CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA Bogotá D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil siete (2007). REF. Exp. No.66001-22-13-000-2007-00034-01 Decídese la impugnación interpuesta contra la sentencia de 29 de mayo de 2007, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala Civil-Familia, concedió el amparo solicitado por Omar de Jesús Grajales Castaño frente a la Alcaldía Municipal de La Virginia, actuación a la cual fueron vinculados el Ministerio de la Protección Social y la Fiduciaria Consorcio Prosperar.
EL RECLAMO CONSTITUCIONAL Y SU FUNDAMENTO Aduce el accionante que desde 2003 recibía de la Alcaldía de La Virginia un auxilio por cuenta del Programa de Protección al Adulto Mayor, el cual ascendía a $60.000.oo bimensuales. Conforme explica, en octubre de 2006 le suspendieron ese pago porque, según pudo averiguar, había sido borrado de las listas de beneficiarios debido a que aparecía como pensionado del Instituto de Seguro Social, cosa que no es cierta.
Precisamente -continúa- para desvirtuar ese hecho obtuvo una certificación del Instituto de Seguro Social en la que consta que no es pensionado, misma que remitió a la Alcaldía de La Virginia el 9 de enero de 2007 sin que a la postre se le hubiere incluido nuevamente en el aludido programa. Finalmente, dice que en su caso no se da ninguna de las hipótesis del artículo 20 del Decreto 569 de 2004 para perder ese derecho; que no existe ningún acto administrativo que así lo indique; que en la Alcaldía le informaron que lo “excluyeron del programa desde el Ministerio de la Protección Social en Bogotá”; que no existen razones de fondo que le impidan percibir ese auxilio; y que es un hombre de 69 años, desempleado y enfermo de la columna.
Solicita, por ende, el amparo de sus derechos al debido proceso y a la protección de las personas de la tercera edad, con el fin de que se ordene a la Alcaldía de La Virginia su inmediata inclusión en el Programa de Protección al Adulto Mayor. LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS 1. La Alcaldía de La Virginia manifestó que “el accionante resultó bloqueado para el pago de la nómina del mes de octubre de 2006 en razón de un cruce de datos realizado por el Consorcio Prosperar con la base de datos del Registro Único de Afiliados (RUA), donde resultó con aportes a la A.R.P. y A.F.P. del Instituto de los Seguros Sociales, lo que indica que el señor estaba trabajando.
Al señor se le informó claramente acerca del inconveniente que había presentado pues si él estaba trabajando y en caso de que recibiera un salario igual o mayor a un salario mínimo legal mensual estaría incurriendo en una de las causales de retiro…”. Añadió que raíz de ello se solicitó al señor Omar de Jesús Grajales Castaño un “certificado de registro de aportes a la A.R.P y A.F.P del I.S.S.”, pero hasta ahora se ha negado a aportar ese documento con el fin de verificar su vinculación laboral y evitar un eventual fraude, de modo que es por su culpa que “está bloqueado” y, por lo mismo, el Consorcio Prosperar -que maneja los recursos del citado programa- no ha girado el auxilio en mención. También anotó que lo allegado por el accionante fue una constancia según la cual no es pensionado del Instituto del Seguro Social, pero ello no fue lo que se le pidió. Finalmente, adujo que “no es una decisión del municipio que esté suspendido del subsidio, es una decisión unilateral del Consorcio Prosperar y/o del Ministerio de Protección Social”. 2.
El Consorcio Prosperar, a su turno, sostuvo que es administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, el cual se divide en dos subcuentas que están destinadas a subsidiar aportes en pensión y a financiar el Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Asimismo, dijo que el Ministerio de la Protección Social ordenó adoptar medidas para evitar defraudaciones, razón por la cual se comparó el Registro Único de Aportantes con los registros del Fondo de Solidaridad Pensional y se encontró que algunas personas como el accionante aparecen como cotizantes del Sistema de Seguridad Social, razón por la cual decidió “suspender el giro de subsidios a estas personas hasta tanto no se esclarezca su situación”.
Por lo mismo, dice, solicitó a los afectados que allegaran certificaciones que “deben indicar el detalle del ingreso base de cotización, los períodos cotizados desde enero de 2004, el tipo de vinculación y el estado actual del beneficiario (activo o retirado), de donde se sigue que la constancia presentada por el accionante “no sirve de sustento para el desbloqueo del mismo dentro del programa”. 3.
