CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente: WILLIAM NAMÉN VARGAS Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil ocho (2008).- Discutida y aprobada en Sala de 12 de noviembre de 2008. REF.: 76111-22-13-000-2008-00204-01 Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 18 de septiembre de 2008 por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, dentro de la acción de tutela promovida por Albeiro Guasiruma Chechegamo, en calidad de Gobernador de la Comunidad Indígena Embera Chamí contra la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia.

ANTECEDENTES 1. Invocando la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, vivienda digna y propiedad, el accionante solicita se ordene al accionado adquirir los predios denominados ‘Portobelo’, ‘La Zulia’ y ‘Las Dos Palmas’ para su entrega al resguardo, cuya representación ejerce. 2. La petición precedente se sustenta en síntesis así: a) Por motivos de orden público, su comunidad debió desplazarse desde el 10 de diciembre de 2005 de la vereda Taparo ubicada en el municipio de Versalles (Valle del Cauca) a la vereda La Dorada, localizada en el corregimiento La Pradera, municipio El Dovio (Valle del Cauca), en particular, por cuanto, grupos ilegales al margen de la ley pretendían reclutar a sus jóvenes para incorporarlos a su organización. b) Desde el asentamiento en el referido lugar han recibido ayuda humanitaria de diferentes entes gubernamentales y eclesiásticos, solicitando reiteradamente, la adquisición de los citados predios, por carencia de un territorio, viviendas dignas y proyectos productivos para garantizar su supervivencia. c) La aludida petición fue aprobada y en este momento sólo está pendiente el proceso de negociación por el INCODER con los propietarios de esos bienes, función asignada en la Ley 1152 de 2007 al Ministerio acusado, quien con las restantes entidades gubernamentales han incurrido en negligencia y no han comprado los inmuebles, pretextando recorte presupuestal a nivel nacional y la necesidad de “esperar a la próxima legislatura para dicha adjudicación”, por lo cual, se están quebrantando sus derechos reclamados. 3.

Por auto de 8 de septiembre de 2008 se asumió el conocimiento, vinculó al Municipio El Dovio (V), al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda y Crédito Público, decretó pruebas y libró las comunicaciones de rigor (fl. 6, cdno. 1). 4.

El ente acusado reconoció la vigencia de las funciones asignadas desde el 1º de junio de esta anualidad, la falta de recursos por ausencia de traslado o adición presupuestal para adquirir las tierras y atender la solicitud del accionante, inicialmente tramitada por el Incoder y, aún cuando, los recursos necesarios se asignaron en principio a ese Instituto, razones de orden económico y presupuestal han impedido al Gobierno Nacional, entregar los dineros con miras a la consecución de esas metas, circunstancia ajena a la voluntad de la entidad para acceder o no a las mismas, pues “en la presente vigencia fiscal, dentro del presupuesto de este Ministerio no hay partidas para atender este tipo de gastos” y, consecuencialmente, se encuentra frente a una “obligación imposible de cumplir, hasta tanto sean asignados los recursos que se requieren para dar satisfacción a las comunidades indígenas (…)” (fl. 56, cdno. 1).

Por su parte, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, recordó la redistribución realizada mediante la Ley 1152 de 2007 de la competencia para adjudicar predios en las diferentes entidades del Estado, teniendo en cuenta la población a la cual se dirigen sus acciones, asignando a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, la potestad de adquirir directamente tierras y mejoras para la constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas, de donde respecto de esa cartera existe falta de legitimación en la causa por pasiva y, por tanto, no se le puede imputar acción u omisión alguna en la situación cuestionada por el peticionario.

A su turno, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó declarar la improcedencia del amparo respecto a esa entidad, por su cumplimiento a la función asignada por la Constitución y la ley, en este caso, como es el giro de los recursos a los entes encargados de atender en forma directa a la población desplazada. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder-, precisó la función asignada por el artículo 116 de la Ley 1152 de 2007, al Ministerio del Interior y de Justicia, para estudiar las solicitudes de tierras de las comunidades indígenas, negras y demás minorías étnicas a efectos de dotarlas de las superficies indispensables tendientes a facilitar su adecuado asentamiento y desarrollo, en cuya ejecución podrá adquirir directamente tierras, siendo quien debe solucionar la problemática planteada por el promotor de la queja.

