CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL Magistrado Ponente GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Aprobado acta N° 345. Bogotá D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013). A S U N T O Decide la Sala la impugnación formulada por el accionante JOSÉ ARMANDO OROZCO CÁRDENAS, contra el fallo de tutela emitido el 27 de agosto hogaño por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales, a través del cual le negó la protección de los derechos fundamentales de petición, trabajo y libre desarrollo de la personalidad, presuntamente vulnerados por el MINISTERIO DE TRANSPORTE y la SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE de la capital de Caldas.
ANTECEDENTES I.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los hechos que motivaron la solicitud de amparo constitucional fueron sintetizados por el Tribunal así: “1.Adujo el actor que solicitó licencia de conducción de segunda categoría para motocicleta en la Secretaría de Tránsito de Manizales, y que en dicha entidad le fue expedida y entregada. Señaló que la licencia no tiene fecha de vencimiento, pero que por el deterioro que presenta, quiso en la Secretaría de Tránsito de Manizales obtener su renovación, o que la misma fuera cargada al RUNT. 2.
Indicó que en dicha oficina le fue negada su solicitud de renovación con fundamento que no aparecía registrado en el RUNT ni en la base de datos del Ministerio de Transporte. Hizo alusión a diversas peticiones elevadas a ambas entidades, cuya respuesta simple fuera proferida de manera negativa. Señaló seguidamente que para verificar la originalidad de su documento solicitó apoyo de un perito en documentología de la SIJÍN, quien, previo el respectivo estudio, estableció que su licencia es original. 3.
Narró que pese a ello, las entidades insisten en que no se trata de un documento expedido oficialmente, por no estar registrado en las bases de datos, y que por ello debe tramitar la expedición del mismo por primera vez. Finalmente acotó que no tiene recursos para cubrir los gastos de una nueva expedición de ese documento, más sabiendo que en la Secretaría de tránsito, adelantó -.ya- aquella gestión.” II.
PRETENSIONES El actor solicita se le tutelen sus derechos fundamentales reclamados, y, en ese orden, pretende se disponga atender su solicitud de fecha 5 de junio de 2013, así como cargar al R.U.N.T. su licencia de conducción, para que se acceda a la renovación de la misma. III. INFORME DE LOS ACCIONADOS El Ministerio de Transporte se pronunció indicando que los organismos de tránsito son los encargados de mudar la información de las licencias de tránsito al R.U.N.T. y a la base de datos del Ministerio de Transporte.
Que actualmente en el sistema no se reporta una licencia de tránsito expedida para el accionante. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales sostuvo que en el sistema local asociado a esa dependencia, no aparece ningún trámite de obtención de licencia de conducción a nombre del accionante. Y precisó que actualmente los organismos de transito territorial no están facultados para ejercer alguna clase de inscripción de documentos, pues ya terminó el tiempo dispuesto para ello con el Ministerio de Transporte, quien estableció otro procedimiento interno para la inscripción adicional de licencias, pero sin que a esas oficinas les esté permitido intervenir en dicho trámite.
IV. DEL FALLO RECURRIDO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, mediante la sentencia referenciada, decidió no tutelar los derechos fundamentales invocados por el actor, considerando, de un lado, que en este caso la acción de tutela no era procedente al desconocerse el principio de subsidiariedad que la rige, pues el proceder de la administración debe ser atacado mediante el ejercicio de los mecanismos ordinarios; y de otro, que el actor no demostró haber presentado, ante la Secretaria de Transito accionada, el escrito de petición frente al cual alega la falta de atención. Así mismo, y como un asunto adicional, ordenó compulsar copias ante la Fiscalía General de la Nación “ para que se investigue la originalidad de la licencia de conducción” del actor; y con destino a esa misma autoridad y la Procuraduría General de la Nación, para que se verifique si el funcionario de la Policía Nacional que le realizó un peritaje, por solicitud del accionante, a ese documento, incurrió, con dicho proceder, en algún comportamiento irregular.
V. DE LA IMPUGNACIÓN A cargo de la parte demandante quien sustentó los motivos de su disenso, insistiendo en los argumentos expuestos en su libelo inicial, y mostrando inconformismo con la compulsa de copias ordenadas en dicho fallo, la que solicitó revocar. C O N S I D E R A C I O N E S De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Manizales, de la cual es su superior funcional.
