CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela Exp. No 10231 8 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS Radicación No 10231 Acta No.14 Bogotá, D. C, dos (2) de marzo de dos mil cuatro (2004). Decide la Corte la impugnación formulada por SALVADOR ARANA SUS, en su condición de Gobernador del Departamento de Sucre, contra la sentencia de 4 de diciembre de 2003, proferida por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, dentro de la acción de tutela propuesta por EMERSON ACOSTA ACOSTA y OTROS, contra LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, el MUNICIPIO DE MAJAGUAL y el DEPARTAMENTO DE SUCRE.

ANTECEDENTES. - 1.- Actuando por medio de apoderado judicial, EMERSON ACOSTA ACOSTA, MARISOL ACOSTA TARAZONA, ENRIQUE MANUEL AGUAS AGUAS, MIGUEL EUGENIO ALEMÁN CORREA, MILADIS ISABEL ALVAREZ RONDÓN, OVER SANTIAGO ARANGO URIETA, WILLIAM ANTONIO CÁCERES TORRES, DORALIS CAMPOS GUZMÁN, DAMARÍAS DEL SOCORRO CARDOZA CARDEÑO, EVER CHANIR CASTILLEJO MOLINA, MILAGRO DEL CARMEN CASTRO BARRIOS, MIRIAN CENTENO DE ARREOLA, NUBIA ESTER CERVERA NAVARRO, TERESA DEL CARMEN CHOPERENA PÉREZ, EDUARDO ALBERTO DÍAZ DURÁN, ANDREA DEL CARMEN FERNÁNDEZ GALVIS, JORGE ISAAC GARCÍA GÓMEZ, JORGE LUIS LEGUIA ARENILLA, MARÍA NOHEMY MARTÍNEZ, JOSÉ ADOLFO MARTÍNEZ CONTRERAS, AURA DEL ROSARIO MARTÍNEZ URIETA, CARMEN CECILIA MARTÍNEZ YUNQUIL, ROQUE DE LA CRUZ MERCADO YEPES, MARIA LETICIA MOLINA ACOSTA, BELQUI MONTALVO HERNÁNDEZ, DAVID TADEO MONTESDEOKA ROYERO, SULMAIDA DEL CARMEN MUÑOZ BRAVO, ROCÍO MUÑOZ RODELO, WILTON JOSÉ NARVÁEZ MARTÍNEZ, MILTA ELENA PALOMINO CÁCERES, NORIS DEL CARMEN PINTO RODELO, JASENIS SAUDIT RODELO CUELLO, DAVID ENRIQUE ROYERO MEZA, ANA DELIA RUIZ RAMÍREZ, MARTHA IRENE SALAS ARROYO, LAUREANO ÁLVARO SAMPAYO CUELLO, DANIEL ENRIQUE SUÁREZ PATERNINA, SUGENIS FILANDIA TARRIFA BUENO y JAIME YEPES MARTÍNEZ, instauraron acción de tutela contra LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, el MUNICIPIO DE MAJAGUAL y el DEPARTAMENTO DE SUCRE con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y a la remuneración mínima vital móvil, que estiman vulnerados debido a que no se les han cancelados los salarios adeudados desde el 1° de enero de 2003 a la fecha, no obstante haber prestado sus servicios como empleados administrativos en establecimientos educativos del Municipio de Majagual.

Como apoyo de su pedimento señalan que fueron vinculados en provisionalidad como empleados administrativos del magisterio oficial del Municipio de Majagual, en virtud de Resoluciones emanadas de la Alcaldía que gozan de presunción de legalidad y en aplicación de la Ley 715 de 2001 que permite esa clase de designaciones; han venido desempeñando sus cargos desde el 1° de enero de 2003 en forma continua y sin embargo no se les han cancelado los salarios a que tienen derecho, “razón por la cual carecen de medios de subsistencia para atender oportunamente sus necesidades personales y familiares, habiendo sido colocados en extrema situación de indigencia”.

No cuentan con otra fuente de ingresos distinta a su fuerza de trabajo, algunos han recibido la escasa ayuda de familiares que se han solidarizado con su penosa situación. El derecho al pago oportuno del salario constituye un derecho fundamental de carácter constitucional concerniente a la “remuneración vital y móvil”, con respecto al trabajo en condiciones dignas y justas, que hace procedente el amparo deprecado.

Por lo anterior solicitan al Juez constitucional que tutele los derechos fundamentales violados; en consecuencia, se ordene al Alcalde del Municipio de Majagual que en el término perentorio de 48 horas a partir de la notificación de la decisión, remita la información pertinente sobre los demandantes. Al Gobernador del Departamento de Sucre que una vez recepcionada la documentación, en el término de 48 horas proceda a cancelar los salarios adeudados debidamente indexados.