Finalmente, la Dirección General de Riesgos Profesionales del Ministerio de la Protección Social recalcó que de conformidad con el artículo 2º del Decreto 4112 de 2004, el beneficio que se brinda en el Programa de Protección al Adulto Mayor es para personas que, en todo caso, no devenguen más de medio salario mínimo legal. A ello agregó que según el Decreto 510 de 2003, en el Sistema de Seguridad Social no se pueden hacer aportes con una base inferior al salario mínimo legal, por lo que concluyó que es contradictorio que los beneficiarios del aludido programa “se encuentren aportando al Sistema de Seguridad Social Integral, si se considera que una de las condiciones para ser beneficiario del subsidio es que el ingreso mensual del adulto mayor no supere el medio salario mínimo”.
En cuanto al accionante, aclaró que apareció como cotizante de la A.R.P. y la A.F.P. del Seguro Social en mayo de 2005, de modo que una vez se aclare su situación, el Municipio de La Virginia debe gestionar la novedad a que haya lugar, esto es, el retiro o su activación y, si es el caso “recibirá el monto correspondiente al valor de los subsidios dejados de percibir”.
LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal concedió el amparo porque consideró que suspender el pago del auxilio reclamado por el accionante, sin agotar previamente ninguna investigación o actuación administrativa para establecer la existencia del presunto fraude aludido por los accionados, constituía una vulneración de su derecho al debido proceso, máxime cuando al Estado le corresponde velar por la protección especial de las personas de la tercera edad.
En su criterio, las normas que regulan la materia no autorizan “suspender unilateralmente el pago del subsidio”, pues “lo que permite la ley es que el pago se pierda, pero para ello se debe adelantar un procedimiento previsto por el Manual Operativo contenido en la Resolución 003908 de 2005, trámite que ha debido garantizarse al accionante en ejercicio del derecho a un debido proceso”.
En consecuencia, ordenó incluir al accionante como beneficiario “en el Programa del Adulto Mayor, en un término que no podrá superar los veinte días, y si es del caso, inicien las acciones administrativas para obtener la exclusión del mismo, de encontrarse incurso en causal prevista por la ley para perder el auxilio, para lo cual deberán garantizarle el derecho a un debido proceso”.
LA IMPUGNACIÓN La Alcaldía del Municipio de La Virginia impugnó el fallo anterior, insistiendo en los argumentos plasmados en la contestación de la demanda de tutela. Además, aseguró que suspendió el pago del subsidio de marras al accionante de manera precautelativa. CONSIDERACIONES La Corte debe comenzar por señalar que, por mandato constitucional, las personas de la tercera edad merecen protección especial del Estado, lo que implica que por la particular situación en que se encuentran, sus derechos no pueden ser menoscabados ilegítimamente, esto es, que los beneficios de que gozan no están llamados a ser modificados o limitados volublemente, a no ser que se cumplan, con estrictez, las hipótesis que así lo permiten.
En últimas, “Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso " (Corte Constitucional, sentencia T 1035 de 2005), aspecto que cobra más relevancia cuando de amparar garantías superiores se trata. Ahora bien, en tratándose del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hay que decir que de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 569 de 2004, modificado por el artículo 1º del Decreto 4112 de 2004, la “subcuenta de subsistencia” del Fondo de Solidaridad Pensional previsto en la Ley 100 de 1993, es la encargada de financiar los “auxilios para ancianos indigentes previsto en el Libro Cuarto” de esa misma ley.
Precisamente, en tales estatutos, así como en la Resolución 3908 de 2005 - Por la cual se adopta el Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor y se dictan otras disposiciones -, se establecen los requisitos para acceder a ese beneficio, sus modalidades, los criterios de priorización para su reconocimiento y, de igual modo, se precisan de forma expresa las causas que dan origen a su pérdida.
Así, el artículo 20 del artículo 20 del Decreto 589 de 2004 expresa que “El beneficiario del subsidio lo perderá cuando deje de cumplir los requisitos establecidos en el presente decreto y en la Ley 100 de 1993, a saber: 1. Muerte del beneficiario. 2. Comprobación de falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio. 3.
Percibir una pensión u otra clase de renta o subsidio. 4. Mendicidad comprobada como actividad productiva. 5. Comprobación de realización de actividades ilícitas. 6. Traslado a otro municipio o distrito”. Esas causales, a su vez, aparecen reiteradas en el numeral 1º del Procedimiento para el Reporte de Novedades que instituyó el “Consorcio Prosperar Hoy”, entidad que reúne a varias sociedades fiduciarias del sector público que tienen por objeto administrar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, en virtud del Contrato de Fiducia Pública No. 107 de 2001 suscrito con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Precisamente, allí se destaca que “Son causales de pérdida del derecho al subsidio: 1. Muerte del beneficiario. 2. Comprobación de falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio. 3. Percibir una pensión u otra clase de renta o subsidio. 4. Mendicidad comprobada como actividad productiva. 5. Comprobación de realización de actividades ilícitas. 6.
