República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 65099 CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA Y OTRO IMPUGNACIÓN 15 República de Colombia Corte Suprema de Justicia TUTELA 65099 CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA Y OTRO IMPUGNACIÓN CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Magistrado Ponente: JULIO ENRIQUE SOCHA SALAMANCA Aprobado Acta No. 61 Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil trece (2013).

VISTOS Se pronuncia la Sala en relación con la impugnación presentada por CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA, a través de apoderado, contra el fallo de tutela proferido el 23 de enero de 2013, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, a través del cual declaró improcedente el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la participación, al mínimo vital, a la existencia, a la identidad e integridad cultural y social, a la consulta con consentimiento previo, libre e informado y a la protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación, que estima le fueron vulnerados por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Territorial, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Interior y a los Institutos Colombiano Agropecuario - ICA - y Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER -.

Acción interpuesta en primera instancia por EFRÉN DE JESÚS REYES REYES y CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA, quienes manifiestan ostentar la calidad de los Cabildos del Resguardo Indígena Cañamomo Lomaprieta y de la Organización Indígena Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca - ACIN -, respectivamente.

ANTECEDENTES Los hechos que dieron lugar a la petición de protección constitucional fueron resumidos por el a quo de la forma como sigue: “1. Mediante resolución No. 970 del 10 de marzo de 2010, el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA – estableció requisitos para la producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización y/o uso de semillas para siembra en el país e impuso medidas de control.

“2. Según la parte actora, el ICA, pretendiendo dar cumplimiento al citado acto administrativo, ha realizado decomiso de semillas en diferentes regiones del país y ha intervenido cerca de 119 empresas, por considerar que no cumplen los estándares allí exigidos. “3. Los accionante (sic) acuden a la tutela con fundamento en que: “i) Para la expedición de la resolución en mención, no se efectuó la consulta previa, siendo que, en tratándose de la afectación de poblaciones indígenas, esta es obligatoria, en la medida que esta actividad representa un componente fundamental de sus culturas y es la fuente de ingreso, además que es una forma de ‘desconocer los derechos preexistente (sic) de los recursos genéticos que son propiedad inmaterial del pueblo colombiano’.

“ii) Las exigencias técnicas estructurales impuestas en esta resolución, sólo pueden ser cumplidas por las grandes industrias y excluye tácitamente de la actividad a los pequeños productores, en especial, los pueblos indígenas y afrodescendientes que venían dedicados a esa actividad”. “(…) La parte actora solicita se declare la nulidad de la resolución No. 970 de 2010, proferida por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - y, en consecuencia, se suspendan loas medidas de control y sanciones iniciadas por el presunto incumplimiento de ese acto administrativo”.

EL FALLO IMPUGNADO Lo profirió la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá el 23 de enero de 2013, declarando improcedente el amparo constitucional implorado, al considerar: i) Resulta improcedente debatir y cuestionar por vía de tutela, el contenido de la resolución No. 970 de 2010, expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - y con ello modificar su contenido, por ser una disposición de carácter general, impersonal y abstracto, sumado al hecho que no se señala ninguna situación particular respecto de la cual pueda efectuarse un estudio frente a la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable, que justificaría excepcionalmente y como mecanismo transitorio su procedencia. ii) No se cuenta con elementos de juicio que permitan señalar que la acción popular, no sea idónea para discutir la vulneración de los derechos colectivos que reclaman los accionantes, pues “… aún cuando ostentan la calidad de dirigentes de algunas comunidades indígenas, dirigen la tutela con el objeto que se protejan los derechos no sólo de las comunidades donde son líderes, sino de toda la ‘población indígena y afrodescendiente’ ”, máxime que como en el supuesto anterior, no se encuentra demostrado un perjuicio de carácter irremediable y no existe una situación concreta que permita valorar en un caso específico la vulneración de garantías fundamentales.

