CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil trece (2013) Aprobado en Sala de diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013). Ref. exp.: 0500122030002013-00861-01 Decide la Corte la impugnación interpuesta frente al fallo de 21 de agosto de 2013, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, que concedió la tutela de María del Carmen Grajales Rendón contra el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, actuación a la que fue llamado el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-.

ANTECEDENTES I.- La accionante, obrando en nombre propio, reclama la protección de sus derechos fundamentales a la “ dignidad humana ”, petición, debido proceso, mínimo vital e igualdad. II.- Circunscribe la violación a que el accionado no contestó la solicitud de subsidio que elevó y tampoco le entregó esa prestación. III.- Sustenta el pedimento en los hechos que pasan a compendiarse (folios 1 a 4 del cuaderno 1): a.-) Que el 26 de junio de 2013, le pidió al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio un auxilio para comprar casa usada, exponiendo su condición de desplazada desde el año 2007, época en la que ella y su núcleo familiar se postularon para obtener la referida asistencia y quedaron como “ calificados ”. b.-) Que tuvo que abandonar “ todos [ sus ] bienes [y] lugar de trabajo, el cual proveía el sustento para los [suyos]” a causa del conflicto armado suscitado en Puerto Parra (Santander), lugar al que no puede retornar, puesto que allí “ corre peligro ” su vida y la de sus parientes. c.-) Que no le han respondido su solicitud, ni entregado la ayuda. d.-) Que es madre cabeza de familia. e.-) Que ha sido victimizada “ primero… por los grupos armados ilegales, después por la población civil que ve en [ella] un estorbo o una amenaza [y] posteriormente por el Estado ” que no le ha otorgado el socorro económico reclamado.

IV.- Pretende que se ordene al demandado, a través del fondo vinculado, darle el dinero que suplica, incluirla el el sistema de seguridad social y garantizar los “ demás derechos a que haya lugar, por ser el desplazamiento de responsabilidad estatal ” (folio 5 ídem ). RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS La apoderada de Fonvivienda manifestó que se asignó al grupo familiar de la peticionaria el estado de “calificado” en la convocatoria de postulaciones del año 2007, trámite en el que se realizaron “ diez (10) procesos de asignación ” que no cobijaron sesenta y cuatro mil novecientos noventa y cuatro (64.994) hogares, aproximadamente, entre los que se encuentra el de la actora; destacó que los que están en igual situación a la de la querellante, además de entrar a formar parte de un registro “ que no es un turno ”, serán seleccionados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS- como “ potenciales beneficiarios ”, conforme a lo dispuesto en la Ley 1537 y en el Decreto 1921, ambos de 2012, razones, todas ellas, por las que la entidad que representa no puede “ señalar una fecha cierta ” para entregar la subvención reclamada.

Agregó que la petición elevada por la promotora del amparo fue contestada “ de manera clara y de fondo ” (folios 22 a 24 y 36 a 42 del cuaderno 1). El Ministerio atacado expresó que la solicitud de la quejosa se atendió con oficio de 10 de julio de 2013, el cual fue recibido el día 16 del mismo mes y año en la dirección aportada por la petente, lo que demuestra que la respuesta se dio “ dentro del término legal ” y que la protección tutelar “ perdió su razón de ser ”; en relación con el auxilio económico deprecado, expuso que éste estaba sujeto a la “ disponibilidad de recursos y orden de calificación ”, aspectos que no podían desconocerse, ya que ello afectaría negativamente la situación de otros aspirantes al subsidio (folios 48 a 53 ibídem ).

FALLO DEL TRIBUNAL Concedió la salvaguardia al derecho a la vivienda digna de la interesada y le ordenó a Fonvivienda que procediera “ a fijar una fecha cierta y razonable ” para la entrega del dinero pretendido, considerando “ el alto grado de vulnerabilidad ” de la aspirante y su familia, determinación que adoptó con sustento en jurisprudencia de la Corte Constitucional y en que la tutelante además de haber sido forzada a desplazarse, es una “ señora de avanzada edad ”, “ calificada ” y en espera de la asistencia memorada desde el año 2007.