Si no dispone de los recursos suficientes, previa certificación al Juzgado, contará con el mismo término para iniciar las gestiones tendientes a la obtención de los mismos de tal forma que pueda cumplir con el pago, lo cual debe hacer en el término de un mes. De la misma manera piden, se disponga que la Nación – Ministerio de Educación Nacional gire si aún no lo ha hecho, las partidas correspondientes al Departamento de Sucre al que le corresponde cancelar los salarios adeudados. 2.- El Departamento de Sucre al ser enterado de la iniciación del trámite de la tutela, dio respuesta mediante oficio obrante de folios 278 a 281, suscrito por el Secretario de Educación, quien cuestionó la afirmación de los accionantes en el sentido de que la vinculación en provisionalidad se dio en virtud de la Ley 715 de 2001, toda vez que a la fecha la Nación no ha fijado las plantas de personal en el Municipio de Majagual como lo establece el artículo 40 numeral 2° de la Ley 715 de 2001, “faltando tal requisito, no podía la administración Municipal vincular provisionalmente a unos Administrativos sin tener una planta de cargos tal como lo establece la Constitución Nacional Art. 122, en concordancia con el artículo 40 N°2º. de la Ley 715 de 2001”.

Añade el funcionario que es cierto que a raíz de la expedición de la Ley 715 de 2001, al Departamento le compete administrar y distribuir los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones destinados a los Municipios no certificados de conformidad con el artículo 6° de dicha Ley; “pero para aquellos que hayan acreditado ante el MEN la documentación requerida de acuerdo a los esquemas establecidos por ese Ministerio”.

Y según asevera, el Municipio de Majagual no obtuvo por parte del Ministerio la aprobación de la inclusión de los accionantes en la proyección del estudio de la Planta de Personal, como consta en el oficio N°410-0000928 de 8 de julio de 2003 emanado de la Dirección de Planeación del Ministerio, el cual anexa. Asegura que el Departamento sólo hace de administrador y pagador de los docentes de los municipios no certificados previo envío por parte de los entes territoriales al Ministerio de la información, documentación y acreditaciones respectivas que les permitan acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado y los cuales hayan sido reconocidos y validados “que para el caso que nos ocupa no se cumplen, por no haber sido validados los accionantes en los estudios efectuados por el MEN y por tanto el MEN no puede girar recurso alguno a docentes y administrativos que no han sido aprobados por este ente nacional, mucho menos puede la administración departamental reconocer y pagar a unos administrativos que no se encuentran reconocidos y validados legalmente”.

El Ministerio de Educación Nacional también accionado, en Oficio de 1° de diciembre de 2003 (fls. 315 a 319), indicó que el Gobierno Nacional certificó al Departamento de Sucre mediante Resolución N° 2680 de 26 de junio de 1996, un acto complejo integrado por esa decisión y el Acta de entrega de bienes, personal y establecimientos al ente territorial y la Diligencia de compromiso que asegura la idoneidad para la administración eficiente del situado fiscal para atender la prestación del servicio educativo.

Por lo tanto el Departamento es el responsable de administrar y distribuir los recursos que se reciben del Sistema General de Participaciones, teniendo en cuenta las orientaciones dadas por el Ministerio sobre las prioridades de pago con cargo a esos recursos. 3.- El Tribunal mediante providencia de 4 de diciembre de 2003, que es objeto de impugnación, concedió el amparo deprecado en relación con el pago de salarios correspondientes a los meses de enero a noviembre de 2003.

En consecuencia ordenó al Municipio de Majagual que dentro de las 48 horas siguientes, a la notificación del fallo, remitiera a la Gobernación de Sucre, al información y documentación atinente a los accionantes. Del mismo modo, ordenó al Gobernador de Sucre que una vez recepcionada la anterior documentación, procediera en el mismo término a efectuar el pago de los salarios correspondientes a los meses de enero a noviembre de 2003.

Y por último dispuso que el Ministerio de Educación Nacional si no lo había hecho, debía girar en el término de 15 días, los recursos económicos para el pago de los salarios adeudados a los accionantes. Sostiene el Juzgador apoyándose en jurisprudencia de la Corte Constitucional, que no obstante ser la tutela un procedimiento subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, procede en forma excepcional como mecanismo de protección del derecho al trabajo entre otras razones, por el incumplimiento o retardo en la obligación de pagar salarios cuando existe prueba de vulneración al mínimo vital del trabajador.