LA IMPUGNACIÓN Notificado el contenido del fallo, el accionante CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA, a través de apoderado, lo impugnó bajo los mismos argumentos expuestos en la demanda y manifestando que, i) la acción popular no es el medio judicial idóneo para la protección de los derechos fundamentales invocados, porque no es el mecanismo establecido por la Constitución, “… para la protección del derecho fundamental a la consulta previa, en este caso de los derechos de los pueblos indígenas, ni para lograr la nulidad de la resolución 970 de 2010 del ICA, que es la disposición administrativa que está amenazando los derechos fundamentales de los pueblos indígenas”, y ii) el hecho que la resolución 970 de 2010 del - ICA -, que es la que se ataca, sea un acto de carácter general, no significa que no tenga un impacto o efecto negativo sobre los pueblos indígenas o tribales.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 1°, numeral 2° del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse acerca del amparo constitucional invocado por CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA, a través de apoderado, en protección de sus derechos constitucionales fundamentales, en tanto ha sido interpuesto contra la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, de la cual es su superior funcional. 2.

Problema jurídico. La acción de tutela invocada por los actores está encaminada a que se declare la nulidad de la resolución No. 970 de 2010, por medio de la cual el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA – estableció “los requisitos para la producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización y/o uso de semillas para siembra en el país”, en cuanto consideran que amenaza la supervivencia de los pueblos indígenas que representan, así como sus garantías fundamentales junto con los afrodescendientes, por ser una actividad que desarrollan como un componente fundamental de sus culturas y fuente de ingresos.

Lo anterior, porque consideran que las exigencias técnicas estructurales allí establecidas solo pueden ser cumplidas por las grandes industrias, lo que afecta directamente su actividad y los excluye como pequeños productores, por lo que consideran que debió ser consultada previamente con dichas comunidades. 3. Procedencia de la acción constitucional ante la existencia de otro medio de defensa judicial.

La acción de tutela, según se ha señalado en diferentes pronunciamientos, por su carácter residual, no sirve de instrumento paralelo o alternativo a los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni puede ser considerada como una instancia adicional. Su procedencia depende precisamente de la ausencia de esas herramientas o de su ineficacia para la efectiva protección de los derechos invocados en el libelo constitucional correspondiente.

En el desarrollo de la actividad protectora en la sede mencionada, se promueve el normal funcionamiento de los órganos del Estado y se limita la intervención al control de sus funciones, con miras a preservar la legitimidad institucional que ha de caracterizar invariablemente el ejercicio de los poderes públicos reconocidos y consolidados.

En consecuencia no se encuentra diseñado con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que no sea de recibo cuando se advierte que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para invocar la protección de los derechos fundamentales que considera, le han sido vulnerados. De tal forma, la competencia del juez de tutela se limita al examen y verificación del acto por el cual se presume, son violadas o amenazadas las garantías superiores.

Es por ello, que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 cuyo numeral primero señala la existencia de otro medio de defensa judicial para lograr la protección que por vía de la acción constitucional se pretende obtener. Tal exigencia, sólo admite excepción en el evento de que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de dejar en el vacío las competencias de las distintas autoridades judiciales y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando así, un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 4.

Improcedencia de la acción de tutela frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto. Al respecto ha precisado la jurisprudencia constitucional: “ Esta Corporación, en armonía con lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros mecanismos de control judicial, lo cual se explica en la medida en que esos actos demandan un análisis ponderado bajo la órbita de procesos con características especiales.

Así pues, la acción y la omisión previstas en el artículo 86 de la Constitución Política deben tener un contenido particular, personal y concreto. “ Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto: “- En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debió estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del Municipio de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dicha entidad sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo municipal).

Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa”.

“- La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151 de 2001. En aquella oportunidad la Corte analizó el caso de un aspirante a rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos establecidos por el Consejo Superior Universitario presentó acción de tutela para controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: “Es claro entonces que tratándose de actos de carácter general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuación en este campo es por principio, plenamente improcedente”.

“- También resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de 1993, donde la Corte revocó los fallos de instancia y en su lugar denegó la tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, por la emisión de algunos programas en la franja vespertina. La Corte fue enfática en destacar la improcedencia de la tutela en los siguientes términos: “Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos.

Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad. “Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción ‘cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto’.

Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención”. 5.

Caso concreto. En el evento que ocupa la atención de la Sala, es indiscutible que la demanda de tutela presentada por CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA Y EFRÉN DE JESÚS REYES REYES, a través de apoderado, tiene por finalidad cuestionar un acto administrativo de carácter general y abstracto, como lo es la resolución No. 970 de 2010, expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -. 5.1 Acto de Carácter General, Impersonal y Abstracto El objeto de inconformidad que subyace en la demanda se concreta es sin duda un acto general, impersonal y abstracto –Resolución 970 de 2010-, cuyos efectos no pueden ser cuestionados por vía del amparo excepcional porque así lo prevé de manera clara el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Circunstancia que descarta de plano la intervención del juez de tutela, precepto que desarrolla y va de la mano con el principio constitucional contenido en el inciso 3° del Art. 86 Superior, respecto a que la acción de tutela tampoco procede cuando existan “otros recursos o medios de defensa judiciales”. 5.2 Otros mecanismos de defensa.

Acción de nulidad simple, de nulidad y restablecimiento del derecho, acción popular o acción de grupo. 5.2.1 En primera medida, la acción de tutela no tiene cabida, en tanto su naturaleza no es la de recurso supletorio o alternativo de los mecanismos de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico para regular la protección de los derechos y menos se constituye en vía para soslayar las decisiones adoptadas en los trámites administrativos, cuando el actor cuenta con la posibilidad de ventilar sus inconformidades por los cauces ordinarios, esto es, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar el acto administrativo en cuestión, bien sea por la acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Aplicado lo anterior al caso objeto de análisis, es claro que con la decisión proferida en el acto administrativo cuestionado ningún perjuicio irremediable se le causa, pues la situación expuesta por los señores CARLOS ANDRÉS ALFONSO RIVERA Y EFRÉN DE JESÚS REYES REYES, a través de apoderado, no se encuentra prevista como aquellas que requieran protección especial y urgente. 5.2.2 En segunda medida, al versar sobre derechos e intereses colectivos, se contemplaron a través de la Ley 472 de 1998, dos acciones idóneas para su protección, como son las populares y las de grupo.

Sin embargo, excepcionalmente procede la protección de estos derechos colectivos a través de la acción de tutela, cuando entre otras, i) la finalidad se encuentre encaminada al restablecimiento del derecho fundamental individual y no del derecho colectivo, así resulte resarcido indirectamente por la decisión, ii) se encuentre demostrada la afectación directa y iii) se acredite la ineficacia de otros medios de defensa para salvaguardar los derechos invocados, situaciones que en el presente caso no se presentan y por tanto denotan la improcedencia de la acción de tutela. 5.3 Conclusión. Reiteradamente ha precisado esta Sala de Decisión, que la acción de tutela no se encuentra diseñada con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que no sea de recibo, cuando se advierte que el accionante cuenta con otros mecanismo judiciales para invocar la protección de los derechos fundamentales que considera, le han sido amenazados o vulnerados, o cuando versen sobre derechos e intereses colectivos, como es el caso que nos ocupa, sumado al hecho, que no se encuentra demostrado un perjuicio de carácter irremediable que haga que la presente acción tenga cabida, por lo que la decisión que se impone adoptar en esta sede es la confirmación del fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Confirmar el fallo impugnado. 2. Notificar de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de este fallo.

CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ JULIO ENRIQUE SOCHA SALAMANCA JAVIER ZAPATA ORTIZ NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Sentencias T-119/03, T-105/02, T-151/01, T-1497/00, T-1452/00, T-1290/00, T1201/00, T-982/00, T-815/00, T-287/97, T-610/97, T-321/93, T-203/93 y T-123/93, Corte Constitucional. � Sentencia T-1452 de 2000, Corte Constitucional. � Sentencia T-1497 de 2000, Corte Constitucional. �ARTICULO 2o.

ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

ARTICULO 3 o. ACCIONES DE GRUPO. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.