El alcalde del municipio El Dovio indicó que desde el momento del desplazamiento del pueblo aborigen, su administración ha estado de manera permanente y en la medida de sus posibilidades, tratando de apoyar a esta comunidad, adelantando las gestiones necesarias para que el Gobierno Nacional, a través de los entes encargados agilicen los trámites para la adjudicación de tierras y le den solución a su difícil situación. LA SENTENCIA IMPUGNADA El a quo concedió el amparo constitucional impetrado al encontrar la conculcación a la comunidad indígena del derecho fundamental a la vivienda digna, en cuanto, la entidad accionada con el “argumento de insuficiencia de recursos para comprar los predios que reclama tal grupo, no le han definido nada, ni muestra gestión tendiente a erradicar o, cuando menos a minimizar los efectos de los padecimientos que como consecuencia del desplazamiento y carencia de tierras sufre este minoritario grupo de colombianos”, desconociendo de esta manera su especial protección, atendiendo su condición de población desplazada y comunidad étnica.

Por lo anterior, otorgó un plazo de 48 horas para que la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia “inicie las gestiones necesarias –adiciones o traslados presupuestales, consecución de recursos, celebración de contratos, coordinación con entidades concernidas, etc, en el marco de sus competencias, para que en un término no mayor de seis (6) meses, se tenga solución al problema de tierras y de vivienda que acusa la comunidad (…)” (fl. 113, cdno. 1).

LA IMPUGNACIÓN El Asesor Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia impugnó la decisión reseñada, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la tutela, agregó la asignación de las funciones correspondientes sólo hace tres meses, la ausencia de recursos económicos para atender las solicitudes de la comunidad accionante sobre adquisición de tierras, por lo cual, si bien existe la necesidad beneficio de dicha comunidad, situación nunca desconocida por la entidad, no se le asignaron recursos con tal propósito, además de carecer de competencia para adquirir tierras con destino a la población desplazada por corresponder a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la imposibilidad de la realización de gastos no previstos expresamente en el presupuesto.

CONSIDERACIONES 1. Recuerda la Corte, ex artículo 86 de la Constitución Política, la consagración de la acción de tutela, para la cesación de la vulneración actual de un derecho fundamental o la evitación de su quebranto potencial e inminente, por acciones u omisiones imputables a las autoridades públicas y, en taxativas hipótesis normativas, a los particulares.

Las características singulares del amparo, su connotación y finalidad, comporta su procedencia excepcional, subsidiaria o residual, siendo menester, a más de la relevancia ius fundamental de la cuestión, la ausencia de todo medio idóneo ordinario, corriente o común de protección judicial ordinario para su salvaguarda, excepto en la hipótesis de su ejercicio transitorio para prevenir un perjuicio irremediable y, por su supuesto, su promoción oportuna coherente con el menoscabo, su urgencia o necesidad. 2.

En el amplio marco de protección constitucional de los derechos fundamentales, la Carta Magna, al reconocer la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, consagró en favor de las comunidades indígenas una serie de prerrogativas tendientes a garantizar la prevalencia de su integridad cultural, social y económica, a efectos de la preservación del grupo étnico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes.

En efecto, el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural (art. 7), oficializa en sus territorios sus dialectos (art. 10), otorga a sus integrantes el derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural (art. 68, inc. 5), crea una circunscripción especial, para asegurar, desde el punto de vista electoral y democrático, su participación en el Congreso de la República (art. 176), reconoce potestad jurisdiccional a las autoridades de los pueblos indígenas en su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre, claro está, no sean contrarios a la constitución y leyes de la República (art. 246) y garantiza la conformación de las entidades territoriales indígenas y su gobernabilidad por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, quienes tienen la función, entre otras, de representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a las cuales se integren (arts. 329 y 330).

En análogo sentido, memorase, según la Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio No. 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, la responsabilidad inherente al Estado Colombiano de desarrollar acciones coordinadas y sistemáticas con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad, mediante acciones reales y efectivas para promover la plena efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones y sus instituciones, para ayudar a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas entre los grupos indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida (art. 2).