Traslado a otro municipio o distrito. 7. No cumplir con los requisitos de la reglamentación del programa. 8. Retiro voluntario”. Sin embargo, en ninguna de esas reglamentaciones aparece consignada la posibilidad de suspender el auxilio antes aludido, y menos aún mediante una determinación inconsulta y fundamentada en especulaciones o hipótesis no confirmadas debidamente, de suerte que una medida de esa índole no sólo desborda el marco de las facultades atribuidas a los partícipes del programa, sino que, además, afecta los derechos de personas de la tercera edad que, por sus particulares condiciones de pobreza y por su estado de debilidad manifiesta, merecen mayor consideración y cuidado por parte de las autoridades públicas.
Entonces, al abrigo de esos razonamientos, cabe concluir que ciertamente hubo vulneración del derecho al debido proceso del accionante, pues tanto el Ministerio de la Protección Social como el “Consorcio Prosperar Hoy”, optaron por suspender el subsidio que se le otorgaba bimestralmente sin que exista precepto alguno que así lo permita y sin siquiera advertir que ese constituye “un beneficio de carácter constitucional y no meramente legal” (Corte Constitucional, Sentencia T-1035 de 2005).
De hecho, nada obsta para que realicen todo tipo de controles con el fin de evitar defraudaciones en el manejo de esos dineros públicos, pero ello no tiene porqué afectar una prestación previamente reconocida -que hasta ahora no se ha perdido de acuerdo con el procedimiento para el retiro de beneficiarios-, ni puede llevar a que se trasladen al adulto mayor las consecuencias de ese tipo de trámites internos que, en muchos casos, suelen ser demorados y engorrosos.
Es más, tampoco resulta aceptable que se alegue la existencia de actos precautelativos para suspender el pago del subsidio, no sólo porque ello podría conllevar una presunción de mala fe en contra del beneficiario, sino además porque constituiría un acto sin fundamento legal y, de suyo, desproporcionado, con idoneidad para afectar la subsistencia de las personas de la tercera edad vinculadas al Programa de Protección Social al Adulto Mayor.
Por otra parte, no parece razonable la exigencia hecha al accionante por parte de las autoridades públicas que intervienen en este asunto, para que aporte algunos documentos con el fin de que se le autorice nuevamente el pago del auxilio directo que viene de mencionarse, porque, en últimas, la carga de demostrar las causales de pérdida del subsidio corresponden a las entidades que manejan esos recursos -conforme al “procedimiento para el retiro de beneficiarios” previsto en numeral 3º del Procedimiento para el Reporte de Novedades acogido por la Resolución 3908 de 2005-, amén que de acuerdo con las pautas legales sobre supresión de trámites, las entidades que intervienen en este asunto pueden solicitar directamente las certificaciones y constancias que estimen pertinentes en aras de determinar si hay mérito para ordenar la pérdida del beneficio.
Al respecto, téngase en cuenta que el artículo 35 del Decreto 1122 de 1999, que modificó el artículo 16 del decreto 2150 de 1995 establece que “Cuando las entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición ciudadana que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar a la entidad el envío de dicha información. En tal caso, la carga de la prueba no corresponderá al ciudadano. El envío por fax o por cualquier medio de transmisión electrónica proveniente de la entidad pública, de acuerdo con el registro publicado en el directorio de que trata el artículo 25, prestará mérito suficiente y servirá de prueba en la actuación de que se trate, sin que se requiera el envío del original, siempre que sea posible establecer la autenticidad del mismo.
PARAGRAFO. Las entidades de la Administración Pública a las que se les solicite información, darán prioridad a la atención de dichas peticiones, debiendo resolverlas en un término no mayor a diez (10) días, estableciendo sistemas telemáticos compatibles que permitan integrar y compartir información de uso frecuente por otras autoridades”.
En ese orden de ideas, como en verdad aparecen transgredidas las normas que regulan el Programa de Protección Social del Adulto Mayor y como los derechos fundamentales del accionante pueden correr un riesgo no admitido por la Constitución, se confirmará la decisión de primer grado, pues ciertamente estaban dadas las condiciones para acceder al amparo.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA el fallo de la procedencia y fecha preanotadas. Comuníquese telegráficamente esta decisión a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. RUTH MARINA DÍAZ RUEDA JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE EDGARDO VILLAMIL PORTILLA 1 10 P. O. M. C. Exp.
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