Dice que “Resulta evidente entonces, que el incumplimiento en el pago afecta gravemente a los trabajadores que solamente cuentan con su salario como única fuente de ingresos”. Asevera que en el asunto sub examine la tutela es procedente para obligar a la accionada Gobernación de Sucre a pagar el sueldo de los accionantes correspondiente a los meses de enero a noviembre de 2003, por cuanto se puede hablar de perjuicio irremediable, fue instaurada en tiempo prudencial, es decir, concomitante o subsiguiente a las acciones u omisiones que configuran la violación de derechos fundamentales.

Además los interesados manifestaron que solamente dependen de su salario para mantener a sus familias y cumplir con sus obligaciones, lo cual no fue desvirtuado por las accionadas. 4.- Inconforme con la decisión del Tribunal, el Gobernador de Sucre la impugnó argumentando que no es cierto que la vinculación de los actores se haya llevado a cabo en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, toda vez que a la fecha el Gobierno Nacional no ha fijado la Planta de personal en el Municipio de Majagual como lo establece el artículo 40 numeral 2° de la citada normatividad, “faltando tal requisito, no podía la administración Municipal vincular provisionalmente a unos administrativos sin tener una planta de cargos tal como lo establece la Constitución Nacional Art. 122, en concordancia con el artículo 40 N° 2 de la Ley 715 de 2001”.

Asevera que el Municipio de Majagual vinculó a los actores sin el cumplimiento de los presupuestos exigidos por la Ley 715 de 2001, es decir, la existencia de los cargos, motivo por el cual, el Ministerio de Educación Nacional no ha validado la información suministrada por ese ente territorial ni ha girado los recursos respectivos. Agrega que en varias oportunidades se le ha insistido a la administración municipal que revoque los actos administrativos y proceda a vincular bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios a los 32 administrativos, como venían antes incluido el 1° de noviembre de 2000, lo que los ubica dentro de aquellos a que se refiere el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, “pero a los que sin duda les falta el requisito obligatorio de la fijación de la planta de personal, para acceder al derecho a ser vinculados provisionalmente”.

Por no encontrarse satisfechas las exigencias legales los accionados no quedan cobijados por los recursos girados por el Ministerio para el pago de los administrativos de los municipios no certificados, por lo que para el Departamento resulta imposible acceder al pago reclamado. Por su parte el Ministerio de Educación Nacional, en respuesta a la solicitud de información del Tribunal envía un Cuadro de Participaciones Vigencia 2003, sobre el giro realizado al Departamento de Sucre para el pago de salarios a docentes del Municipio de Majagual indicativo de que no tiene deuda alguna y por lo tanto solicita su desvinculación del procedimiento. 5.

La parte accionante solicita se confirme el fallo de tutela e insiste en sus argumentaciones iniciales y hace hincapié en que los actos administrativos de vinculación gozan de presunción de legalidad y que la Administración para justificarse no puede invocar su propia culpa. CONSIDERACIONES.- Como cuestión previa, estima la Corte innecesaria la práctica de las pruebas solicitadas por el recurrente en esta instancia, por cuanto para efectos de la presente decisión es suficiente la documentación que ya obra en el expediente. 1.- Con esta acción constitucional persiguen los actores la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la seguridad social, a la salud y a percibir una remuneración mínima vital y móvil, que estiman vulnerados debido a que no se les han cancelado los salarios desde el mes de enero de 2003, a los cuales tienen derecho como servidores del Magisterio que prestan sus servicios a diferentes planteles educativos del Municipio de Majagual, vinculados mediante actos administrativos expedidos por el Alcalde Municipal. 2.- En relación con las pretensiones de los aquí accionantes, esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que de acuerdo con los parámetros establecidos por el artículo 86 de nuestra Carta Política, la acción de tutela es improcedente en aquellos casos en que el afectado disponga de otro medio judicial de defensa, excepto cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Por lo tanto, como es evidente que para el reclamo de acreencias laborales el ordenamiento jurídico tiene establecidas acciones y procedimientos ante la jurisdicción competente de acuerdo con la naturaleza del vínculo, la acción de tutela para obtener el pago de salarios y demás prestaciones sociales, es en principio improcedente. 3.- De la única manera que en esos casos dicha acción sería viable de forma excepcional, es si se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Pero para que en tal eventualidad el Juzgador pueda intervenir, es menester que el derecho fundamental del cual se reclama protección sea cierto e indiscutible, es decir, que surja en forma nítida en el trámite constitucional, pues dado el carácter expeditivo y sumario del mismo no tiene cabida para resolver controversias sobre si el derecho existe o no, y si tiene un componente pecuniario como aquí sucede, a quién corresponde la correlativa obligación de pago. 4.- En el sub lite aunque está demostrado que los accionantes fueron vinculados laboralmente por el Municipio de Majagual y que han venido prestando sus servicios, y por lo tanto se les deben los salarios respectivos, por no existir claridad al respecto, son los jueces naturales a quienes la Constitución y las leyes les han asignado competencia, los únicos facultados para decidir a qué presupuesto corresponde el pago de las acreencias laborales, dentro de un proceso en el cual los involucrados puedan ejercer adecuadamente los derechos de defensa y contradicción. Es que la Ley ha fijado un trámite complejo para la vinculación de los servidores del Magisterio por parte de los entes territoriales la cual debe hacerse con el cumplimiento de ciertos requisitos; en esa medida, el Departamento accionado sólo puede proceder al pago de los salarios reclamados si se encuentran satisfechas las exigencias legales señaladas para el efecto.