En materia de tierras, las disposiciones del convenio precitado, imponen el deber singular de respetar “la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación ” (art. 13), debiendo garantizar condiciones equivalentes a las de otros sectores de la población, a cuyos efectos en los programas agrarios nacionales se deberán asignar tierras adicionales cuando las de dichos pueblos sean insuficientes para asegurarles los elementos de una existencia normal o hacer frente a su posible crecimiento numérico, así como al otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen (art. 19).

En cuanto respecta a la defensa de los derechos fundamentales de la comunidad indígena, ha destacado acertadamente la jurisprudencia constitucional, que ésta dejó de ser solamente una realidad fáctica y legal para convertirse en sujeto de tales derechos, de donde los intereses dignos de tutela constitucional no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente considerados, proyectándose en la comunidad misma dotada de singularidad propia, cuyo reconocimiento surge expresamente de la Constitución Política al referir a la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, por lo cual, “[l]a protección que la Carta extiende a la anotada diversidad se deriva de la aceptación de formas diferentes de vida social cuyas manifestaciones y permanente reproducción cultural son imputables a estas comunidades como sujetos colectivos autónomos y no como simples agregados de sus miembros que, precisamente, se realizan a través del grupo y asimilan como suya la unidad de sentido que surge de las distintas vivencias comunitarias.

La defensa de la diversidad no puede quedar librada a una actitud paternalista o reducirse a ser mediada por conducto de los miembros de la comunidad cuando ésta como tal puede verse directamente menoscabada en su esfera de intereses vitales y, debe, por ello, asumir con vigor su propia reivindicación y exhibir como detrimentos suyos los perjuicios o amenazas que tengan la virtualidad de extinguirla.

En este orden de ideas, no puede en verdad hablarse de protección de la diversidad étnica y cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano constitucional, personería sustantiva a las diferentes comunidades indígenas que es lo único que les confiere estatus para gozar de los derechos fundamentales y exigir, por sí mismas, su protección cada vez que ellos les sean conculcados” (sent.

T-380/93). En lo atañadero a la pluralidad étnica y cultural, también ha matizado el “ derecho constitucional fundamental radicado en cabeza, tanto de los grupos humanos que ostentan una cultura específica y diferenciable, que es precisamente el caso de las comunidades indígenas, como de los individuos que hacen parte de esos grupos (…)” (C-208-07).

Las comunidades indígenas, constituyen sujetos colectivos, cuyos derechos fundamentales son susceptibles de protección constitucional por vía de la acción de tutela, en particular, los pertinentes a la subsistencia en estrecha e ineludible relación con el derecho a la vida (artículo 11, Constitución Política), integridad étnica, cultural y social, propiedad colectiva (artículos 58, 63 y 328, ibídem) con la garantía de su pleno ejercicio en sus resguardos y territorios (artículos 63 y 329), participación en las decisiones referentes a la explotación de recursos naturales en sus territorios, los cuales, desde luego, deben garantizarse en términos idóneos, efectivos y eficientes por la Nación. Desde esta perspectiva, el Estado Colombiano, está obligado a respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, conservar su patrimonio cultural, vida y salud, debiendo “contribuir realmente con la conservación del valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su relación con la tierra y su territorio, entendido este como ‘lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera’” (T-955-03). 3.

En lo relativo a la función para la dotación y titulación de tierras a favor de las comunidades indígenas tendientes a facilitar su adecuado asentamiento y desarrollo, ab initio se atribuyó al INCODER por la Ley 160 de 1994 y su Decreto Reglamentario 2164 de 1995. Ulteriormente, por mandato expreso de la Ley 1152 de 2007 los procesos en trámite fueron remitidos a la Unidad Nacional de Tierras Rurales, quien a partir del 1° de junio de la presente anualidad debió enviarlos a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, a la cual, el artículo 34 ejusdem, le asignó, entre otras, funciones: “ 1.

Planificar y ejecutar los procedimientos para la constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y a la función social y ecológica de la propiedad rural, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida el Gobierno Nacional. Para estos fines podrá adquirir directamente tierras y mejoras para este propósito.” “2.

