución Política, se ha sostenido que uno de sus caracteres esenciales es el de la subsidiariedad, lo que significa que la acción de tutela no constituye un dispositivo paralelo o alternativo, ni complementario, para alcanzar la protección de los derechos, existiendo otra vía judicial idónea para controvertirlos y hacerlos valer.

El promotor de esta queja constitucional persigue con ella la protección de sus derechos fundamentales y de su núcleo familiar - vida en condiciones de dignidad, vivienda digna, integridad personal, libre circulación dentro del territorio y trabajo – en su condición de desplazados por la violencia. En ese orden de ideas, demanda la solución inmediata o materialización de los beneficios a los que tienen derecho como desplazados, los cuales no se le están prestando, como lo ordena la ley, por los entes territoriales y entidades accionados.

Empero, como la impugnación del fallo del tribunal está referida exclusivamente a cuestionar a la Red de Solidaridad Social como entidad encargada de coordinar con las demás instituciones públicas, privadas y comunitarias que integran el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, conforme con las normas de la Ley 387 de 1997, Red que, a juicio del accionante, no ha gestionado, como corresponde, las medidas necesarias para dar una solución concreta a su caso, como persona desplazada, la Sala limitará su estudio entonces, a establecer si realmente la entidad impugnada ha dejado de cumplir con sus obligaciones legales para las cuales fue creada, concretamente con relación al problema del actor y su familia, o si por el contrario, su accionar ha estado ceñido a lo que en esta materia disponen las normas vigentes.

Así las cosas, de las pruebas que obran en el plenario, especialmente del escrito de réplica presentado por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de Solidaridad Social, se desprende con meridiana claridad, que el señor Estupiñan Montañez y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Nacional de Población Desplazada por la Violencia; ha recibido la ayuda humanitaria de emergencia, consistente en seis mercados, tres meses de arriendo, un kit de cocina, un kit de vajilla, un kit nocturno y tres de aseo;

Se le ha enterado sobre los beneficios a que tiene derecho y sobre los procedimientos que debe seguir para la obtención de los mismos, de acuerdo a las competencias atribuidas a cada una de las entidades que conforman el Sistema, y en ese orden, se le ha remitido a salud (11.06.03), a vivienda (11.09.02, 10.07.03 y 23.03.03), al Banco Agrario (05.09.03) y a Registro (25.04.2003).

En cuanto a Subsidio de vivienda, como lo indica la Red de Solidaridad, no tiene competencia legal ni los medios para otorgarlos, pues esta es una función que compete actualmente a FONVIVIENDA, y en lo que concierne a la solicitud del proyecto productivo presentado por el quejoso, explicó que se llevó a cabo una reunión informativa con él, en la que se le dijo que el proceso tendiente a lograr la consolidación y estabilización socio económica de los desplazados, no es labor exclusiva de la Red sino de todo el Sistema Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia. Agrega que la Red de Solidaridad es entidad coordinadora y no ejecutora de los programas de las diferentes entidades que atienden a la población desplazada, siendo responsabilidad de éstas la ejecución de dichos programas y beneficios (art. 19 de la Ley 387 de 1997).

Es por lo demás cierto, que los interesados cuentan con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos, como es la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 33 de la ley 387 de 1997, y que en este caso no procede la tutela temporal, por cuando no están acreditados en autos los supuestos del perjuicio irreparable. Por último, tal como lo destacó esta Sala en providencia del 14 de agosto de 2002, expediente 8017, la acción de tutela no fue instituida por el Constituyente “como mecanismo o medio para alterar el orden de las instituciones estatales en lo que hace a la distribución interna de su competencia y funciones de forma que no es admisible reclamar que se le ordene por esta vía a la Red de Solidaridad Social llevar a cabo los proyectos humanitarios integrales de los actores pues estas decisiones escapan a la órbita y fines de la tutela”.

No está pues acreditado en autos que la Red de Solidaridad Social haya desconocido los derechos fundamentales invocados por el accionante y por ello, se impone confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO GUSTAVO J. GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS LUIS JAVIER OSORIO LOPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DIAZ MARIA ISMENIA GARCIA MENDOZA Secretaria 1 9