Sobre los reproches endilgados al Ministerio, no hizo ningún pronunciamiento (folios 59 a 63 del cuaderno 1). LA IMPUGNACIÓN La representante judicial del Fondo Nacional de Vivienda insistió en los argumentos expuestos en la respuesta dada a esta acción; resaltó que no está acreditado que la actora estuviera “ incursa en mayores o más extremas condiciones de vulnerabilidad que el resto de la población desplazada ”; y reiteró que no debía alterarse el orden de pago del emolumento suplicado, toda vez que se quebrantaría la prerrogativa a la igualdad de quienes figuran en la “ lista de espera… con puntajes iguales o mayores ” (folios 84 a 88 ídem ).

Los demás sujetos procesales guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1.- La controversia radica en establecer si el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio quebrantó la garantía de petición de la reclamante, al desatender la petición interpuesta el 26 de junio de 2013, en la que exigió la entrega de un subsidio de vivienda; y en determinar si resulta procedente ordenarle al Fondo vinculado que fije fecha “ cierta y razonable ” para otorgarle a la actora dicho auxilio económico, tal como lo dispuso el a- quo. 2.- De conformidad con los lineamientos establecidos en los artículos 1° y 4° del Decreto 1382 de 2000, la Corte es competente para conocer la alzada de la referencia, en atención a que la solicitud fue radicada ante el citado Ministerio, que de acuerdo con la estructura administrativa del país es una entidad nacional del sector central. 3.- Este mecanismo excepcional está consagrado en la Carta Política para que las personas puedan hacer prevalecer sus derechos fundamentales, cuando fueren violentados o amenazados por las autoridades públicas, o por particulares, siempre y cuando el supuesto afectado no tenga otro medio de defensa y presente la queja oportunamente. 4.- Está probado, con incidencia en el sub lite, lo que pasa a resumirse: a.-) Que el 26 de junio de 2013, aduciendo la calidad de desplazada, madre cabeza de familia y las enfermedades padecidas, María del Carmen Grajales Rendón imploró un subsidio de vivienda al Ministerio acusado (folios 6 y 7 del cuaderno 1). b.-) Que al momento de presentar esta acción, esa Cartera ya había dado respuesta a la referida petición, sin tener en cuenta que lo pretendido por la actora no estaba dentro de sus competencias (folios 55 a 58 ídem ). c.-) Que de acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía de aquélla, ésta tiene 55 años de edad (folio 8 ídem ). d.-) Que a la petente se le diagnosticó “ linfadenitis aguda del miembro superior ” y “ enfermedad isquémica crónica del corazón ”, conforme a las copias de los resúmenes de atención médica de la Empresa Social del Estado Metrosalud de 25 de junio de 2013 (folios 11 a 13 ídem ). 5.- Se reformará la providencia opugnada porque: a.-) La garantía consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política es fundamental e implica la facultad de obtener contestación pronta en condiciones idóneas, esto es, que debe corresponder con lo pretendido y tiene que ser notificada al destinatario, independientemente de que corresponda o no a sus intereses.

Así lo expuso la Corte cuando señaló que “ [t]odos los individuos tienen derecho a presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, que deben ser respondidas de manera pronta y en condiciones idóneas, esto es, el pronunciamiento obtenido debe corresponder ‘con lo deprecado, sin que… conlleve, necesariamente, una contestación favorable, pero sí debe ser suministrada en forma completa frente a todos los interrogantes que se planteen, amén de que se tramite oportunamente y se comunique a través del medio idóneo’…” (sentencia de 3 de agosto de 2012, exp. 00091-02, citada el 28 de agosto de 2013, exp. 2013-00817-01). b.-) Tratándose de peticiones elevadas por desplazados, la jurisprudencia ha sostenido que la responsabilidad de las entidades es mayor, pues, tales personas ameritan especial protección y sus solicitudes deben ser atendidas preferentemente, sin que la demora en los procedimientos internos pueda excusar, por sí sola, la afectación de derechos esenciales.