Según informa la Gobernación, lo cual es de crédito para esta Sala, el Municipio de Majagual al hacer las designaciones no ajustó su conducta a los trámites legales como lo eran la previa aprobación de la Planta de Personal y la respectiva asignación de presupuesto. Al no existir la correspondiente disponibilidad de los dineros públicos, resulta razonable que por parte de la Gobernación no se haya procedido a hacer los pagos por ser recaudadora y administradora de los mismos, en el Sistema General de Participaciones frente a los Municipios no certificados.

Señala el artículo 6° de la Ley 715 de 2001, en relación con las competencias de los Departamentos frente a los municipios no certificados como es el caso de Majagual, lo siguiente: “Artículo 6°. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: “… “6.2.2.

Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. “6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.

Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso, el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

“…”. Y tampoco puede el Juez de tutela compeler al Ministerio de Educación Nacional a que gire unos dineros con desconocimiento de las regulaciones vigentes a las cuales debe someter su actuación. En el Oficio dirigido por el Director de Planeación del Ministerio de Educación al Secretario de Educación Departamental de Sucre (fl. 283), se precisa por parte del funcionario lo siguiente: “En cuanto a los Municipios que solicitan el reconocimiento de vinculaciones provisionales efectuadas después de la Ley 715/01, amparadas en el artículo 38 de la misma Ley, cordialmente le comunico que de acuerdo con los Artículos 34, 37 y 38 de la mencionada Ley, durante la vigencia 2003 conjuntamente la Nación, departamentos, distritos y municipios establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

A la fecha el Departamento de Sucre aún no ha definido la planta de cargos”. “…En este sentido, los … funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, que cumplan los requisitos para el respectivo cargo y exista la necesidad del servicio serán incorporados a los cargos de las plantas cuando éstas sean definidas y mientras tanto deben ser vinculados por orden de prestación de servicios y éste será el costo reconocido por la Nación”. 5.- Por lo anterior se insiste, no corresponde al Juez en sede de tutela discernir a cargo de qué presupuesto público debe hacerse el pago de los salarios demandados.

Si bien de manera excepcional la Sala en algunos eventos ha tutelado el derecho al salario, ha procedido así en cuanto la decisión no compromete las reglas y las competencias en el manejo de los dineros públicos, pues ha sido su criterio inveterado, el cual ha mantenido celosamente en respeto de las claras disposiciones constitucionales y legales que gobiernan el manejo de los recursos públicos, así como de las competencias de las distintas autoridades de la República, que desde la instancia de la tutela no se pueden adoptar decisiones que alteren las reglas y principios de la formación del presupuesto de las entidades territoriales que impliquen un desequilibrio en las cuentas de la Nación, los Departamentos o los Municipios, existiendo los mecanismos judiciales idóneos para que los jueces naturales diriman la controversia y se afecten los presupuestos por los senderos legalmente adecuados.

Y no es que exista complacencia para que la Administración se escude en su propia culpa, sino que están previstos los mecanismos judiciales efectivos para que los particulares cuestionen las actuaciones de los entes públicos con la posibilidad incluso de que sus servidores vean comprometida su responsabilidad, y es a ellos a los cuales deben ser sometidos litigios como el que aquí se plantea.

Por las razones indicadas en precedencia, el fallo del Tribunal será revocado y en su lugar, se negará por improcedente el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. - REVOCAR la sentencia de 4 de diciembre de 2003, proferida por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo dentro de la presente acción de tutela, y en su lugar NEGAR por improcedente el amparo constitucional impetrado, por los motivos expuestos. SEGUNDO.- Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. - Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase EDUARDO LÓPEZ VILLEGAS GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA CARLOS ISAAC NADER LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ LUIS GONZALO TORO CORREA ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO MARÍA ISMENIA GARCÍA MENDOZA SECRETARIA