(…) “3. (…) “PARÁGRAFO 1o. La Dirección de Etnias o quien haga sus veces deberá finalizar los procesos de que tratan los numerales 1 a 3 de este artículo que para el 1° de junio de 2008 se encuentren en curso y pendientes de culminación por parte del Incoder ”. En consecuencia, como se desprende de la normatividad expresada y del convenio de cooperación No. 140 de 9 de abril de 2008 celebrado entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT- (fls. 59 a 61, cdno. Corte), el proceso de adquisición de predios para la comunidad desplazada del Taparo, adelantado para el 21 de abril de 2008, debió continuarse por la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia para garantizar en forma urgente el trato preferente del Estado consagrado en el ordenamiento jurídico para la comunidad accionante, en su doble condición de estamento étnico y de desplazada merced a la situación de violencia, cuyas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión la hacen merecedora de protección, sin que la falta de disponibilidad presupuestal para adquirir los predios reclamados por el Gobernador del Resguardo constituya barrera infranqueable determinante de imposibilidad alguna para atender su legítima petición, pues no resulta admisible, desde el punto de vista ius fundamental hacer prevalecer tales condicionamientos a la efectividad de las garantías superiores de la población desplazada, por cuyas precarias condiciones requiere de protección estatal, urgente y preferente.

En armonía con los anteriores lineamientos, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la importancia de brindar especial atención a las comunidades étnicas sometidas a condiciones como las de la promotora del amparo, señalando al efecto que “[el] desplazamiento forzado es particularmente gravoso para los grupos étnicos que en términos proporcionales son los que sufren un mayor nivel de desplazamiento en el país, según se ha informado reiteradamente a la Corte y lo han declarado distintos analistas del fenómeno. El impacto del conflicto como tal se manifiesta en hostigamientos, asesinatos, reclutamiento forzado, combates en sus territorios, desaparición de líderes y autoridades tradicionales, bloqueos, órdenes de desalojo, fumigaciones, etc, todo lo cual constituye un complejo marco causal para el desplazamiento.

El desplazamiento de los grupos indígenas y afrocolombianos conlleva una violación grave de los derechos constitucionales específicos de los que son titulares, incluyendo sus derechos colectivos a la integridad cultural y al territorio. Más aún, la relación de los grupos étnicos indígenas y afrocolombianos con su territorio y los recursos presentes en él transforma el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia de sus culturas” (Auto No. 218/2006).

Tampoco es admisible el argumento de la falta de competencia del Ministerio del Interior y de Justicia para adquirir las tierras requeridas en aras de atender las necesidades de la comunidad indígena accionante, por cuanto, el artículo 34 numeral 1° de la Ley 1152 de 2007, explícitamente le otorgó la facultad de “adquirir directamente tierras y mejoras” con el propósito de planificar y ejecutar los procedimientos para la constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas, en tanto el artículo 116 ibídem le atribuyó la función de estudiar las solicitudes de tierras de las comunidades indígenas “(…) para dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo” y adquirir directamente las tierras y mejoras con el objeto de proteger efectivamente los derechos territoriales de los grupos étnicos, al tenor del Convenio 169 de la O.I.T., la Convención Americana de los Derechos Humanos en lo pertinente a la propiedad colectiva de las comunidades negras. 4.

En suma, el tratamiento urgente y preferente requerido por la población desplazada por la violencia, tanto más tratándose de las minorías étnicas especialmente protegidas por la Constitución Política, impone confirmar la decisión de primera instancia, para que, en la forma dispuesta en ésta, se adopten las medidas necesarias en orden a atender real, oportuna y eficazmente la petición del resguardo indígena garantizándole el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

Análogamente, la Corte, llama la especial atención de las autoridades públicas responsables de la problemática inherente a las comunidades indígenas, en todo cuanto respecta a la adopción de las medidas eficaces oportunas e idóneas, para asegurar su protección. DECISIÓN Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto a las partes y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. ARTURO SOLARTE RODRÍGUEZ JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR RUTH MARINA DÍAZ RUEDA PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA WILLIAM NAMÉN VARGAS CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA 10 12 WNV. Exp. 76111-22-13-000-2008-00204-01