Sobre lo anotado esta Sala indicó que “…cuando el petente pertenece a la población desplazada, la Corte Constitucional ha manifestado que por tratarse de personas que se encuentran en condiciones de extrema pobreza y vulnerabilidad, deben los funcionarios y servidores públicos, en atención a la modalidad reforzada del derecho, atender de manera especial las solicitudes que, en la mayoría de los casos, van encaminadas a obtener la satisfacción de las necesidades de su mínimo vital, lo que se traduce en que las autoridades tienen ‘el deber perentorio de atender sus necesidades con un especial grado de diligencia y celeridad’, por cuanto ‘(…) [l]a obligación estatal de amparar a quienes se encuentren bajo estas circunstancias tiene como base primordial el derecho a la igualdad y la necesidad de proporcionar un trato compensatorio a quienes no pueden fácilmente acceder a los medios materiales que garanticen su subsistencia y su dignidad.

Esa obligación, incluye, por lo demás, el deber de dar pronta resolución a las solicitudes y de señalarle al peticionario el camino a seguir para que su pedido pueda ser resuelto lo más rápidamente posible…’” (fallo de 17 de agosto de 2011, exp. 00387-01, reiterado el 5 de diciembre de 2012, exp. 2012-00827-01). c.-) En el presente caso, el Tribunal a-quo omitió pronunciarse en relación con el derecho de petición invocado por la accionante, prerrogativa que fue conculcada por el Ministerio accionado y que debe ser protegida en esta instancia, sin que el hecho de que la alzada, formulada por Fonvivienda y dirigida a cuestionar la orden de tutela, limite la competencia del juez constitucional, toda vez que como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Sala, en materia de resguardos esenciales resulta procedente examinar y modificar la resolución adoptada en primer grado.

En torno al tema planteado, esta Corporación expuso que como “ el amparo está basado en principios y reglas fundamentales y especiales, que propenden por la defensa de garantías esenciales, el juez de segunda instancia cuenta siempre con plenas facultades para revisar y reformar la decisión constitucional de primer grado, cuando ésta contraviene lo dispuesto en la Carta Política; de lo anterior, se colige que tal autoridad no se encuentra limitada por la no reformatio in pejus y tiene el deber de adoptar una determinación que se acompase con los lineamientos superiores, aunque con su pronunciamiento agrave la situación de quien apeló (…) Al respecto esta Sala ha sostenido que ‘[l]a tutela por la finalidad para la cual fue instituida, y los derechos e intereses superiores que con ella busca la Carta Política garantizar, no está limitada por el principio de la reformatio in pejus, lo cual comporta que el juzgador que conoce de la impugnación de una acción de amparo está facultado para modificar el fallo opugnado aunque la decisión que adopte pueda perjudicar al único recurrente, toda vez, que como ya se dijo, lo que se persigue es hacer prevalecer los preceptos superiores, la dignidad humana y los derechos básicos de las personas… ” (fallo de 1º de febrero de 2012, exp. 00164-01) (sentencia de 30 de noviembre de 2012, exp. 00405-01, reiterada el 9 de septiembre de 2013, exp. 2013-00148-01). d.-) Si bien el ente convocado acreditó haber atendido la petición de 26 de junio de 2013 mediante oficio de 10 de julio de 2013, comunicación recibida en la dirección aportada por la quejosa el día 16 del mismo mes y año, lo cierto es que aquél no era el competente para pronunciarse sobre lo reclamado, pues Fonvivienda es el organismo encargado de organizar, reconocer y entregar el beneficio suplicado (numeral 9° del artículo 3 del Decreto 555 de 2003).

Se advierte, entonces, que el Ministerio enjuiciado omitió cumplir lo dispuesto en el artículo 21 el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), esto es, remitir el petitorio al competente y comunicar de ello a la demandante, de donde se extrae la vulneración de la prerrogativa fundamental consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política.