La Sala revocará el fallo impugnado, conforme las razones que a continuación se exponen: Como pudo referenciarse, el actor demanda la protección de sus derechos fundamentales, porque los estima vulnerados con la negativa de las entidades demandadas para incorporar su licencia de conducción de motocicleta en el Registro Único Nacional de Tránsito –R.U.N.T.-, sin mediar justificación valedera para ello, puesto que la misma la obtuvo legalmente después de comprobarse que cumplía con todos los requisitos para esos efectos.
Así mismo, cuestiona la omisión de la Secretaría de Tránsito y Transporte demandada, de expresar debidamente los motivos de su negativo proceder, con ocasión de la solicitud que le formulara el pasado 5 de junio, tendiente a obtener dicha incorporación. Bien es sabido que el artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o si existe cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la acción de tutela contra decisiones judiciales o administrativas presupone la concurrencia de unos requisitos de procedibilidad que consientan su interposición (genéricos y específicos), esto con la finalidad de evitar que la misma se convierta en un instrumento para discutir la disparidad de criterios entre los sujetos procesales y las autoridades accionadas, contrariando su esencia, que no es otra que denunciar la violación y obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales.
Por lo tanto, si no existen motivos que impidan promover la acción, ésta procederá contra las decisiones judiciales o administrativas en la medida que carezcan de fundamento objetivo y configuren una vía de hecho; y serán improcedentes aquellas demandas en que las consideraciones personales o subjetivas del accionante se anteponen a las argumentaciones de los funcionarios que las profieren, toda vez que esa circunstancia por sí misma, no es razón suficiente para predicar la existencia de una arbitrariedad.
En este punto, y acorde con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, comparte la Sala el razonamiento efectuado por el a quo, en el entendido de que la acción de tutela promovida por el accionante para reprochar el proceder de la administración pública frente al tema de la originalidad o no de su licencia de conducción y su consecuente no inscripción en el R.U.N.T., resultaría en principio improcedente, por existir procedimientos normales y expeditos para realizar tales cuestionamientos, circunstancia que elimina su viabilidad, en la medida en que ésta sólo puede ser utilizada, como ya se dijo, ante la carencia de mecanismos ordinarios de defensa.
Pero, olvidó el Tribunal de primer grado que en caso de que se avizore una flagrante vulneración al debido proceso administrativo, con la que el propio Estado le impediría al ciudadano emplear, precisamente, esos mecanismos de defensa ordinarios que desplazan la utilización de la acción de tutela, el Juez Constitucional sí está llamado a intervenir para restablecer el orden quebrantado, y con ello el escenario que se dice adecuado para cuestionar los actos de la administración, pues no de otra manera podrían concretarse esas facultades.
Y es esto último, exactamente lo que acontece en el presente caso, en el cual resulta próspero el instrumento constitucional para salvaguardar el debido proceso del actor que en estos momentos se ve lesionado por la omisión de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, de resolverle la petición formulada ante ella, mediante un verdadero acto administrativo, contra el cual el señor OROZCO CÁRDENAS, pueda emplear los medios de defensa a su alcance para controvertirlo de la misma forma que lo está haciendo a través de este accionamiento no instituido para ello.
Contrario a lo estimado por el Tribunal de primera instancia, el acto de presentación de la petición aludida por el actor, podía deducirse simplemente con la respuesta otorgada frente a la misma de parte de la autoridad destinataria. Y si bien es cierto que con el oficio RAD-047274-13 del 03 de julio de 2013, esa entidad habría atendido dicha solicitud tendiente a “insertar o cargar” la licencia de conducción del actor en el R.U.N.T., señalando los motivos que le impedían acceder a lo pretendido, también lo es que con la aludida comunicación, (i) se impide al señor OROZCO CÁRDENAS, a través del agotamiento de la vía gubernativa, inicialmente, controvertir de manera preliminar ante la misma demandada los aspectos que considere puedan cambiar su criterio, y (ii) eventualmente, el aludido oficio no constituiría un acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al criterio desarrollado por el Consejo de Estado.
En efecto, una detallada revisión al mencionado oficio, impide considerar que para el actor subsiste la posibilidad de impugnar la petición que le fuera negada, pues, simplemente se limitó a indicarle que “no es posible realizar el cargue por cuanto no existe en nuestra base de datos local al igual que sobre el historial del Ministerio de Transporte el documento solicitad…”; proporcionándole alguna información adicional al tema, pero sin advertirle, al final del mismo, sobre la posibilidad que habría de tener para ejercer el derecho de contradicción como componente esencial de la garantía fundamental consagrada en el artículo 29 de la C.N., con clara omisión de lo dispuesto en el artículo 67 del C.C.A., según el cual “En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia integra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo.”.