Sobre lo expuesto, la Sala al resolver una temática análoga expresó: “ desde la perspectiva del derecho fundamental de petición, no llama a duda que el mismo es objeto de protección en el caso concreto, como quiera que el Ministerio accionado no cumplió el deber legal y constitucional de remitir la solicitud de la ciudadana (…) al Fondo Nacional de Vivienda, ni mucho menos le indicó que este último era el competente para emitir un pronunciamiento a lo requerido sobre el subsidio de vivienda (…).

En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado que ninguna entidad ‘puede ser obligada a resolver de fondo sobre un asunto que desborda sus competencias’ (sentencia de 28 de octubre de 2011, 11001-22-03-000-2011-01349-01), no obstante, si la autoridad a quien se dirige la petición considera que es incompetente para resolverla, (…), debe dar traslado a quien sí lo sea, y comunicar tal determinación al peticionario.

Así las cosas, se le ordenará a la autoridad querellada (…) trasladar la petición formulada por la quejosa al mencionado Fondo, que es la autoridad encargada de responder por escrito si tiene o no derecho al subsidio para adquisición de vivienda (sentencia de 30 de julio de 2012, exp. 2012-00159-01). 6.- En síntesis, erró el a-quo al no observar la transgresión del artículo 23 de la Constitución Política por parte del Ministerio accionado; luego, se modificará la providencia censurada, pero sólo para proteger el derecho de petición de la denunciante, ordenando a dicha entidad que remita el escrito de 26 de junio de 2013 al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, autoridad que deberá resolver lo que estime pertinente en relación con las circunstancias de vulnerabilidad alegadas por la petente, tales como la calidad de madre cabeza de familia que ostenta y las dificultades de orden económico que atraviesa por su imposibilidad para laborar a causa de las enfermedades padecidas.

Téngase en cuenta que en otro asunto similar, en el que una persona en situación de desplazamiento reclamó las ayudas contempladas en la ley, se consideró pertinente llamar la atención de la autoridad acusada “ con el fin de que evalúe las especiales circunstancias –enfermedad catastrófica, tercera edad y desplazamiento forzado-, para que en la medida de las posibilidades pueda ser atendido su requerimiento con prontitud ” (fallo de 10 de febrero de 2012, exp. 2011-00939-01) 7.- Frente a la inconformidad que se manifiesta en segunda instancia, debe señalarse que no resulta procedente disponer que se fije una fecha para la entrega del auxilio económico pedido, pues, esa determinación debe adoptarla el Fondo Nacional de Vivienda vinculado, previa remisión de la petición elevada por la suplicante.

Conforme lo anotó la Corte en un caso similar, “ el derecho de petición, aún tratándose de personas que constitucionalmente ameritan una especial protección como los desplazados, no incluye dentro de su núcleo esencial, la posibilidad de ordenar a la autoridad pública demandada la emisión de una respuesta en un sentido determinado. La prerrogativa del canon 23 superior conlleva, simplemente, la garantía que se absolverá de fondo cada uno de los interrogantes de la persona, sin que sea viable anticipar el sentido de la respuesta, el reconocimiento del derecho y mucho menos la época en la que se concretará este último ” (sentencia de 23 de octubre de 2012, exp. 2012-00246-01).

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, resuelve: Primero: Reformar el fallo impugnado, el cual quedará así: a.-) Negar el amparo en lo que se relaciona con la entrega del subsidio de vivienda reclamado. b.-) Conceder la tutela por el derecho de petición de María del Carmen Grajales Rendón. c.-) Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en un término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de este proveído, remita el pedimento de fecha 26 de junio de 2013, suscrito por la accionante, al Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, autoridad que deberá resolver lo que estime pertinente en relación con las circunstancias de vulnerabilidad alegadas por la petente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Informar telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese MARGARITA CABELLO BLANCO RUTH MARINA DÍAZ RUEDA FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ ARIEL SALAZAR RAMÍREZ JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ PAGE 15 FGG.

Exp. 0500122030002013-00861-01