Y, por su parte, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en relación con la ineficacia de los oficios para ser demandados ante esa jurisdicción, por no constituir actos administrativos, ha señalado que: “El oficio acusado no es un acto administrativo, porque no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, ni constituye una manifestación de voluntad de la Administración, pues, se limita a transcribir una norma legal y a reconocer la autonomía que tienen los bancos para fijar los procedimientos internos con el fin de prestar los servicios a su cargo.
Por lo anterior, el oficio demandado no es objeto de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De otra parte, aunque el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo no prevé como causal de rechazo demandar actos que no tienen carácter de administrativos, tal circunstancia, no es un defecto puramente formal que se pueda corregir, pues, según los artículos 137 y 138 ibídem, en concordancia con los artículos 83 y 84 del mismo ordenamiento, sólo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa los actos administrativos.
Por tanto, no procede la inadmisión de la demanda sino su rechazo, pues, “la inadmisión conlleva a posponer la aceptación, a fin de que se corrijan ciertas fallas; el rechazo tiene un carácter definitivo, pues implica la no tramitación de la demanda”. De igual forma, la jurisprudencia ha sostenido que el rechazo “in límine” o de plano se puede producir, entre otros casos, cuando se demandan decisiones que claramente no constituyen actos administrativos demandables.” En consecuencia, para la Sala es claro que no puede confundirse la naturaleza que en el espectro jurídico tiene la respuesta que se ofrezca al derecho de petición, bajo la garantía consagrada en el artículo 23 de la C.N., con los efectos que en el mismo ámbito tiene la expedición de un acto administrativo, pues, mientras en el primero el petente recibe una respuesta a un requerimiento, en la que, obviamente, la administración manifiesta expresamente su criterio, la misma, como acontece en el presente caso y de cara a la postura diseñada por el Consejo de Estado, no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas y por lo tanto no se habilita el escenario natural para continuar con la controversia, de no estar de acuerdo el petente con la información recibida; al paso que en el segundo, es decir, frente a la existencia de un acto administrativo, debidamente motivado y susceptible de ser recurrido por vía gubernativa, posibilita al administrado no solo ejercer sus derechos defensa y contradicción ante en el propio ente administrativo, sino que, además, lo habilita verdaderamente para demandarlo ante el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo.
De tal suerte, es indispensable ajustar el proceder de la Secretaria de Tránsito y Transporte demandada, con el fin de garantiza el ejercicio cabal del derecho al debido proceso administrativo que, como lo ha consagrado la Corte Constitucional, se entiende “ como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley.” (Subrayas fuera de texto).
Por ello se revocará parcialmente el fallo recurrido y, en su lugar, se concederá el amparo únicamente del derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante. En aras de hacer efectiva tal dispensa, se ordenará al Secretario de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Municipal de Manizales, que, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación pertinente, proceda, si aún no lo ha hecho, a resolver, a través de acto administrativo motivado y susceptible de recursos, la solicitud de incorporación de licencia de conducción en el Registro Único Nacional de Tránsito –R.U.N.T.-, elevada por el aquí accionante, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.
En lo demás, el fallo de primera instancia se mantendrá indemne, pues olvida el recurrente que la orden de compulsa de copias contenida en el mismo, con destino a los órganos de investigación y control del Estado, no es susceptible de ser cuestionada por vía de impugnación como bien lo ha indicado la jurisprudencia de esta Colegiatura: “la decisión de compulsar copias es de sustanciación, no obstante se haya adoptado en la sentencia, por lo que contra ella no procede ningún recurso ordinario o extraordinario, pues se trata del cumplimiento de un deber constitucional y legal de los servidores públicos”.
En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales, y en lugar de lo indicado en su numeral primero, AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso administrativo de JOSÉ ARMANDO OROZCO CÁRDENAS.
SEGUNDO: ORDENAR al Secretario de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Municipal de Manizales, que, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación pertinente, proceda, si aún no lo ha hecho, a resolver a través de acto administrativo motivado y susceptible de recursos, la solicitud de incorporación de licencia de conducción en el Registro Único Nacional de Tránsito –R.U.N.T.-, elevada por el aquí accionante, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.
TERCERO: PREVENIR a esa entidad por vía del presente accionamiento, para que en lo sucesivo se abstenga incurrir en conductas como la que se verificó en el presente caso.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado LUÍS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Radicación No. 11001-03-24-000-2006-00056-00(16589) del 28 de febrero de 2008. � T-208/08. � Sentencia del 18 de abril de 2012.
Rad. 38356. LFRA. 14/12/a 9:48 C.R. P.